張輝:旅游的“十五五”規劃，需要解決的10個問題（下篇）

目標導向和問題導向是旅游專項規劃編制的重要原則。2024年5月17日，習近平總書記在全國旅游發展大會上強調，要“著力完善現代旅游業體系，加快建設旅游強國”，“推動旅游業高質量發展行穩致遠”。因此，“十五五”旅游專項規劃應圍繞旅游強國和高質量發展兩個目標，全面布局重大發展戰略、工程、措施、部署和任務。為實現這兩個目標，我國旅游業還存在哪些問題和短板？差距有多大？如何通過方式和路徑解決？解決過程中需要哪些機制和政策協調？

基于目標導向和問題導向，我認為以下10個問題是‘十五五’旅游規劃必須解決的。

（以下是第六至第十個問題）

[第一至第五個問題，請關注《張輝:旅游的“十五五”規劃，需要解決的10個問題(上篇)》]

六、以功能和場景創新為立足點，盤活旅游資源與資產

如何盤活旅游領域的資源與資產，將是“十五五”期間的重要任務。自2010年起，隨著我國大眾旅游時代的到來，特別是在社會經濟進入新常態發展階段后，旅游發展從資源驅動轉向投資驅動，大量社會資本涌入旅游領域，形成了巨量的存量資產。2010年之前，我國旅游業經過30年的積累，資產存量僅為萬億元，而從2010年至今，我國旅游的資產存量至少達到9萬億以上，主要集中在約15000個景區、700多個國家級和省級度假區、300多個國家級和省級旅游休閑街區、近萬家星級酒店以及300多萬間民宿。我國旅游資產存量中，大多數為有效資產，為旅游經濟運行奠定了堅實基礎。然而，不可否認的是，其中也有相當數量的低效資產、無效資產甚至閑置資產。尤其在一些經濟欠發達地區，希望通過全面資源配置和旅游基礎設施建設，成為全國重要的旅游目的地。地方政府在旅游發展中常提到“打造”，如打造國內知名旅游目的地、世界健康旅游目的地等。為了實現這些目標，新的旅游投資項目不斷進入，但許多項目雖然看起來不錯，市場卻不認可，導致了無效資產的產生。例如，貴州的水司樓、淮南志高文化科技動漫產業園及恒大童世界，都是巨額投資，曾被視為未來標桿，但最終卻成了低效或閑置資產。因此，有效盤活旅游存量資產，形成存量資產與新增投資的良性循環，對拓寬旅游企業社會投資渠道、提升旅游全要素生產率、推動我國旅游經濟高質量發展具有重要意義。2022年5月，國務院辦公廳發布的《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》明確將旅游列為盤活存量資產的重點領域。文化和旅游部積極響應，分別于2022年5月和2023年2月在全國范圍內開展兩輪旅游存量項目摸排和數據更新工作，摸清底數、提出分類措施，推動項目盤活利用，為后續完善管理政策提供基礎支撐。

在‘十五五’期間，我國旅游發展將從增量投入轉向存量盤活，即從資本驅動轉向創新驅動。盤活旅游存量資產不僅是綠色旅游發展的選擇，也是高質量發展的要求，更是旅游領域的一場革命。這涉及土地、財政、環保和產權等制度政策，是一個系統工程。如何通過深化改革和制度創新，充分發揮政府與市場的作用，鼓勵金融機構按市場化原則為閑置旅游項目提供融資支持，支持符合條件的項目通過資產重組提升吸引力，鼓勵社會資本及設計策劃、建設投資、管理運營、內容生產、技術支持等市場主體參與旅游項目的投資、建設和運營，是盤活旅游存量資產的關鍵。

‘十五五’期間，可以通過場景化和功能化來盤活旅游資源與資產。對于低效的觀光和休閑旅游資源，應從傳統的資源和空間供給模式，轉向場景與氛圍營造，通過創意手法和跨界元素的重組融合，形成具有沉浸感、體驗性和互動性的場域，推動旅游新空間、新產業和新模式的發展。對于低效的度假和自然觀光旅游資源，可以通過功能化改造，向健康旅游調整，包括運動、康養和醫養。功能化是旅游發展的一個新賽道，與中國式度假文化建設密切相關。如何將山水文化、中醫藥文化、國學文化和傳統文化與現代度假需求結合，形成中國式的度假文化，是功能化旅游發展的關鍵。

