《紐約時報》觀點｜憲法里的一個句子，正給美國帶來巨大麻煩

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1787年11月8日，一位以“卡托（Cato）”為筆名的小冊子作者發(fā)表了美國歷史上最有先見之明的警告之一。

卡托審視擬議中的《憲法》，斷言它很可能會演變成通往暴政的工具。

他沒有看到一部通過列舉權(quán)利而對總統(tǒng)權(quán)力施以嚴厲限制的憲法。相反，他看到的是一部賦予總統(tǒng)如此廣泛權(quán)力的憲法，“以至于只要總統(tǒng)胸懷野心，他就擁有足夠的權(quán)力和時間來毀掉自己的國家。”

換言之，他能預(yù)見到像唐納德·特朗普（Donald Trump）這樣的人物的出現(xiàn)，而且卡托知道憲法無法阻止他上升。

我們并不確定“卡托”（Cato）的真實身份。一些歷史學(xué)家認為他是喬治·克林頓（George Clinton），當時的紐約州州長。但可以確定的是，他屬于反聯(lián)邦黨人；而反聯(lián)邦黨人被人們記為美國建國進程中最重要的爭論之一的敗方，即圍繞是否批準《憲法》的那場辯論。

然而在某些方面，反聯(lián)邦黨人是對的。記住他們的話語并聽取他們的警告，至關(guān)重要。

和許多美國人一樣，我處在一種微妙的處境：一方面，我敬仰《憲法》這份推動自由與正義的世界史性文件；另一方面，我也承認其中存在若干缺陷。很多缺陷在國家由品行端正的人治理時并不顯眼，可一旦不是這樣，就會變得顯而易見且危險。糟糕的人格會形成一次憲法層面的壓力測試，它能夠像身體壓力測試揭示心臟缺陷那樣，暴露出致命問題。

這些缺陷在第二條中表現(xiàn)得最為突出。這一條確立了美國總統(tǒng)之位。我們應(yīng)該考慮做出改變。

美國立國的根本目標，是摒棄英國的君主制，建立一種共和的政府形態(tài)。我們從本杰明·富蘭克林（Benjamin Franklin）對伊麗莎白·威林·波威爾（Elizabeth Willing Powel）那段著名答問中就能看出來。波威爾問道：“那么，博士，我們得到的是共和國，還是君主國？”

“共和國，”富蘭克林答道，“前提是你們能守住它。”

我們守得住嗎？這正是卡托等反聯(lián)邦黨人所憂慮的。盡管富蘭克林本人認為，《憲法》雖有缺陷，但已經(jīng)“接近完美”的合理預(yù)期，反聯(lián)邦黨人卻視之為內(nèi)在危險。它沒有《權(quán)利法案》（Bill of Rights）。反聯(lián)邦黨人促成了各州在批準《憲法》后又批準《權(quán)利法案》這一過程。它把權(quán)力過多地交給了中央政府和統(tǒng)治精英。而一旦總統(tǒng)之位落入壞人之手，就可能產(chǎn)生專制。

就總統(tǒng)職位的問題而言，卡托指出，問題始于第二條第一款的頭一句。“第二條第一節(jié)第一段的表述”，他說，“含糊其辭，語焉不詳。”

他完全正確。它確實如此含混，以至于我們很難弄清它到底意味著什么。雄心勃勃的領(lǐng)導(dǎo)者總是樂于用自己的理解去填補這種歧義所造成的真空。

關(guān)鍵的一句話是：“合眾國的行政權(quán)應(yīng)賦予一位總統(tǒng)。”這句話立刻引出兩個問題：何謂“行政權(quán)”？更關(guān)鍵的是，它的界限在哪里？

特朗普在第一任期入主白宮時，他并沒有清晰的權(quán)力理論。他當然算不上憲法學(xué)者，這是客氣的說法。起初，他身邊圍繞著或多或少的傳統(tǒng)派共和黨人，他們對美國憲政傳統(tǒng)的忠誠遠勝于他本人。

