政府采購(gòu)貨物/服務(wù)項(xiàng)目投標(biāo)報(bào)價(jià)低于成本價(jià)會(huì)導(dǎo)致投標(biāo)被否嗎？

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案情簡(jiǎn)介

2021年8月17日，上海市采購(gòu)中心受上海市臨床檢驗(yàn)中心委托，于上海市政府采購(gòu)網(wǎng)發(fā)布了“2021年醫(yī)療設(shè)備（四）項(xiàng)目”（以下簡(jiǎn)稱“該項(xiàng)目”）招標(biāo)公告，該項(xiàng)目共1個(gè)包件，采購(gòu)內(nèi)容為高通量基因組測(cè)序系統(tǒng)，預(yù)算金額145萬(wàn)元。同年10月9日，該項(xiàng)目發(fā)布中標(biāo)結(jié)果公告，廣州微遠(yuǎn)醫(yī)療器械有限公司（以下簡(jiǎn)稱“微遠(yuǎn)公司”）以59萬(wàn)元的報(bào)價(jià)中標(biāo)。

投標(biāo)供應(yīng)商上海東人生物技術(shù)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“東人公司”）對(duì)微遠(yuǎn)公司的中標(biāo)價(jià)提出質(zhì)疑，認(rèn)為其遠(yuǎn)低于成本價(jià)，并提供了投標(biāo)產(chǎn)品廠家報(bào)價(jià)單等證據(jù)材料。采購(gòu)中心組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)復(fù)審后，作出質(zhì)疑不成立的答復(fù)。東人公司對(duì)此不服，向市財(cái)政局投訴，市財(cái)政局經(jīng)調(diào)查，認(rèn)定投訴事項(xiàng)缺乏事實(shí)依據(jù)，遂判定投訴不成立。東人公司對(duì)市財(cái)政局的決定不服，將其訴至一審法院，請(qǐng)求法院撤銷該決定，并責(zé)令市財(cái)政局重新作出處理。

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法院審理

一審法院經(jīng)審理查明，原評(píng)標(biāo)委員會(huì)在處理質(zhì)疑及投訴中，均認(rèn)定微遠(yuǎn)公司的報(bào)價(jià)屬于合理價(jià)格，未發(fā)現(xiàn)其存在《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十條規(guī)定的有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的情形，因此維持原評(píng)標(biāo)結(jié)果不變。東人公司試圖以其他政府采購(gòu)項(xiàng)目中的報(bào)價(jià)及中標(biāo)情況來(lái)證明微遠(yuǎn)公司的中標(biāo)價(jià)低于成本價(jià)，一審法院認(rèn)為該證據(jù)關(guān)聯(lián)性不足，不予采信。

在法律適用方面，東人公司主張應(yīng)參照適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，但一審法院指出，涉案項(xiàng)目屬于本市市級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二條之規(guī)定，政府采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)適用《政府采購(gòu)法》。綜上，東人公司的訴訟請(qǐng)求和主張缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，市財(cái)政局根據(jù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審報(bào)告和情況說(shuō)明依法作出的決定，事實(shí)認(rèn)定清楚、證據(jù)充分、法律適用正確。一審法院據(jù)此駁回東人公司的訴訟請(qǐng)求。二審法院經(jīng)審理，認(rèn)為評(píng)標(biāo)委員會(huì)獨(dú)立行使評(píng)審權(quán)，對(duì)投標(biāo)價(jià)格的合理性作出認(rèn)定并承擔(dān)法律責(zé)任，最終維持一審判決。

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律師評(píng)析

法院在本案中明確，涉案項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)貨物類項(xiàng)目，應(yīng)適用政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)而非《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第四條規(guī)定，在政府采購(gòu)中，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例關(guān)于“不得低于成本的報(bào)價(jià)”的規(guī)定，僅適用于工程建設(shè)項(xiàng)目（即工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)），不適用于純貨物采購(gòu)。這種法律適用上的差異，直接決定了低價(jià)投標(biāo)合法性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

我國(guó)現(xiàn)行的政府采購(gòu)法律法規(guī)中，并未設(shè)定“低于成本價(jià)應(yīng)否決投標(biāo)”的條款，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（87 號(hào)令）第六十條構(gòu)建了雙重審查機(jī)制，一是橫向比價(jià)，判斷投標(biāo)報(bào)價(jià)是否明顯低于其他投標(biāo)人的有效報(bào)價(jià)，二是評(píng)估履約風(fēng)險(xiǎn)，考慮該價(jià)格是否會(huì)影響產(chǎn)品質(zhì)量或誠(chéng)信履約。