七、以打造世界級旅游城市和中國式旅游文化建設為切入點，解決入境旅游發展問題

全力推動入境旅游發展是“十五五”期間的一項重要任務。入境旅游不僅是新時代的人民外交，更是構建中國現代化強國發展的國際環境穩定器。入境旅游規模的增長，直接體現了國家的文化軟實力、國際吸引力和旅游競爭力，同時也是建設文化強國和旅游強國的重要標志。自2024年以來，黨和政府高度重視入境旅游的發展，隨著入境免簽政策的不斷優化和支付服務的便利化，我國迎來了越來越多的外國游客，入境旅游呈現出良好的發展勢頭。因此，在“十五五”期間，我們要站在中國“強起來”的歷史高度，充分認識到入境旅游發展在文化強國建設和構建新型國際秩序中的重要意義，通過旅游出行自由化、便利化、形態多樣化及高質量發展的制度、技術和管理創新，全面推動入境旅游的持續和規?；l展。

世界旅游發展的成功經驗表明，推動入境旅游發展與建設世界級旅游城市密不可分。無論是點線旅游方式還是板塊旅游方式，都以世界知名的旅游城市為核心。例如，法國沒有巴黎這樣的世界級旅游城市，就不可能成為世界入境旅游大國；美國如果沒有紐約、洛杉磯、舊金山等世界級旅游城市的支持，也難以成為入境旅游大國。各國普遍將建設世界級旅游城市作為推動入境旅游發展的重要基點。我國入境旅游的發展同樣以城市為基礎，北京、上海、西安、桂林和廣州等城市長期以來支撐著中國入境旅游的發展。在新的旅游發展階段，我們要根據不同城市的經濟特點、文化特色、歷史遺產、城市品質和產業結構，結合其自然景觀和文化景觀，打造世界級旅游產品，全面提升旅游城市、旅游景區和度假區的現代化和國際化水平，使更多城市和地區成為世界級旅游城市和旅游目的地。

為了在我國入境旅游中形成影響力和競爭力，中國式旅游文化建設至關重要。長期以來，我們在旅游發展中注重有形要素和產品的建設，而忽視了無形要素和產品的建設，即旅游文化的建設。旅游文化是在旅游過程中創造、體驗和傳承的一種特殊文化形態，它基于一般文化的內在價值因素，依托旅游的各種要素，作用于旅游生活過程，是人類在旅游過程中精神文明和物質文明的總和，如旅游好客、接待禮儀、服務態度和友好型環境等?！笆逦濉逼陂g，推動我國入境旅游規?；l展時，除了落實旅游便利化政策，還要以中國傳統文化“有朋自遠方來，不亦樂乎”的核心理念，通過旅游服務革命，構建中國式旅游文化，以熱情、周到、友好的旅游服務，在全球旅游市場樹立良好的中國旅游形象。

八、以縣域旅游發展為著眼點，解決旅游城鄉一體化問題

從我國旅游發展空間格局來看，縣域旅游扮演著重要角色。首先，縣域是我國旅游資源的重要承載地，主要的人文和自然旅游資源集中在縣域范圍內；其次，縣域是國內旅游和部分入境旅游的主要目的地，也是多種旅游類型實現和擴展的空間；最后，縣域是連接城市旅游與鄉村旅游的紐帶，是城鄉旅游一體化的最佳實踐地。通過發展縣域旅游，不僅能有效帶動縣域經濟社會發展，還能為鄉村旅游提供堅實基礎。

在‘十四五’期間，隨著國家鄉村振興戰略的深入推進，為縣域發展注入了新動能，不僅促進了經濟結構優化和產業升級，還改善了基礎設施、生態環境和公共服務，推動了城鄉融合與區域協調發展，最終實現縣域經濟、社會、生態的全面振興，為縣域旅游發展提供了基礎保障。小城經濟、反向旅游等一度成為2024年度旅游熱點，最具性價比的縣城及鄉村迎來了空前發展。

