中國城市和小城鎮改革發展中心：36個重點城市貢獻39.2%的國內生產總值

編者按

城市是我國經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心。我國36個直轄市、省會城市和計劃單列市以5.6%的國土面積，承載了全國27.1%的人口、貢獻了39.2%的國內生產總值，在經濟社會發展中舉足輕重，發揮著引領帶動作用。為此，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心(中國城市和小城鎮改革發展中心)組織團隊，對我國36個重點城市2024年以來的經濟運行形勢進行分析與展望，為國家宏觀決策和各城市制定有針對性的政策舉措提供參考?？紤]到數據的可獲得性，主要根據各城市公布的2024年統計數據進行經濟運行總體情況分析，并梳理總結各城市2024至2025年上半年經濟發展熱點亮點和問題挑戰，展望2025年下半年重點城市經濟運行態勢。

作者：中國城市和小城鎮改革發展中心

（專題研究組組長：中國城市和小城鎮改革發展中心主任高國力 專題研究組成員：中國城市和小城鎮改革發展中心政策研究部主任鮑家偉、副主任張曉明、副研究員徐勤賢、副研究員孔翠芳、博士王女英、博士龍玉清）

2024年以來，重點城市經濟運行總體回升向好，在經濟總量、人口集聚、新質生產力培育、消費潛力釋放、房地產市場止跌回穩等方面，因城施策，亮點特點頻現，但部分城市功能單一、產業同質化無序競爭、消費市場走弱、房地產市場城市間分化、城市人才吸引力不足、外貿出口恐受國際環境影響等問題不容忽視。

展望2025年下半年，國際局勢不穩定不確定因素仍在增多，國內結構調整陣痛仍在釋放，有效需求增長動力不足，宜以前瞻舉措因應城市經濟形勢變化，助力重點城市高質量發展，成為推動經濟運行穩中有進、持續向好的穩定器。

2024年重點城市經濟運行總體情況

一、城市經濟總量穩步增長，超半數城市經濟首位度下降

2024年，重點城市GDP規模持續擴大，36個重點城市中有18個GDP超萬億元，上海、北京領跑全國，分別突破5萬億元和接近5萬億元。從GDP增速看，24城GDP增速超過同期全國平均水平(5%)，但僅有9城GDP增速較上年提高。從省內看，9城經濟集聚度超30%，銀川最高為53.4%;14城經濟首位度大于2.成都最高為5.49.與2020年相比，超半數城市首位度下降，蘭州、西安、烏魯木齊等下降明顯，南寧提升顯著。

二、人口集聚趨勢明顯，城鎮化速度均快于本省

從市域常住人口占全省比重變化看，2020年—2024年，29城常住人口占比上升，其中，武漢、貴陽、長春、長沙出現明顯上升，分別達到2.1、1.6、1.4和1.1個百分點。從常住人口城鎮化率看，36個城市常住人口城鎮化率均超過全國水平(67%)，省會城市、計劃單列市均大幅領先本省平均水平，長春最低為68.4%;26城常住人口城鎮化率超80%，占比超過七成。

三、二三產業呈增長態勢，數字賦能激發產業活力

第三產業穩步發展，2024年11城三產增加值超萬億元，北京、上海超4萬億元;20城三產增速超全國水平，重慶、呼和浩特、武漢、成都增速領先。第二產業增勢良好，15城二產增加值超5000億元，深圳、重慶、上海超萬億元;18城二產增速超全國水平，烏魯木齊、拉薩、合肥、深圳、鄭州增速亮眼。重點城市新質生產力加速培育，“北上深杭廣”集聚全國超六成獨角獸企業。

四、消費總量優勢明顯，東部地區消費增長逐漸放緩

2024年，6個重點城市全社會消費品零售總額超過1萬億元，11城在5000億元至1萬億元之間，上海、重慶超1.6萬億元;從增速看，16城全社會消費品零售總額增速超過全國平均水平(3.5%)。分區域看，中部、東北、西北重點城市消費增速表現較好，而東部地區消費增速顯著放緩，東部14城僅4城消費增速高于全國平均，天津、上海、北京、?？跒樨撛鲩L。