在此機(jī)制下，投標(biāo)報(bào)價(jià)低于投標(biāo)人的成本價(jià)，既不是評(píng)標(biāo)委員會(huì)啟動(dòng)報(bào)價(jià)合理性審查的前提要件，也不會(huì)直接導(dǎo)致該投標(biāo)無(wú)效。財(cái)政部也曾明確指出，政府采購(gòu)項(xiàng)目中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)只需關(guān)注投標(biāo)人報(bào)價(jià)是否明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，無(wú)須進(jìn)行低于成本價(jià)的認(rèn)定，這一答復(fù)明確了在貨物/服務(wù)類項(xiàng)目評(píng)標(biāo)中，重點(diǎn)在于橫向比較，而非深究每個(gè)投標(biāo)人的成本底線。

例如，在中華人民共和國(guó)財(cái)政部政府采購(gòu)信息公告（第一千六百三十一號(hào)）所涉及的南京理工大學(xué)教學(xué)管理與服務(wù)信息系統(tǒng)升級(jí)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：ZZ0205-X21HZ0039）中，項(xiàng)目預(yù)算260萬(wàn)元，正方軟件股份有限公司以50萬(wàn)元中標(biāo)，湖南強(qiáng)智科技發(fā)展有限公司投訴其低于成本價(jià)中標(biāo)，財(cái)政部經(jīng)審查認(rèn)定該投訴缺乏事實(shí)依據(jù)，投訴事項(xiàng)不成立，再次印證了政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本并非判定投標(biāo)有效與否的依據(jù)。

需要注意的是，87號(hào)第六十條賦予了評(píng)標(biāo)委員會(huì)的較大職權(quán)，使其能夠結(jié)合行業(yè)、項(xiàng)目特性和市場(chǎng)行情，全面綜合判斷投標(biāo)報(bào)價(jià)是否異常。若評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)供應(yīng)商的低價(jià)報(bào)價(jià)可能影響其服務(wù)履約能力，可要求該供應(yīng)商提供關(guān)于成本分析的說(shuō)明，若經(jīng)評(píng)審認(rèn)為不合理，則可將其投標(biāo)作無(wú)效處理。但該條款屬于原則性規(guī)定，并未對(duì)“明顯低于”的具體標(biāo)準(zhǔn)予以明確規(guī)定。

在編制招標(biāo)文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)避免設(shè)定類似“投標(biāo)報(bào)價(jià)低于其他投標(biāo)人報(bào)價(jià)的XX比例，視為無(wú)效報(bào)價(jià)、投標(biāo)文件亦作無(wú)效投標(biāo)處理”條款，這類條款實(shí)際上是在變相設(shè)置最低限價(jià)，與87 號(hào)令中的相關(guān)規(guī)定相悖。以財(cái)政部政府采購(gòu)信息公告（第五百三十七號(hào)）所涉案例來(lái)說(shuō)，投訴人針對(duì)招標(biāo)文件“投標(biāo)人投標(biāo)報(bào)價(jià)低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人平均報(bào)價(jià)的20%，投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)將其作為無(wú)效投標(biāo)處理”的規(guī)定提出投訴。

財(cái)政部經(jīng)審查認(rèn)定，該規(guī)定雖未限制供應(yīng)商的投標(biāo)權(quán)與中標(biāo)權(quán)，也未限制評(píng)審委員會(huì)認(rèn)定無(wú)效投標(biāo)的權(quán)利，但以平均報(bào)價(jià)為基礎(chǔ)進(jìn)行核算容易導(dǎo)致供應(yīng)商串通報(bào)價(jià)，從而規(guī)避《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第六十條的規(guī)定，因此投訴事項(xiàng)成立。不過(guò)，從該項(xiàng)目的投標(biāo)情況及評(píng)標(biāo)過(guò)程看，此規(guī)定未對(duì)本項(xiàng)目產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，最終責(zé)令采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)在今后編制招標(biāo)文件時(shí)修改相關(guān)條款。

近期，促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)，持續(xù)優(yōu)化政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購(gòu)，財(cái)政部辦公廳發(fā)布《關(guān)于在相關(guān)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港開(kāi)展推動(dòng)解決政府采購(gòu)異常低價(jià)問(wèn)題試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)辦庫(kù)〔2024〕265號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》），從2025年2月1日起，在北京、天津、上海、福建、廣東、海南6個(gè)試點(diǎn)地區(qū)正式施行，《通知》確立了異常低價(jià)的判定規(guī)則，包括投標(biāo)供應(yīng)商不合理報(bào)價(jià)低于平均價(jià)50%、次低報(bào)價(jià)50%和采購(gòu)項(xiàng)目最高限價(jià)45%三種情形，為試點(diǎn)地區(qū)政府采購(gòu)項(xiàng)目中異常低價(jià)問(wèn)題的處理提供了更明確的依據(jù)。