縣域是我國重要的旅游目的地，擁有巨大的旅游需求，但在旅游供給體系方面仍存在不足，導致旅游供給與需求不匹配。在我國，大多數縣域在發展旅游的認識、旅游經濟聯系、旅游產業體系、旅游服務水平、旅游管理能力、旅游空間形態、旅游基礎設施建設等方面，與城市旅游相比還有一定差距。因此，亟需從縣域空間入手，從旅游供給側發力，改變縣域旅游供給不足的局面，以適應我國大眾旅游發展的要求，這是旅游新發展階段的重要任務。我國的發展歷史表明，無論是經濟發展、社會進步，還是旅游發展，縣域都是關鍵。只有將縣域旅游經濟做大做強，我國旅游才能真正強大；只有將縣域旅游產業體系做完整，我國的旅游產業體系才能完善，才能在我國經濟社會發展中發揮更大作用。

在‘十五五’期間，國家將縣域旅游作為重點工作，全力推進縣域旅游供給側結構性改革，通過提升旅游產品品牌化和旅游服務質量，全面增強縣域旅游的競爭力。鄉村旅游是縣域旅游發展的主要領域，也是我國最具活力和對經濟社會貢獻最大的旅游形式。從我國經濟社會發展的歷程來看，鄉村旅游是解決諸多改革與發展難題的關鍵領域，如貧富差距、城鄉二元結構、三農問題、農村宅基地商業化使用及土地流轉等問題，均可以通過鄉村旅游實踐得到有效解決。此外，鄉村旅游也是共享經濟的重要體現。

因此，在‘十五五’期間，應將鄉村旅游和休閑農業作為農業現代化的重要組成部分，全面體現新發展理念，推動其高質量發展。鄉村旅游從農家樂向鄉村民宿的轉變，標志著重大轉型，不僅涉及旅游形態的變化，還涉及鄉村旅游治理和市場主體的轉型。研究表明，城鄉一體化發展的核心在于經濟、文化和社會認同，鄉村民宿將這三者有機結合，促進了城市與鄉村居民的認同統一。經過旅游化和藝術化改造的鄉村民宿，改變了城市居民對鄉村旅游的傳統看法，使其成為一種具有文化品位和社會地位象征的旅游形式，受到中產階級的青睞。這吸引了大量有知識的青年返鄉創業，藝術家和企業家也在此實現理想，形成了現代意義上的鄉賢群體，為農業現代化提供人才支持。

需要強調的是，當前全國普遍存在盲目新建鄉村民宿的現象，這一趨勢應在‘十五五’期間得到糾正。民宿不應簡單新建，而應通過藝術化和旅游化改造現有閑置資源。民宿是共享經濟的表現，而非產品經濟。通過民宿的旅游化改造，城市居民獲得新的旅游體驗，鄉村居民獲得資產性收益，鄉村文化得以傳承，鄉村風貌得到保護。在‘十五五’期間，應從城鄉統籌發展的角度全面認識鄉村民宿的經濟、社會和文化意義，推動其持續健康發展。

九、以支柱產業培育為切入點，解決旅游便利化問題

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視旅游工作，多次發表重要講話并作出重要指示。近期，習近平總書記在重慶、湖北、安徽、福建、甘肅、貴州、云南、河南等地考察時，多次強調“將文化旅游業打造成支柱產業”“將文化旅游業培育成支柱產業”?！笆逦濉逼陂g，根據總書記的系列指示，加快旅游業支柱產業的培育，將成為這一時期的重要任務。旅游作為我國國民經濟的一個綜合性產業，涉及眾多行業門類。相關研究表明，旅游涉及國民經濟產業門類高達110多個，其產業帶動作用無其他產業可比。隨著我國旅游形態的演變和旅游消費升級，尤其是技術性旅游的發展，其經濟傳導效應可以從消費領域擴展到生產領域，特別是旅游裝備制造領域，如自行式房車、拖掛式房車、游艇、登山設備、滑雪設備、露營裝備、戶外運動裝備等，為制造業發展創造新市場，形成新動能，對國家構建新發展格局具有重要作用。