五、固定資產投資總體保持增長，多數城市二三產投資穩健

2024年，有28個重點城市固定資產投資實現增長，其中16城增速超過全國平均水平(3.1%);8城投資下降，昆明、蘭州、南京降幅較大。二產投資增長勢頭較好，28城增長，13城增速超全國水平(12%)，拉薩、成都、太原等地增長強勁，多地高技術產業投資表現突出。三產投資總體放緩，僅17城實現增長或持平;房地產開發投資普遍承壓，超七成城市呈下降態勢。

六、進出口總體較快增長，出口增長態勢較好

2024年，有5個重點城市進出口總額超萬億元，其中深圳、上海超4萬億元，深圳超越上海成為中國外貿第一市;同比看，24城實現正增長，16城增速高于全國平均水平(5%)。分項看，20城出口增速高于全國平均水平(7.1%)，深圳以2.8萬億元出口總額領跑全國，西寧同比增長65.7%，位列增速第一;14城進口增速超過全國平均水平(2.3%)，北京以3萬億元進口總額居于首位。

七、財政收入增長向好，東部城市自給率更強

2024年，有26個重點城市實現一般公共預算收入增長，16城增速超過全國平均水平(1.3%);有23個重點城市一般公共預算支出為正增長，僅9城增速超過全國平均水平(3.6%)。受此影響，重點城市財政自給率總體好轉。分區域看，杭州、南京、廈門、上海、深圳、寧波6城財政自給率超過80%，均在東部地區;9城財政自給率低于50%，7個在西部地區，2個在東北地區。

2024年以來重點城市發展熱點問題和面臨的挑戰

一、國土空間總體規劃全面獲批，落實發展定位仍面臨內外挑戰

截至2025年2月10日，重點城市國土空間規劃已全部獲批，對重點城市功能定位、區域協調發展方向等進行了全局化、體系化的布局安排。

一是合理區分“中心城市”層級。除北京、上海外，天津、重慶、廣州定位為“我國重要的中心城市”;成都、武漢等11座城市定位為大區域級別的中心城市，另有13座城市定位為華南、華北、西南、西北等次區域級中心城市。二是發揮重點城市支撐區域經濟布局作用。國務院對各城市國土空間規劃的批復明確了城市融入新發展格局的重點導向，并對部分城市融入其他區域重大戰略予以強調，如要求天津加強與山東半島城市群、遼中南城市群協調聯動等。三是注重培育壯大區域、城市新增長極。一方面，對同一區域、省域內的“雙城”協同聯動發展提出重點要求，以期形成高質量發展的“雙引擎”。另一方面，要求部分城市培育新增長極，將其作為構建國土空間體系的重點內容。

也要看到，部分重點城市要落實發展定位、發揮引領帶動區域發展作用，還面臨一些挑戰。一是部分重點城市功能比較單一，或尚未找準清晰的發展方向。二是部分重點城市自身能級較弱，在城鎮開發邊界規模最小的10個重點城市中，西北地區省會城市占7個。三是部分城市帶動都市圈發展機制有待建立，烏魯木齊、貴陽、南寧等8個都市圈建設在國土空間規劃批復中被提及，但尚未印發都市圈發展規劃。

二、競相探索新質生產力發展模式，一定程度上存在同質化競爭

一是戰略性新興產業、未來產業成為重點城市產業發展主流方向。加快培育“新質生產力”成為重點城市《政府工作報告》中的火熱高頻詞，各地紛紛“搶灘”人工智能、生物醫藥、新能源、集成電路等戰略性新興產業，北京、上海、深圳、杭州等城市“占先”生物制造、量子科技、具身智能等未來產業。二是“人形機器人”“低空經濟”等概念火熱。杭州憑借宇樹科技等高知名度企業建立的影響力優勢、深圳憑借相關企業數量和產業鏈總產值的規模優勢爭奪“機器人第一城”;上海、深圳、成都、合肥等城市紛紛加入“低空經濟”萬億級新賽道。三是杭州“六小龍”掀起城市創新發展熱潮。南京、合肥、濟南紛紛發文研究探討杭州“六小龍”和DeepSeek的成功經驗，西安專門召開“DeepSeek影響與啟示”特別論壇。

