最高法院案例：上級(jí)行政機(jī)關(guān)的指令是否具有可訴性？

裁判要旨

所謂行政行為，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)具體事件、單方面作出的、具有外部效果的、行政法上的處理行為。所謂具有外部效果，是指行政行為屬于外部法律領(lǐng)域，它僅僅是設(shè)定公民、法人或者其他組織等外部相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的處理行為。一方面，這種處理應(yīng)當(dāng)具有法律性，不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)外產(chǎn)生事實(shí)上的效果，而且應(yīng)當(dāng)對(duì)外產(chǎn)生法律上的效果；另一方面，這種處理應(yīng)當(dāng)具有外部性，內(nèi)部業(yè)務(wù)指令、多階段行政行為等因其屬于內(nèi)部行政領(lǐng)域，而被排除出行政行為的范疇。

提起請(qǐng)求金錢(qián)補(bǔ)償?shù)囊话憬o付之訴，必須是請(qǐng)求金額或者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已獲明確，如果行政機(jī)關(guān)在作出實(shí)際給付之前尚有優(yōu)先判斷或者裁量余地，則不能直接起訴，而是應(yīng)與行政機(jī)關(guān)先行協(xié)商解決。作出這種要求，系基于行政首次判斷權(quán)原則，即，對(duì)于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)未予判斷處理的事項(xiàng)，應(yīng)待行政機(jī)關(guān)先行處理后，法院再對(duì)其是否合法以及明顯不當(dāng)進(jìn)行審查。如果司法機(jī)關(guān)過(guò)早介入，就會(huì)有代替或者干預(yù)行政權(quán)行使的嫌疑。

案例詳情

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書(shū)

（2017）最高法行申317號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）太湖縣海樂(lè)煙花制造有限公司，住所地安徽省太湖縣新倉(cāng)鎮(zhèn)塔山村。

法定代表人祝根華，該公司董事長(zhǎng)。

委托代理人季立剛，上海四維樂(lè)馬律師事務(wù)所律師。

委托代理人唐宏南，上海四維樂(lè)馬律師事務(wù)所律師。

再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）安慶市人民政府，住所地安徽省安慶市宜秀區(qū)振風(fēng)大道東部新城綜合寫(xiě)字樓7樓。

法定代表人魏曉明，該市人民政府市長(zhǎng)。

再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）太湖縣人民政府，住所地安徽省太湖縣普賢路1號(hào)。

法定代表人朱小兵，該縣人民政府縣長(zhǎng)。

再審申請(qǐng)人太湖縣海樂(lè)煙花制造有限公司（以下簡(jiǎn)稱海樂(lè)公司）因訴安慶市人民政府（以下簡(jiǎn)稱安慶市政府）、太湖縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱太湖縣政府）行政決定及補(bǔ)償一案，不服安徽省高級(jí)人民法院（2016）皖行終316號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成由審判員李廣宇、審判員劉慧卓、審判員閻巍參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