然而這一次，他周圍換成了另一類共和黨人。他們自詡擁有一套權(quán)力理論，聲稱這一理論就寫在憲法文本之中，然后就把這種權(quán)力一路推進到極限，甚至越過極限。

對特朗普這套理論，最好的概括來自哈佛大學(xué)法學(xué)院教授杰克·戈德史密斯（Jack Goldsmith）。他認為這套理論包含四個明確要素：

（a）憲法把全部行政權(quán)都賦予總統(tǒng) （b）所有隸屬于行政部門的官員都可由總統(tǒng)意志任意罷免； （c）總統(tǒng)在第二條下“確保法律得到忠實執(zhí)行”的義務(wù)，意味著總統(tǒng)對哪些法律應(yīng)執(zhí)行、哪些不執(zhí)行擁有排他性的決定權(quán)； （d）因此，總統(tǒng)可以指揮并控制所有下屬的行政官員。

在特朗普第二任期里，無數(shù)舉措與決策都體現(xiàn)了這四個要素，從大規(guī)模解雇行政部門員工，到削減國會設(shè)立的行政機構(gòu)經(jīng)費，再到拒絕執(zhí)行事實上等于封禁抖音國際版（TikTok）的法律。特朗普正在把國會變成一個咨詢委員會。它可以通過法律，而由他決定哪些法律要執(zhí)行。

合在一起看，這四條原則把憲制秩序顛了個倒。我并不熱衷于所謂“觸發(fā)預(yù)警”，但我得承認，有個詞組每次出現(xiàn)都讓我條件反射般不適：“政府的三權(quán)平等”。

呃，不是這樣。我們的國家并不該是三權(quán)平等。國會理應(yīng)居于至上地位。沒錯，其他兩權(quán)可以制衡國會，總統(tǒng)可以否決立法，法院可以行使司法審查，但唯有國會握有財政撥款之權(quán)。唯有國會可以宣戰(zhàn)。國會可以彈劾并罷免行政與司法部門的官員，包括總統(tǒng)和最高法院大法官。

不知你怎么想，但我通常會把能開除我的那個人叫做“老板”。

國會之所以應(yīng)享至上地位，有著非常充分的理由。國會，尤其是眾議院，是我們民主制度中最具民主性、最具代表性的部門。正是國會，而不是總統(tǒng)或任何法院，讓我們的國家成為民主國家。

如今，國會已是政府體系中最弱的一支。它的面貌完全由總統(tǒng)所界定。由總統(tǒng)所屬政黨掌控時，它就全然俯首帖耳；由在野黨掌控時，它又處處對抗。可它從未真正獨立，也沒有按自身意志行事。

我說的這些并不新鮮。美國政治光譜的各個方向，都有大量人承認國會之弱。美國民眾厭惡國會。根據(jù)蓋洛普（Gallup）的民調(diào)，國會是全美最不被信任的公共機構(gòu)。美國人清楚地看到，國會幾乎完全被黨爭所俘獲，而正是總統(tǒng)，比任何人都更在塑造這種黨爭的輪廓。

這份擔(dān)憂并非始于特朗普。若問題只在特朗普，一旦他離任就能解決。實際上，他的總統(tǒng)任期不過是一個長期存在的跨黨派趨勢的放大與集大成。歷任兩黨總統(tǒng)都曾擴張他們的權(quán)力，雖然規(guī)模不及特朗普，但在特朗普入主白宮之前，行政權(quán)就已成為政府中最強的一支。阿瑟·施萊辛格（Arthur Schlesinger）在首次論述“帝王式總統(tǒng)制”（imperial presidency）時，多半還未聽說過特朗普這個名字。