值得注意的是，新質生產力培育發展中同質化競爭現象初顯。一是盲目對標、簡單模仿。“杭州效應”引發各地“科技創新焦慮”，易導致簡單復制“標桿城市”模板，對熱門領域、熱門科技一哄而上，以及新老產業缺乏銜接導致的結構性失業等問題。二是片面理解、模式單一。部分城市只側重產業發展，卻忽視新質生產力發展需要的培育“土壤”和完整的創新生態系統。三是或加劇區域分化。城市科技創新競爭力呈現“東優于西”“南高于北”的區域分化趨勢，可能因“馬太效應”進一步拉大區域間差距。

三、加快釋放消費潛力取得突破，但仍有部分城市消費市場走弱

2024年以來，各重點城市圍繞以舊換新、首店經濟、消費場景創新等核心領域發力，消費新動能持續釋放。一是“以舊換新”掀起新一輪消費熱潮。鄭州市簡化補貼審核流程、鼓勵企業讓利促銷，深圳市將消費級機器人、智能運動裝備等年輕群體青睞的“年輕消費品”納入補貼范圍，長沙市將湘繡、陶瓷等地方特色工藝品納入政策補貼范圍。二是首發、夜間、冰雪等新經濟蓬勃發展。上海市2024年累計吸引3500個品牌舉辦首發活動，全年新增首店1269家，穩居全國首位。重慶市連續4年位居“中國十大夜經濟影響力城市”榜首。哈爾濱市2024年至2025年冰雪季累計接待游客、游客總花費同比分別增長9.7%、16.6%。三是直播帶貨、AI游戲、文化消費等新興消費點不斷涌現。廣州市構建“前播后廠”全鏈條生態，2024年直播電商對消費增長的貢獻率超過30%。杭州市發布首個國產3A游戲《黑神話：悟空》，帶動游戲設備等周邊衍生產品成交量增長80%。成都市發布的國產動漫《哪吒之魔童鬧?！菲狈寇Q身全球影史前五，帶動周邊文化產品網絡銷售額突破5000萬元。

也要看到，2024年超半數省會城市全社會消費品零售總額增速低于全國平均水平，特別是一線城市和東部二線城市消費市場普遍走弱。一是部分城市居民收入增長乏力、消費預期轉弱。2025年一季度，上海市、北京市社會消費品零售總額同比下降1.10%、3.30%。二是公共服務供給和社會保障不足、消費意愿被抑制。部分城市農業轉移人口市民化質量不高，導致進城農民工消費意愿受到抑制。三是部分城市倚重重點行業明顯。主要依靠補貼政策拉動汽車等少數品類消費增長，但隨著政策拉動效用邊際遞減和將來政策紅利“退潮”，消費市場穩定發展或面臨挑戰。

四、房地產市場交易和信心出現積極變化，但仍呈分化調整態勢

2024年9月26日中央政治局會議明確提出“促進房地產市場止跌回穩”以來，重點城市房地產市場連續保持修復態勢，一線及核心二線城市市場有望率先“止跌回穩”。一是改善性需求成為新房市場重要支撐。據中指研究院數據，2025年1—5月，30個重點城市90—120平方米新房成交套數占比保持在四成左右，120—144平方米戶型成交首次達到30%，改善型樓盤占據新房市場主流。二是“以價換量”帶動下二手房交易活躍。據克爾瑞地產研究數據，2025年一季度，30個重點城市二手房成交面積同比增長22%。據中指研究院數據，2025年上半年，北京、上海、成都二手房成交套數同比增幅均超20%，深圳同比增長超30%。三是商品住宅銷售價格同比降幅繼續收窄。據國家統計局數據，2025年5月，新建商品住宅銷售價格一線城市同比降幅比上月收窄0.4個百分點，二線城市收窄0.4個百分點;二手住宅銷售價格一線城市同比降幅比上月收窄0.5個百分點，二線城市收窄0.4個百分點。四是“低總價”二手房成交量明顯回升，“高總價”新房成交量較快增長。2024年以來，北京、上海、深圳300萬元以下二手房成交套數同比分別增長50%、62%、93%。同時，高端需求表現出較強韌性，2025年3月，北京、深圳等多個城市出現高總價網紅樓盤熱銷現象。