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律師建議

（一）采購(gòu)人編制招標(biāo)文件建議：

避免設(shè)定最低限價(jià)或變相限制最低限價(jià)：依據(jù)87號(hào)令第十二條，采購(gòu)人在編制招標(biāo)文件時(shí)設(shè)定最高限價(jià)（一般不得超過(guò)采購(gòu)預(yù)算），如果設(shè)定最低限價(jià)條款，或者變相設(shè)置最低限價(jià)的條款比如“報(bào)價(jià)低于項(xiàng)目預(yù)算60%得0分”這類條款，均屬于違規(guī)行為，可能會(huì)影響政府采購(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

（二）避免使用“平均價(jià)比例”觸發(fā)無(wú)效投標(biāo)條款：如財(cái)政部第五百三十七號(hào)公告所示，“報(bào)價(jià)低于平均價(jià)20%作無(wú)效標(biāo)”此類條款，因容易誘發(fā)串標(biāo)圍標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，已被認(rèn)定違法，采購(gòu)人在編制招標(biāo)文件時(shí)，應(yīng)充分吸取此類案例的教訓(xùn)，避免設(shè)置類似條款，以維護(hù)政府采購(gòu)市場(chǎng)的正常秩序。

（三）政府采購(gòu)項(xiàng)目投標(biāo)企業(yè)投標(biāo)報(bào)價(jià)建議

1.重視招標(biāo)文件要求，合理報(bào)價(jià)

（1）仔細(xì)研讀條款，提前規(guī)劃：投標(biāo)企業(yè)在參與政府采購(gòu)項(xiàng)目投標(biāo)前，應(yīng)認(rèn)真仔細(xì)地研讀招標(biāo)文件中有關(guān)“低價(jià)處理”的條款，充分了解評(píng)標(biāo)規(guī)則和可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，提前制定應(yīng)對(duì)策略，確保投標(biāo)報(bào)價(jià)符合招標(biāo)文件要求 。

（2）合理定價(jià)，留存憑證：投標(biāo)企業(yè)應(yīng)基于充分的市場(chǎng)調(diào)研，并結(jié)合企業(yè)成本（包含合理利潤(rùn)）進(jìn)行定價(jià)，避免盲目追求低價(jià)而參與惡性競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，企業(yè)應(yīng)妥善留存采購(gòu)合同、發(fā)票、人工費(fèi)用清單等原始憑證，構(gòu)建完整的成本證明“證據(jù)鏈”，以便在必要時(shí)能夠證明自身報(bào)價(jià)的合理性 。

（3）謹(jǐn)慎報(bào)價(jià)，優(yōu)化技術(shù)說(shuō)明：投標(biāo)企業(yè)要充分警惕低價(jià)報(bào)價(jià)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，避免因報(bào)價(jià)過(guò)低被評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定為“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”或“無(wú)法履約”，進(jìn)而導(dǎo)致投標(biāo)被廢。在編制投標(biāo)文件時(shí)，企業(yè)應(yīng)詳細(xì)闡述通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、流程優(yōu)化等方式降低成本的措施。例如，可說(shuō)明采用節(jié)能設(shè)備降低運(yùn)維成本、憑借與供應(yīng)商長(zhǎng)期合作形成的批量采購(gòu)優(yōu)勢(shì)降低成本、運(yùn)用自主研發(fā)的專利技術(shù)減少生產(chǎn)工序等，以此增強(qiáng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)其報(bào)價(jià)合理性和履約能力的認(rèn)可 。

2.投標(biāo)前若涉及低價(jià)，制作《報(bào)價(jià)合理性說(shuō)明》，快速響應(yīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)詢問(wèn)

（1）準(zhǔn)備模板材料：投標(biāo)企業(yè)如涉及低價(jià)，應(yīng)提前擬定《報(bào)價(jià)合理性說(shuō)明》模板，內(nèi)容應(yīng)包括及時(shí)提供清晰的成本分析報(bào)告（如供應(yīng)商合作協(xié)議、人工成本明細(xì)表）、技術(shù)優(yōu)勢(shì)說(shuō)明（如批量采購(gòu)折扣函、運(yùn)維成本優(yōu)化方案）、同類項(xiàng)目履約記錄（如同類項(xiàng)目驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、銀行資信證明），并作出明確的履約承諾。通過(guò)提前準(zhǔn)備這些材料，能夠在評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)報(bào)價(jià)合理性提出詢問(wèn)時(shí)，迅速、準(zhǔn)確地作出回應(yīng)。