當前，我國旅游發展的現狀表明，旅游對國家社會經濟的貢獻取決于旅游便利化水平的提升。在構建我國旅游服務體系時，涉及旅游服務要素及其組合優化問題。然而，從旅游消費者角度看，他們追求的是旅游便利化而非單純的旅游要素。不同旅游形態對旅游要素的依賴程度不同，如何圍繞旅游需求類型有機組合旅游服務要素，形成旅游便利化，是一個重要問題。

旅游便利化不僅是消費環境問題，更是旅游高質量發展問題。其實現不僅涉及旅游要素的簡單組合，也不僅限于智慧旅游技術應用及公共服務設施建設，更是一個制度設計問題，需要通過一系列制度安排和規制來實現。我國社會管理有兩個特點：一是行業管理，各部門按核心職能進行制度設計，如交通管理部門負責道路和車輛管理，無論旅游者還是運輸者，都是其管理對象，重點在于保障道路暢通、車輛完好和交通安全；二是地方管理，地方政府主要為定居者提供服務，旅游者并非其服務對象，地方政府無需為外地旅游者建立便利化體系。多數城市提出建設“宜業宜居”城市，而較少提出“宜業宜居宜游”。因此，在部門管理和地方管理中，若只考慮自身核心利益，旅游便利化的實現將面臨巨大挑戰。

在“十五五”期間，國家應加快旅游支柱產業的培育，以提升不同市場和不同類型旅游的便利化為動力，協調不同行業、要素和部門管理制度，形成出行自由、旅行方便、旅游稱心的服務體系、制度體系和管理體系。

十、要以構建新型旅游治理體系為基本點，解決旅游高質量發展問題

在‘十五五’期間，旅游領域建設高標準的市場體系是一項重大工作。市場體系是社會主義市場經濟體制的基礎，也是其重要組成部分。在旅游領域，高標準的市場體系體現在市場準入暢通、市場競爭充分、市場開放有序、市場秩序規范等方面，實質在于如何發揮市場在資源配置中的決定性作用。長期以來，我國旅游發展實行政府主導的戰略，政府在資源配置中起關鍵作用，旅游市場方向、產品方向、投資方向基本上由政府主管部門決策。根據黨的十九屆五中全會精神，在旅游新發展階段，構建以市場配置資源為決定力量的新型旅游管理機制，成為‘十五五’旅游發展的重要內容。

新型旅游管理體制與機制的建立，離不開充分發揮旅游協會、旅游商會的作用。旅游協會作為特殊中介組織，是現代市場經濟體制的重要組成部分，是市場經濟成熟的標志，高標準的旅游市場體系需有功能完善的旅游協會支撐。在旅游經濟運行中，政府處于宏觀層次，主要職能是宏觀調控，間接影響旅游企業經營活動和市場運行。旅游協會位于政府與企業之間，是連接政府和企業的紐帶。商會和協會作為中介組織的具體形式，隨著市場經濟的發展逐漸成熟。在市場經濟條件下，國家不再直接管理企業，但企業面臨各種風險和無序競爭，因此需要旅游協會和旅游商會維護行業整體利益，保護會員企業權益，規范旅游經營，維護市場秩序，促進行業自律。

‘十五五’期間，構建新型旅游治理體系，需處理好政府、協會和企業三者關系，共同推動旅游業發展。政府是旅游公共事務的管理者和政策制定者，主要職能包括制定旅游政策與監管，提供公共服務，通過財政、稅收、產業政策引導旅游發展。目前，地方政府特別是縣域政府職能錯位現象突出，政府可引導旅游產品開發和項目建設方向，但具體開發和建設非政府職能。政府可通過旅游行業協會完成大量旅游治理任務，如旅游質量評定、行業標準、職業規范，約束會員企業行為、市場準入等。形成‘政策—行業—企業’聯動機制，構建政府提供制度保障，協會規范行業發展，企業合規經營的高質量旅游治理體系。

(張輝系北京交通大學教授、博導，文化和旅游部“十四五”規劃專家委員會委員。）

責編：楊軼男

轉自：文旅中國