專家訪談 | 王世福：轉變城市發展模式須擺脫土地財政依賴，城市更新呼喚多元主體的在場

導讀

近日，就中央城市工作會議的要求結合廣州的城市更新實踐，中國城市規劃學會理事、華南理工大學建筑學院副院長王世福教授接受專訪。

本文字數：3564字

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王世福

中國城市規劃學會理事

華南理工大學建筑學院教授

沒有一座城市

是靠堆房子成為偉大城市的

問

這次城市工作會議對城市發展趨勢作出“由增量擴張轉向增量提質增效轉變”的總體判斷，有怎樣的現實背景？

王世福：城鎮化到了一定的水平之后，速度必然會放緩，人口地理格局、經濟地理格局都會趨向穩定，這是全世界城市化的規律。中國現在也進入這樣一個階段。這個階段，城市的發展方式、發展動能都要進行相應的轉變，不再是以規模擴張為主，而是以提質增效為主。

另一方面，過去快速的城鎮化帶來的人口向城市聚集的效應，構成了房地產業發展—土地財政興旺—城市擴張的組合動力。但我們可能不得不承認，隨著人口出生率的下降、城鎮化率的速度放緩，房地產業的調整和變革將會是一個長期艱巨的過程，土地財政也很難再支撐起城市的外延擴張了。

就是說，不但是城市化的規律要求城市的發展方式必須做出轉變，過度金融化的房地產和地方政府土地財政難以為繼的現實情況也在逼迫城市的發展方式不得不轉變。

歷史經驗看，全球的大都市都是在城市化快速發展的過程中通過大規模開發建設而形塑的，但真正成為先鋒的城市都是在后建設時期通過提升發展能效和全球影響力而造就的。紐約、倫敦、東京、巴黎、新加坡這些城市，都不是靠堆房子，而是靠城市的創新能力、經濟文化綜合實力成為全球偉大都市的。

問

十年前的城市工作會議就提出“從外延式增長到內涵式增長”，但我們看到絕大多數的城市實際上執行的還是“攤大餅”戰略。

王世福：“攤大餅”的現象背后，是地方政府對外延規模擴張型增長的偏好，以及以房地產為主要支撐的土地財政依賴。之所以城市發展模式轉變緩慢，真正的卡點兒還是土地財政沒有被新的方式替代，還疊加去化困難以及巨大存量如何高質量維護更新的問題。

能夠替代房地產業的動能究竟是什么？目前應該還在探索或者說培育的過程中：包括以人工智能為代表的創新型新質生產力和綠色低碳、養老健康等長效耐心型產業的培育，也包括制造業、商貿業等傳統產業的高質量轉型，以及完善定居人口城市化、實現高品質城市生活等服務型投資和消費產業的培育等。

這背后涉及央地關系、財稅金融體制、戶口土體制度等一系列體制機制的調整。從中央城市工作會議的內容來看，國家層面的決心和努力是深刻的，但要化解的舊模式很多是積重難返的，深化改革的風險也有很多，不可能一蹴而就。值得關注的是2025年5月20日國務院新聞辦公室舉行的《關于持續推進城市更新行動的意見》新聞發布會上，除了住建部、自然資源部之外，發改委、財政部、金融監管總局均出席了會議。必須認識到，城市發展模式的轉變，不是通過一場手術就能完成的，而是一個協同漸進的過程。

城市更新是新階段的抓手

落點在以人為本

問

最近幾年，國家層面對于城市更新工作的重視程度前所未有的水平，包括城市基礎設施的完善提升、老舊小區的更新、智慧城市的建設等等，如何理解城市更新的實質和目的？

王世福：城市更新的實質是城市空間資源及其使用方式的不斷調整優化，是伴隨著城市發展在不斷發生的常態過程。過去城市的工作重心在新區建設，現在轉移到城市更新上來，同時強調無體檢、不更新，近期連續的極端暴雨也暴露出城市建成區的各類脆弱性隱患之嚴重，也反映出安全、宜居、韌性等基本目標需要以補齊短板的決心和態度來執行。

城市更新的根本目的，應該是城市適應時代的發展和人民生活質量的不斷提高，作為新質生產力、美好生活的承載空間，滿足經濟社會可持續發展，最終目標是促進人和社會的全面進步，培育更高階的城市文明。中央城市工作會議是二十大之后對城市工作的總體要求和具體部署，未來的城市發展，抓手是城市更新，但落點在以人為本，這是如何強調都不為過的。

問

如果看廣州的國土空間規劃，其實廣州預留了相當大的發展空間，怎么看待廣州城市規模的增量和存量的關系。

王世福：國土空間規劃是一方面是拉一條底線，給城市的開發劃出邊界，保證人與自然的平衡，另一方面也是為城市中遠期的發展給出一個目標、愿景，代表對城市發展戰略的一份前瞻性思考。從規劃本身的功能來講，廣州國土空間規劃是戰略正確的。

存量的提質增效是長期重要的城市工作，目前得到了重視，但同時預留一定的增量發展空間也同樣重要，甚至是更具戰略價值的。伴隨國家城鎮化的總體趨勢，城市的規模可能不會再倍增了，但是城市作為有機生命體還是要持續生長的，需要為新質生產力提供承載的新空間，為不確定的發展機會預留一定的土地儲備。即便是寸土寸金的香港，也保留了相當體量的戰略性土地資源儲備。