然而，不同城市及城市內部板塊之間房地產行情分化仍在延續，二季度邊際有所轉弱，反映重點城市房地產市場仍處于調整階段。一是城市間房地產市場修復程度分化明顯。一線城市中，北京、上海、深圳市場修復態勢較明顯，廣州市場修復滯后。其他重點城市中，杭州、成都、寧波、南昌市場修復情況較好。二是城市內部板塊之間冷熱分化普遍。特別是一線城市核心區與非核心區市場價格和銷量走勢分化顯著，北京、上海、廣州、重慶等城市均呈現“核心漲、外圍跌”的態勢。

五、人才競逐從“搶人”轉向“留人”，但長期效益和可持續性仍待檢驗

2024年以來，為加快產業升級和培育新質生產力，重點城市聚焦“人才政策、產業布局、城市品質”三大領域，打響“搶人大戰”。一是爭相推出政策“組合拳”，吸引青年人才。如成都實施“蓉漂人才計劃”，構建“租售補”一體的人才安居服務體系，擴大“蓉城英才卡”覆蓋范圍。杭州降低落戶門檻，大專生只需在杭州工作并繳社保就能落戶。二是聚焦產業鏈短板和新興產業布局，精準按需引才。如北京對人工智能、量子科技等領域人才放寬落戶限制，上海針對集成電路、生物醫藥等前沿產業擴大人才政策覆蓋面，天津對先進制造業技能人才落戶取消社保繳納年限要求。三是提升城市功能品質，用體面就業、舒適就業留住青年人。如成都因更易實現生活質感和工作狀態的兼顧、杭州因精細智慧有溫度的城市治理，受到年輕人青睞。成都、西安、福州、海口、貴陽、杭州等通過對隨遷老人、隨遷子女的支持舉措，吸引家庭型遷入。

也要看到，城市人才競爭還存在隱憂和矛盾，長期效益和可持續性有待檢驗。一是人才政策競爭帶來財政和管理隱憂。城市人才政策內卷式競爭既給地方政府帶來巨大財政壓力，也帶來“政策套利”“政策獵人”等亂象。二是存在短期流量和長期融入的矛盾。部分城市人才政策更側重短期內招引，但長期來看存在人才與產業體系適配性不高、人才培養體制機制改革不深等問題。三是加劇區域城市和人才群體分化。在省際層面，部分城市虹吸效應強化，部分省會人口增速放緩。在省域內部，強省會戰略加速人口向省會城市聚集，其他地級市則面臨人口和資源流失的風險。

2025年下半年重點城市經濟運行展望及建議

一、直面外部挑戰，提升城市開放經濟發展韌性

2024年11月美國新一屆政府上臺以來，已相繼在全球挑起地緣爭端和“對等關稅”貿易戰，更對我國實行芯片禁運、數據斷供等管制措施。盡管2025年5月中美經貿高層會談就互降關稅取得實質性進展，但中美之間貿易、科技、安全等方面摩擦不斷的趨勢并未改變，重點城市亟須提升開放經濟發展韌性，以應對外部環境不確定性上升帶來的風險挑戰。一是開拓多元市場穩定對外貿易發展。聚焦城市優勢產業和重點外貿產品，拓展“一帶一路”、RCEP成員國及中亞、中東、非洲等市場，降低對美歐市場的依賴。二是優化營商環境鼓勵外商投資。落實《2025年穩外資行動方案》，優化外資服務與權益保護，結合城市優勢產業鏈發展，鼓勵在地外資企業擴大再投資。三是指導本地外貿企業內外貿一體化發展。鼓勵外貿企業參與“兩新”政策，利用線上線下平臺支持外貿企業精準對接國內消費需求，融入國內消費市場。