（2）及時(shí)接評(píng)標(biāo)委員會(huì)的詢問(wèn)：在開(kāi)標(biāo)過(guò)程中，若投標(biāo)企業(yè)采用了低價(jià)投標(biāo)策略，很可能會(huì)引發(fā)評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)其報(bào)價(jià)合理性的詢問(wèn)。因此，投標(biāo)企業(yè)參與開(kāi)標(biāo)時(shí)，應(yīng)安排專人全程跟蹤開(kāi)標(biāo)過(guò)程，確保能夠及時(shí)接收招標(biāo)電子系統(tǒng)中評(píng)標(biāo)委員會(huì)發(fā)來(lái)的詢問(wèn)信息，避免因遺漏詢問(wèn)而導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)作出解釋，影響投標(biāo)結(jié)果。

（3）提供證明材料：當(dāng)收到評(píng)標(biāo)委員會(huì)關(guān)于報(bào)價(jià)合理性說(shuō)明的詢問(wèn)后，投標(biāo)企業(yè)需在限定的期限內(nèi)，提交已準(zhǔn)備好并簽字蓋章的《報(bào)價(jià)合理性說(shuō)明》材料，以便于評(píng)標(biāo)委員會(huì)綜合判斷投標(biāo)企業(yè)的履約能力。通過(guò)及時(shí)、準(zhǔn)確地提供相關(guān)材料，投標(biāo)企業(yè)能夠更好地向評(píng)標(biāo)委員會(huì)展示其報(bào)價(jià)的合理性和自身的履約實(shí)力，降低因低價(jià)投標(biāo)而導(dǎo)致投標(biāo)被否決的風(fēng)險(xiǎn)。

通過(guò)采取上述措施，投標(biāo)企業(yè)既能在政府采購(gòu)項(xiàng)目投標(biāo)中維持一定的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力，又可有效規(guī)避因“異常低價(jià)”而被否決投標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)合規(guī)經(jīng)營(yíng)與商業(yè)利益的平衡 。

引用案例：上海東人生物技術(shù)有限公司與上海市財(cái)政局投訴處理決定二審行政判決書(shū)上海市第三中級(jí)人民法院，（2023）滬03行終24號(hào)2023年04月11日

附相關(guān)規(guī)定

1、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十條評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書(shū)面說(shuō)明，必要時(shí)提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無(wú)效投標(biāo)處理。

2、《關(guān)于在相關(guān)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港開(kāi)展推動(dòng)解決政府采購(gòu)異常低價(jià)問(wèn)題試點(diǎn)工作的通知》

試點(diǎn)地區(qū)采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)文件中明確異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查的有關(guān)內(nèi)容，主要包括：

政府采購(gòu)評(píng)審中出現(xiàn)下列情形之一的，評(píng)審委員會(huì)應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查程序：（一）投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)低于全部通過(guò)符合性審查供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)平均值50%的，即投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)<全部通過(guò)符合性審查供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)平均值×50%；（二）投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)低于通過(guò)符合性審查且報(bào)價(jià)次低供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)50%的，即投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)<通過(guò)符合性審查且報(bào)價(jià)次低供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)×50%；（三）投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)低于采購(gòu)項(xiàng)目最高限價(jià)45%的，即投標(biāo)（響應(yīng)）報(bào)價(jià)<采購(gòu)項(xiàng)目最高限價(jià)×45%；（四）其他評(píng)審委員會(huì)認(rèn)為供應(yīng)商報(bào)價(jià)過(guò)低，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的情形。

評(píng)審委員會(huì)啟動(dòng)異常低價(jià)投標(biāo)（響應(yīng)）審查后，應(yīng)當(dāng)要求相關(guān)供應(yīng)商在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書(shū)面說(shuō)明及必要的證明材料，對(duì)投標(biāo)（響應(yīng)）價(jià)格作出解釋。書(shū)面說(shuō)明、證明材料主要是項(xiàng)目具體成本測(cè)算等與報(bào)價(jià)合理性相關(guān)的說(shuō)明、材料。

評(píng)審委員會(huì)應(yīng)當(dāng)結(jié)合同類產(chǎn)品在主要電商平臺(tái)的價(jià)格、該行業(yè)當(dāng)?shù)匦劫Y水平等情況，依據(jù)專業(yè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)報(bào)價(jià)合理性進(jìn)行判斷。如果投標(biāo)（響應(yīng)）供應(yīng)商不提供書(shū)面說(shuō)明、證明材料，或者提供的書(shū)面說(shuō)明、證明材料不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，應(yīng)當(dāng)將其作為無(wú)效投標(biāo)（響應(yīng)）處理。審查相關(guān)情況應(yīng)當(dāng)在評(píng)審報(bào)告中記錄。