并且，廣州作為一個國家中心城市，人口的集聚效應還會持續，也需要增量建設用地確保區域和城市綜合承載能力的提升。

問

請您結合新中軸海珠片區談下城市空間結構的優化。

王世福：廣州的城市空間結構中有這么一條按規劃意圖形成的新城市中軸線，很好地發揮了城市客廳、城市公共生活空間的功能，從城市規劃建設的歷史角度來看，非常值得肯定。

廣州城市中軸線自廣州東站到珠江新城的天河段已經形成，代表了廣州具有世界級CBD的城市形象；近幾年小蠻腰周邊區域也不斷拓展，為新中軸跨江向南延伸提供了巨大的想象空間，多年堅持的規劃也為海珠島的中部形成城市軸線空間做好了準備。

中軸線南段和北段不一樣的地方在于有海珠湖和濕地公園這樣一處超大規模市中心的生態空間，非常特別又極其寶貴。城市形態如何在優良生態本底基礎上，結合周邊數個城中村的城市更新項目來實施，對于規劃也是個有挑戰的議題。目前海珠湖片區的規劃設計正在進行中，我們希望在尊重海珠湖生態功能的前提下，通過精細化設計對環湖周邊區域的生活形態、生產形態進行優化提升，以人與自然和諧共生的理念提供大都市核心區的高質量公共空間，匹配城市中軸線的區位價值。

只有更積極地自主更新

才能改變被外部力量左右的局面

問

在城市更新上，我們感覺廣州在老城更新上的投入不夠，更加偏重城中村改造，為什么會有這種反差？

王世福：這應該是一個誤解，廣州從來沒有放松過城市更新的步伐。從廣州“三舊改造”（舊村莊、舊廠房、舊城鎮）的歷程來看，因為難易程度的不一樣，推進的力度確實有差別。

廣州在舊廠房改造方面是最迅速的，成績也是最顯著的，因為舊廠房的土地收儲再開發是難度系數比較低、增量利益也最顯著。在城中村改造方面，在房地產業最紅火的一段時間也曾掀起過熱潮，往往也是政策和輿論的熱點，就會獲得更多的關注。舊城鎮的更新改造需要進行大量的協商，獲得多元利益主體達成共識的難度也最大，政府在基礎設施維護改造方面實際上也投入了大量的財力物力。

但由于各種原因，在過去經濟和房地產業蓬勃發展的時代，廣州沒有將舊廠、舊村改造和舊城更新很好地統籌起來，將難度較低的舊廠地塊與難度較高的老舊城區地塊的利益綜合協調，將城市更新帶來的增量利益用于城市空間結構的系統優化，這一點我認為是過去的短板。

那么未來的方向就是要加強系統統籌，不是選擇某個容易的點進行改造，而是著眼于片區的發展，跟城市空間的整體優化聯系起來統籌謀劃。

其實我們看到廣州正在朝著這個方向努力，比較典型的代表就是火車站、羅沖圍、環五山和新中軸四大重點片區，這些都不是針對某個特定的舊村的改造，而是在片區統籌的框架下進行的。

問

就廣州目前城中村改造的推進來說，我們走訪下來的感覺是，表面上風風火火，實際上都有相當大的難度。

王世福：城中村是城市更新中最重要、最必要但同時也是利益協調最難的更新對象。這方面，政府在政策方面的工作量非常大。

最近的案例就是冼村項目的進展，主要還是因為打通了“依法征收”的關卡，這個沒有相關的法律的支撐是很難做到的。而地方法規（《廣州市城中村改造條例》）的出臺，則是需要中央和省的支持才能夠實現的。實際上，城中村改造在具體執行的過程中，仍然會遭遇相當的阻力，這是個客觀的社會過程。

當下，雖然“依法征收”一定程度解決了拆遷成本高的問題，但是土地市場和房地產業的低迷，難以實現改造收益的合理預期，資金端和市場端難以配合城中村改造的實施，所以還需要進一步的探索和觀察。

城中村改造的關鍵在于利益分配，但我自己始終堅持這個過程制度創新、政策創新是本質。

問

城市更新主體的多元化，也同樣需要制度創新。

王世福：“人民城市人民建”，不是一句空話。我們在之前的討論時已經有談過，沒有人是危機的局外人，城市更新也一樣，需要多元主體的在場和參與。

我們看到，廣州過往既有永慶坊這樣企業主導的案例，也有類似政府主導北京路步行街、政府居民共同推動的泮塘五約更新等案例，今年還成功實施了花都集群街2號這樣的居民自主更新案例。

未來，自主更新一定是最大量的。在花都集群街2號的更新改造中，居民是項目的主導，但同時政府在政策上、國企在實施上，從資金籌措、執行程序方面都提供了不可或缺的支持。我認為，這個案例非常具有標桿和示范意義。

只有居民更加積極主動地參與自主更新的集體行動，才能改變被外部投資力量左右的局面。同時，適應更新場景的金融貸款、專項債、獎補鼓勵政策，也應當為自主更新提供更多的便利和支持。

本文來源：識廣

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