海樂(lè)公司向安徽省安慶市中級(jí)人民法院起訴稱：2013年4月，《安慶市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市安全監(jiān)管局關(guān)于全市煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出實(shí)施意見(jiàn)的通知》（宜政辦發(fā)〔2013〕7號(hào)，以下簡(jiǎn)稱7號(hào)通知）要求“2013年年底前，全市18家煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)和2家煙花爆竹原材料經(jīng)營(yíng)企業(yè)全部退出”，其在退出名單之內(nèi)。該《實(shí)施意見(jiàn)》載明制定依據(jù)是《安徽省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省安全監(jiān)管局等部門(mén)關(guān)于煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)有序退出意見(jiàn)的通知》（皖政辦〔2010〕61號(hào)）。通知明確相關(guān)縣人民政府是煙花爆竹企業(yè)退出工作的責(zé)任主體，具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施煙花爆竹企業(yè)的退出工作，并要求煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)和煙花爆竹原材料經(jīng)營(yíng)企業(yè)2013年年底前全部退出，2013年12月20日前拆除主要生產(chǎn)設(shè)備、終止生產(chǎn)。2013年11月22日，太湖縣政府作出《關(guān)于關(guān)閉太湖縣海樂(lè)煙花制造有限公司等3家煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)的決定》（太政秘〔2013〕174號(hào)，以下簡(jiǎn)稱174號(hào)決定），要求海樂(lè)公司自2013年12月20日起停止一切生產(chǎn)活動(dòng)，拆除生產(chǎn)專業(yè)設(shè)備、設(shè)施、切斷生產(chǎn)供電電源，向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)注銷(xiāo)。2013年12月27日，《安徽省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省安全監(jiān)管局等部門(mén)關(guān)于煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)整體退出意見(jiàn)》（皖政辦〔2013〕45號(hào)）所確定的被關(guān)閉75家煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)中，包含海樂(lè)公司，該文件對(duì)海樂(lè)公司的利益產(chǎn)生實(shí)際影響。海樂(lè)公司認(rèn)為，7號(hào)通知、174號(hào)決定違反聽(tīng)證等法定程序，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)、確認(rèn)無(wú)效或判令采取補(bǔ)救措施。《安徽省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省安全監(jiān)管局等部門(mén)關(guān)于煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)整體退出意見(jiàn)》（皖政辦〔2013〕45號(hào)）已被確認(rèn)違法，而《安徽省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省安全監(jiān)管局等部門(mén)關(guān)于煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)有序退出意見(jiàn)的通知》（皖政辦〔2010〕61號(hào)）與之實(shí)質(zhì)內(nèi)容一致，同樣存在違反聽(tīng)證等法定程序的情形。另，海樂(lè)公司與太湖縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱太湖縣安監(jiān)局）簽訂的《太湖縣煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)關(guān)閉退出貨幣化補(bǔ)償協(xié)議書(shū)》顯失公平，省、市、鄉(xiāng)三級(jí)人民政府補(bǔ)償款僅160萬(wàn)元，與評(píng)估金額相距520.77萬(wàn)元，對(duì)此安慶市政府、太湖縣政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任。請(qǐng)求：1.確認(rèn)7號(hào)通知違法并予以撤銷(xiāo)，判令安慶市政府采取補(bǔ)救措施，如許可海樂(lè)公司轉(zhuǎn)型為煙花爆竹銷(xiāo)售公司，支持企業(yè)轉(zhuǎn)型；2.確認(rèn)174號(hào)決定無(wú)效；3.判令安慶市政府、太湖縣政府追加補(bǔ)償款520.77萬(wàn)元。

安徽省安慶市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：2014年1月8日、7月1日，海樂(lè)公司已就煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出工作、關(guān)閉退出貨幣化補(bǔ)償分別與太湖縣安監(jiān)局達(dá)成協(xié)議，并已履行完畢。7號(hào)通知、174號(hào)決定對(duì)海樂(lè)公司的合法權(quán)益已不產(chǎn)生實(shí)際影響。據(jù)此，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國(guó)行政訴訟法> 若干問(wèn)題的解釋》第三條第一款第八項(xiàng)之規(guī)定，作出（2015）宜行初字第00074號(hào)行政裁定，駁回海樂(lè)公司的起訴。

海樂(lè)公司不服，提起上訴。

安徽省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：海樂(lè)公司與太湖縣安監(jiān)局簽訂的《太湖縣煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出工作協(xié)議書(shū)》、《太湖縣煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)關(guān)閉退出貨幣化補(bǔ)助協(xié)議書(shū)》，就海樂(lè)公司退出煙花爆竹生產(chǎn)的補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了約定，并已實(shí)際履行。現(xiàn)其針對(duì)協(xié)議簽訂前的安慶市政府作出的7號(hào)通知、太湖縣政府作出的174號(hào)決定提起行政訴訟，不具有原告訴訟主體資格。協(xié)議中關(guān)于“待全市煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出后，視周邊縣補(bǔ)償情況和企業(yè)資產(chǎn)投入酌定最終補(bǔ)償額”的約定，屬行政權(quán)處理范疇，海樂(lè)公司訴請(qǐng)法院直接判令行政機(jī)關(guān)另行支付其補(bǔ)償款520.77萬(wàn)元，不屬于人民法院行政審判權(quán)限范圍。綜上，海樂(lè)公司的上訴理由不能成立，一審裁定駁回其起訴并無(wú)不當(dāng)。據(jù)此作出（2016）皖行終316號(hào)行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。

