政府采購貨物/服務項目投標報價低于成本價會導致投標被否嗎？

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案情簡介

2021年8月17日，上海市采購中心受上海市臨床檢驗中心委托，于上海市政府采購網發布了“2021年醫療設備（四）項目”（以下簡稱“該項目”）招標公告，該項目共1個包件，采購內容為高通量基因組測序系統，預算金額145萬元。同年10月9日，該項目發布中標結果公告，廣州微遠醫療器械有限公司（以下簡稱“微遠公司”）以59萬元的報價中標。

投標供應商上海東人生物技術有限公司（以下簡稱“東人公司”）對微遠公司的中標價提出質疑，認為其遠低于成本價，并提供了投標產品廠家報價單等證據材料。采購中心組織原評標委員會復審后，作出質疑不成立的答復。東人公司對此不服，向市財政局投訴，市財政局經調查，認定投訴事項缺乏事實依據，遂判定投訴不成立。東人公司對市財政局的決定不服，將其訴至一審法院，請求法院撤銷該決定，并責令市財政局重新作出處理。

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法院審理

一審法院經審理查明，原評標委員會在處理質疑及投訴中，均認定微遠公司的報價屬于合理價格，未發現其存在《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六十條規定的有可能影響產品質量或者不能誠信履約的情形，因此維持原評標結果不變。東人公司試圖以其他政府采購項目中的報價及中標情況來證明微遠公司的中標價低于成本價，一審法院認為該證據關聯性不足，不予采信。

在法律適用方面，東人公司主張應參照適用《中華人民共和國招標投標法》及《中華人民共和國招標投標法實施條例》，但一審法院指出，涉案項目屬于本市市級政府采購項目，根據《政府采購法》第二條之規定，政府采購項目應當適用《政府采購法》。綜上，東人公司的訴訟請求和主張缺乏事實根據和法律依據，市財政局根據評標委員會評審報告和情況說明依法作出的決定，事實認定清楚、證據充分、法律適用正確。一審法院據此駁回東人公司的訴訟請求。二審法院經審理，認為評標委員會獨立行使評審權，對投標價格的合理性作出認定并承擔法律責任，最終維持一審判決。

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律師評析

法院在本案中明確，涉案項目屬于政府采購貨物類項目，應適用政府采購相關法律法規而非《招標投標法》及其實施條例。根據《政府采購法》第四條規定，在政府采購中，《招標投標法》及其實施條例關于“不得低于成本的報價”的規定，僅適用于工程建設項目（即工程以及與工程建設有關的貨物、服務），不適用于純貨物采購。這種法律適用上的差異，直接決定了低價投標合法性的評價標準。

我國現行的政府采購法律法規中，并未設定“低于成本價應否決投標”的條款，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（87 號令）第六十條構建了雙重審查機制，一是橫向比價，判斷投標報價是否明顯低于其他投標人的有效報價，二是評估履約風險，考慮該價格是否會影響產品質量或誠信履約。

在此機制下，投標報價低于投標人的成本價，既不是評標委員會啟動報價合理性審查的前提要件，也不會直接導致該投標無效。財政部也曾明確指出，政府采購項目中，評標委員會只需關注投標人報價是否明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，無須進行低于成本價的認定，這一答復明確了在貨物/服務類項目評標中，重點在于橫向比較，而非深究每個投標人的成本底線。

例如，在中華人民共和國財政部政府采購信息公告（第一千六百三十一號）所涉及的南京理工大學教學管理與服務信息系統升級項目（項目編號：ZZ0205-X21HZ0039）中，項目預算260萬元，正方軟件股份有限公司以50萬元中標，湖南強智科技發展有限公司投訴其低于成本價中標，財政部經審查認定該投訴缺乏事實依據，投訴事項不成立，再次印證了政府采購投標報價是否低于成本并非判定投標有效與否的依據。

需要注意的是，87號第六十條賦予了評標委員會的較大職權，使其能夠結合行業、項目特性和市場行情，全面綜合判斷投標報價是否異常。若評標委員會認為投標供應商的低價報價可能影響其服務履約能力，可要求該供應商提供關于成本分析的說明，若經評審認為不合理，則可將其投標作無效處理。但該條款屬于原則性規定，并未對“明顯低于”的具體標準予以明確規定。

在編制招標文件時，應當避免設定類似“投標報價低于其他投標人報價的XX比例，視為無效報價、投標文件亦作無效投標處理”條款，這類條款實際上是在變相設置最低限價，與87 號令中的相關規定相悖。以財政部政府采購信息公告（第五百三十七號）所涉案例來說，投訴人針對招標文件“投標人投標報價低于其他通過符合性審查投標人平均報價的20%，投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會將其作為無效投標處理”的規定提出投訴。

財政部經審查認定，該規定雖未限制供應商的投標權與中標權，也未限制評審委員會認定無效投標的權利，但以平均報價為基礎進行核算容易導致供應商串通報價，從而規避《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第六十條的規定，因此投訴事項成立。不過，從該項目的投標情況及評標過程看，此規定未對本項目產生實質性影響，最終責令采購人、代理機構在今后編制招標文件時修改相關條款。

近期，促進政府采購公平競爭，持續優化政府采購營商環境，推進優質優價采購，財政部辦公廳發布《關于在相關自由貿易試驗區和自由貿易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作的通知》（財辦庫〔2024〕265號，以下簡稱《通知》），從2025年2月1日起，在北京、天津、上海、福建、廣東、海南6個試點地區正式施行，《通知》確立了異常低價的判定規則，包括投標供應商不合理報價低于平均價50%、次低報價50%和采購項目最高限價45%三種情形，為試點地區政府采購項目中異常低價問題的處理提供了更明確的依據。