二、落實就業優先，多措并舉擴大重點城市就業

2025年5月，我國城鎮調查失業率連續三個月下降至5.0%，但全年就業總量需求預計仍將保持高位，且部分行業存在“招工難”與“就業難”并存的結構性矛盾，特別是高校畢業生等重點群體就業面臨較大壓力。重點城市應順應就業需求變化，積極引導高校人才培養體系和青年就業觀念轉變，并為新就業形態的權益保障、公共服務提供政策支持。一是超大特大城市著重推動就業與人才、公共服務供給等制度聯動，為青年人才、高技能藍領等提供更多就業崗位。二是中西部省會城市可推行就業安居激勵政策，為隨遷子女、老人提供優質公共服務供給，積極為產業轉型升級、產業鏈建設儲備人才。三是把握人工智能、大數據、低空經濟等產業對人才需求持續增長趨勢，挖掘算法工程師、數據分析師、數據標注師、飛手等崗位缺口較大新興行業就業潛力。

三、聚焦重點群體，兩端發力提振城市服務消費

重點城市人口規模大、居民收入高、消費供給豐富，提振消費基礎扎實、潛力較大。2025年下半年，重點城市消費預計將在消費預期改善下調整恢復，特別是服務消費增長彈性更高。應聚焦“一老一小”、農業轉移人口等群體，從需求側激活、供給側優化兩端發力，釋放多樣化、差異化消費潛力。一是完善育幼服務體系。落實發放育兒補貼政策，完善公辦托育設施建設，圍繞優質教育、興趣培養等打造育兒消費新增長點。二是完善養老服務體系。加力推進交通出行、商場超市、酒店住宿、旅游景區等場所適老化改造，建立健全居家社區養老服務網絡，支持和規范社會力量發展養老服務。三是擴大農業轉移人口社會保障覆蓋面。落實常住地提供基本公共服務制度，將農業轉移人口納入城市社會保障體系，擴大公辦學校學位和保障性租賃住房供給。

四、加強因城施策，推動新興產業精準分工布局

戰略性新興產業發展前期，各地圍繞重點領域和熱點賽道進行“泛式”探索性發展，但隨著優勢產業空間布局逐漸清晰，需引導重點城市立足現有基礎優勢、產業基因深耕優勢細分賽道。一是推動重點城市圍繞產業進行精準化分工、差異化布局。鼓勵重點城市瞄準產業分工定位出臺針對性支持政策，引導資本和資源在不同環節、不同品類、不同業態上進一步下沉式布局。二是加大力度破除行業低水平重復式“內卷”。鼓勵重點城市政府著力打造良性競爭市場環境，以營商環境建設替代“政策洼地”競賽。三是發揮行業組織在重塑競爭模式中的作用。以行業組織為主體完善企業競爭行為自律約束機制，發揮協同創新引導作用。

五、盤活存量空間，提高重點城市集聚輻射效能

面對本輪國土空間規劃的新增建設空間緊約束，重點城市要承擔落實國家重大戰略、引領帶動區域發展責任，必須以優化空間配置效率為前提，充分利用存量空間做強城市核心功能、提升輻射帶動能力。一是做好存量盤活，妥善應對空間約束。結合新一輪開發區目錄規范調整、持續推進城市更新行動等，不斷提升空間利用效率和品質。二是開展戰略研究，拓展城市核心功能。結合“十五五”規劃編制，加強城市發展戰略研究，圍繞“國家所需、地方所長”積極培育城市發展新動能，進一步豐富拓展重點城市特別是中西部重點城市核心功能。三是加強統籌平衡，提升集聚輻射效能。建立健全都市圈一體化發展體制機制，統籌推進城市核心功能集聚發展和非核心功能輻射擴散，實現集聚和輻射的高質量動態平衡。

來源：中國經濟時報

微信編輯：今朝

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