我們正活在歷任總統(tǒng)共同造就的糟糕現(xiàn)實中。每四年，美國人就去投票，選出“世界上權(quán)力最大的人”，執(zhí)掌政府中權(quán)勢最盛的一支。但我們大多數(shù)人其實投不到“有意義的一票”。除非你生活在那六七個真正的搖擺州之一，否則你在選出這個國家真正的、甚至有時是唯一的、實權(quán)領(lǐng)袖時，幾乎沒有發(fā)言權(quán)。

對這個問題，多數(shù)解決方案不過是道德規(guī)勸與輿論羞辱。我們對國會說：“做得更好，行使你的權(quán)力。”我們對總統(tǒng)說：“克制自己，不要越界太遠。”

我們還要掙扎多久，才會意識到制度本身需要改變？當反聯(lián)邦黨人審視《憲法》中總統(tǒng)權(quán)力的幅度時，從第二條那句含糊而包羅萬象的開篇，到總統(tǒng)對赦免與軍隊的廣泛權(quán)力，他們就向我們發(fā)出過警告：一個國王要來了，將有一位美國的國王取代英國的那位。

正如我此前寫過的，聯(lián)邦黨人對反聯(lián)邦黨人質(zhì)疑的回答，體現(xiàn)在一個法律原則與一個德性典范上。法律原則是彈劾，德性典范是喬治·華盛頓。

此刻讓我想起了弗吉尼亞的批準大會。當時，喬治·梅森（George Mason）等反聯(lián)邦黨人對總統(tǒng)的赦免權(quán)以及其對武裝力量的廣泛掌控發(fā)出了警報。

詹姆斯·麥迪遜（James Madison）起身回應(yīng)。

“如果總統(tǒng)以任何可疑方式與某些人相勾連，”他說，“并且有理由相信他會庇護自己，那么眾議院就可以彈劾他。如果被判有罪，他們就可以將其罷免。”

麥迪遜稱，彈劾是一項“偉大的保障”。

事實并非如此。直到 230 多年后，才有一位參議員投票定罪與自己黨派的總統(tǒng)。那位參議員是米特·羅姆尼，時間是 2020 年，而他是孤身一人。在美國總統(tǒng)協(xié)助煽動對國會大廈的暴力襲擊并試圖推翻總統(tǒng)選舉結(jié)果之后，只有七名同黨成員違背黨派立場——遠不足以定罪。

而后，當總統(tǒng)赦免了1月6日的暴亂者，在“可疑方式”上與那些為他而試圖發(fā)動暴力政變的人產(chǎn)生關(guān)聯(lián)時，國會無動于衷。

更糟的是，喬治·華盛頓的道德影響力已在減弱。

作為他那個時代最受敬重的美國人，他本可以攫取近乎絕對的權(quán)力，終身統(tǒng)治國家。可他選擇為自己設(shè)限。在與現(xiàn)代一些近乎狂熱追逐總統(tǒng)之位的政治人物形成對照之下，華盛頓是一位勉力就任的總統(tǒng)，在每一步都意識到自己在樹立先例。他以為后世立下遺范為志業(yè)。

反聯(lián)邦黨人敬仰華盛頓，但他們也明白他的榜樣難以長久。一位署名“老輝格”（An Old Whig）的反聯(lián)邦黨人說得很到位。他寫道：“將來凡是身居足以謀求延續(xù)個人權(quán)力之位的人，極可能缺少華盛頓將軍的德行。至于下一代還能否再出現(xiàn)那樣無私運用大權(quán)的典范，恐怕機會不過一億分之一。”

我們已身處“下一代”，而我們正由一位背離華盛頓榜樣、雙手緊抓權(quán)力的人所治理。

針對這一全國性挑戰(zhàn)，憲法層面有一條出路。我們可以，也終于應(yīng)當，聽取反聯(lián)邦黨人的警告。實現(xiàn)這一點并不復(fù)雜：只需修改第二條（Article II）的第一句話，把“合眾國的行政權(quán)應(yīng)賦予總統(tǒng)”改寫為“合眾國總統(tǒng)應(yīng)當執(zhí)行國會通過的法律”。