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律師建議

（一）采購人編制招標文件建議：

避免設定最低限價或變相限制最低限價：依據87號令第十二條，采購人在編制招標文件時設定最高限價（一般不得超過采購預算），如果設定最低限價條款，或者變相設置最低限價的條款比如“報價低于項目預算60%得0分”這類條款，均屬于違規行為，可能會影響政府采購的公平競爭環境。

（二）避免使用“平均價比例”觸發無效投標條款：如財政部第五百三十七號公告所示，“報價低于平均價20%作無效標”此類條款，因容易誘發串標圍標風險，已被認定違法，采購人在編制招標文件時，應充分吸取此類案例的教訓，避免設置類似條款，以維護政府采購市場的正常秩序。

（三）政府采購項目投標企業投標報價建議

1.重視招標文件要求，合理報價

（1）仔細研讀條款，提前規劃：投標企業在參與政府采購項目投標前，應認真仔細地研讀招標文件中有關“低價處理”的條款，充分了解評標規則和可能面臨的風險，提前制定應對策略，確保投標報價符合招標文件要求 。

（2）合理定價，留存憑證：投標企業應基于充分的市場調研，并結合企業成本（包含合理利潤）進行定價，避免盲目追求低價而參與惡性競爭。同時，企業應妥善留存采購合同、發票、人工費用清單等原始憑證，構建完整的成本證明“證據鏈”，以便在必要時能夠證明自身報價的合理性 。

（3）謹慎報價，優化技術說明：投標企業要充分警惕低價報價帶來的風險，避免因報價過低被評標委員會認定為“不正當競爭”或“無法履約”，進而導致投標被廢。在編制投標文件時，企業應詳細闡述通過技術創新、流程優化等方式降低成本的措施。例如，可說明采用節能設備降低運維成本、憑借與供應商長期合作形成的批量采購優勢降低成本、運用自主研發的專利技術減少生產工序等，以此增強評標委員會對其報價合理性和履約能力的認可 。

2.投標前若涉及低價，制作《報價合理性說明》，快速響應評標委員會詢問

（1）準備模板材料：投標企業如涉及低價，應提前擬定《報價合理性說明》模板，內容應包括及時提供清晰的成本分析報告（如供應商合作協議、人工成本明細表）、技術優勢說明（如批量采購折扣函、運維成本優化方案）、同類項目履約記錄（如同類項目驗收報告、銀行資信證明），并作出明確的履約承諾。通過提前準備這些材料，能夠在評標委員會對報價合理性提出詢問時，迅速、準確地作出回應。

（2）及時接評標委員會的詢問：在開標過程中，若投標企業采用了低價投標策略，很可能會引發評標委員會對其報價合理性的詢問。因此，投標企業參與開標時，應安排專人全程跟蹤開標過程，確保能夠及時接收招標電子系統中評標委員會發來的詢問信息，避免因遺漏詢問而導致無法及時作出解釋，影響投標結果。

（3）提供證明材料：當收到評標委員會關于報價合理性說明的詢問后，投標企業需在限定的期限內，提交已準備好并簽字蓋章的《報價合理性說明》材料，以便于評標委員會綜合判斷投標企業的履約能力。通過及時、準確地提供相關材料，投標企業能夠更好地向評標委員會展示其報價的合理性和自身的履約實力，降低因低價投標而導致投標被否決的風險。

通過采取上述措施，投標企業既能在政府采購項目投標中維持一定的價格競爭力，又可有效規避因“異常低價”而被否決投標的風險，實現合規經營與商業利益的平衡 。

引用案例：上海東人生物技術有限公司與上海市財政局投訴處理決定二審行政判決書上海市第三中級人民法院，（2023）滬03行終24號2023年04月11日

附相關規定

1、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第六十條評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產品質量或者不能誠信履約的，應當要求其在評標現場合理的時間內提供書面說明，必要時提交相關證明材料；投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會應當將其作為無效投標處理。

2、《關于在相關自由貿易試驗區和自由貿易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作的通知》

試點地區采購人應當在采購文件中明確異常低價投標（響應）審查的有關內容，主要包括：

政府采購評審中出現下列情形之一的，評審委員會應當啟動異常低價投標（響應）審查程序：（一）投標（響應）報價低于全部通過符合性審查供應商投標（響應）報價平均值50%的，即投標（響應）報價<全部通過符合性審查供應商投標（響應）報價平均值×50%；（二）投標（響應）報價低于通過符合性審查且報價次低供應商投標（響應）報價50%的，即投標（響應）報價<通過符合性審查且報價次低供應商投標（響應）報價×50%；（三）投標（響應）報價低于采購項目最高限價45%的，即投標（響應）報價<采購項目最高限價×45%；（四）其他評審委員會認為供應商報價過低，有可能影響產品質量或者不能誠信履約的情形。

評審委員會啟動異常低價投標（響應）審查后，應當要求相關供應商在評審現場合理的時間內提供書面說明及必要的證明材料，對投標（響應）價格作出解釋。書面說明、證明材料主要是項目具體成本測算等與報價合理性相關的說明、材料。

評審委員會應當結合同類產品在主要電商平臺的價格、該行業當地薪資水平等情況，依據專業經驗對報價合理性進行判斷。如果投標（響應）供應商不提供書面說明、證明材料，或者提供的書面說明、證明材料不能證明其報價合理性的，應當將其作為無效投標（響應）處理。審查相關情況應當在評審報告中記錄。