這一簡單的改動將產(chǎn)生深遠影響。它會把總統(tǒng)從國家的“首席行政官”位置上移開，轉(zhuǎn)而讓他或她成為通過民主程序制定之法律的監(jiān)管性執(zhí)行者。在這種表述下，國防部（Department of Defense）與教育部（Department of Education）不再是總統(tǒng)的“屬下機構(gòu)”，而是他或她必須依照國會所確立的規(guī)則與指引去運行的部門。

總統(tǒng)將不再擁有一種獨立、自由裁量的“行政權(quán)”，以此獲得特朗普所覬覦的那類權(quán)威，包括可以自行決定哪些法律要執(zhí)行、哪些法律可以置之不理。

修訂“行政權(quán)賦予條款”并非唯一必要或穩(wěn)妥的憲法修改。例如赦免權(quán)也應(yīng)當重審。但這一步可以把憲法中隱含的原則直言明示：國會是至上的一支，而憲法也將一舉不再讓卡托筆下那種“雄心勃勃的總統(tǒng)去毀掉他的國家”的可能性得以發(fā)生。

這種新的總統(tǒng)職位并非毫無權(quán)力。比如，總統(tǒng)仍將統(tǒng)帥武裝力量，也仍將提名法官并締結(jié)條約。

這個修正案也不會讓國會恣意妄為。總統(tǒng)仍擁有否決權(quán)。法院仍擁有司法審查權(quán)。

但權(quán)力的天平會發(fā)生位移，那種把行政權(quán)力擴張到最大化的民粹工程會宣告終結(jié)，除非再來一次憲法修正，否則它將無法卷土重來。

從歷史看，除非下一任總統(tǒng)具備華盛頓式的人格與遠見，否則他或她很可能仿效特朗普，盡其所能地攫取一切權(quán)力，不過服務(wù)的不是特朗普的目標，而是他或她本人的目的。事實上，若沒有國會行動，要想僅僅撤銷特朗普第二任期里最糟糕的那些越界行為，恐怕也需要一次“特朗普式”的權(quán)力運用。

還有另一條路。我們的國家可以正視不斷升級的政治沖突，也正視每隔四年在我們選出一位“準君主”之際席卷全國的歇斯底里，并作出抉擇：夠了，就到此為止吧。

這需要時間。美國社會的分裂之深，致使凡是被視為帶有黨派色彩的憲法修正案，一提出就注定夭折。但把當下的極化視為永久，同樣是錯誤的。等到這段糟糕的政治時刻結(jié)束時，睿智的男男女女需要站出來，提出那些改革，以防止下一位美國煽動者伸手攫取足以威脅我們共和國的權(quán)力。

作者｜David French（大衛(wèi)·弗倫奇）《紐約時報》觀點版專欄作家，關(guān)注法律、文化、宗教與武裝沖突，探究極化、孤獨與宗教流失成因，并常寫信仰、婚姻、教養(yǎng)。阿拉巴馬州生，哈佛法學(xué)院畢業(yè)，曾任商業(yè)與憲法律師、康奈爾講師；2006年入伍任陸軍法務(wù)官，2007年伊拉克服役，獲銅星勛章。曾在《國家評論》《大西洋月刊》供稿，聯(lián)合創(chuàng)辦The Dispatch，2023年入職時報。著有《分裂則亡》，為福音派保守派，主張古典自由、多元，遵循時報新聞倫理。

新聞職業(yè)倫理（Journalistic Ethics）

作者｜David French（大衛(wèi)·弗倫奇）：

我是一名意見寫作者，但并非論戰(zhàn)型寫手。我的目標是公允對待反方觀點，確保事實準確、分析扎實，并坦誠面對自己知識的空白與理解的局限。我主張承認錯誤，并在改變看法時向讀者說明其由來。我認為個人與職業(yè)的透明度很重要。既然請讀者信任我們，他們就有權(quán)了解我們。

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