海樂(lè)公司向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q:1.《安慶市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市安全監(jiān)管局關(guān)于全市煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出實(shí)施意見(jiàn)的通知》（宜政辦發(fā)〔2013〕7號(hào)）附經(jīng)營(yíng)企業(yè)退出名單，再審申請(qǐng)人亦在該文件退出名單之內(nèi)。太湖縣政府《關(guān)于關(guān)閉太湖縣海樂(lè)煙花制造有限公司等3家煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)的決定》（太政秘〔2013〕174號(hào)）針對(duì)再審申請(qǐng)人作出，均對(duì)再審申請(qǐng)人的利益產(chǎn)生了實(shí)際影響。且該兩份文件無(wú)人向再審申請(qǐng)人送達(dá)，未告知訴權(quán)和起訴期限，再審申請(qǐng)人在兩年的法定起訴期限內(nèi)提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查。一審和二審法院遺漏了訴訟請(qǐng)求。2.在政府強(qiáng)勢(shì)的客觀情況下，再審申請(qǐng)人與太湖縣安監(jiān)局簽訂《太湖縣煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出工作協(xié)議書(shū)》本身就是無(wú)奈的。姑且不論行政行為是否違法，但不能免除協(xié)議書(shū)確定的政府責(zé)任。協(xié)議書(shū)第三條規(guī)定，“待全市煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出后，再視周邊縣補(bǔ)償情況和企業(yè)資產(chǎn)投入酌定最終補(bǔ)償額”，再審申請(qǐng)人在一審和二審中已提供了其他企業(yè)高于再審申請(qǐng)人獲得相關(guān)補(bǔ)償?shù)淖C據(jù)，再審被申請(qǐng)人增加補(bǔ)償?shù)臈l件已經(jīng)成就。一審和二審法院認(rèn)為《太湖縣煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出工作協(xié)議書(shū)》已實(shí)際履行或履行完畢是錯(cuò)誤的，二審法院認(rèn)為協(xié)議書(shū)中的前述約定屬行政權(quán)處理范疇也是錯(cuò)誤的。3.一審和二審法院均未開(kāi)庭審理，無(wú)法保障再審申請(qǐng)人的合法權(quán)益。故此請(qǐng)求：撤銷(xiāo)一審和二審裁定，指令安慶市中級(jí)人民法院審理，或由本院審理。

本院認(rèn)為：綜合再審申請(qǐng)人的再審理由，本案主要涉及以下兩個(gè)值得討論的法律問(wèn)題：

一、再審申請(qǐng)人針對(duì)7號(hào)通知和174號(hào)決定的起訴是否符合起訴條件

公民、法人或者其他組織提行政訴訟，比較常見(jiàn)的是針對(duì)一個(gè)侵犯其合法權(quán)益的行政行為提起撤銷(xiāo)訴訟。所謂行政行為，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)具體事件、單方面作出的、具有外部效果的、行政法上的處理行為。所謂具有外部效果，是指行政行為屬于外部法律領(lǐng)域，它僅僅是設(shè)定公民、法人或者其他組織等外部相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的處理行為。一方面，這種處理應(yīng)當(dāng)具有法律性，不僅應(yīng)當(dāng)對(duì)外產(chǎn)生事實(shí)上的效果，而且應(yīng)當(dāng)對(duì)外產(chǎn)生法律上的效果；另一方面，這種處理應(yīng)當(dāng)具有外部性，內(nèi)部業(yè)務(wù)指令、多階段行政行為等因其屬于內(nèi)部行政領(lǐng)域，而被排除出行政行為的范疇。就本案而言，被訴的《安慶市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市安全監(jiān)管局關(guān)于全市煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出實(shí)施意見(jiàn)的通知》（宜政辦發(fā)〔2013〕7號(hào)），雖然附具了包括再審申請(qǐng)人在內(nèi)的退出企業(yè)名單，但該通知在性質(zhì)上屬于上級(jí)行政機(jī)關(guān)要求“各縣（市）、區(qū)人民政府，市政府有關(guān)部門(mén)”等下級(jí)行政機(jī)關(guān)“遵照?qǐng)?zhí)行”的內(nèi)部指令。雖然上級(jí)行政機(jī)關(guān)的指令具有法律和處理行為的屬性，但通常認(rèn)為，其仍然屬于內(nèi)部行政領(lǐng)域，由于并不直接產(chǎn)生外部效果，因而不是可訴的行政行為。另一被訴的太湖縣政府《關(guān)于關(guān)閉太湖縣海樂(lè)煙花制造有限公司等3家煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)的決定》（太政秘〔2013〕174號(hào)）雖然將退出企業(yè)名單進(jìn)一步限定為包括再審申請(qǐng)人在內(nèi)的三家，針對(duì)具體事件的特征更加明顯，但其只是指令“關(guān)閉工作由縣安監(jiān)局牽頭，縣公安局、工商局、質(zhì)監(jiān)局、供電公司、政府法制辦、供銷(xiāo)社，新倉(cāng)鎮(zhèn)人民政府、北中鎮(zhèn)人民政府予以配合”，因此僅是上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部行文，仍然缺乏外部性，內(nèi)容上也不直接產(chǎn)生法律效果。對(duì)于這種內(nèi)部行政行為，即使是在法定起訴期限之內(nèi)起訴，也因不具有可訴性而應(yīng)當(dāng)駁回。原審法院裁定駁回其起訴，結(jié)果并無(wú)不當(dāng)。再審申請(qǐng)人主張一審和二審法院未對(duì)上述兩份文件的合法性進(jìn)行審查，屬于遺漏訴訟請(qǐng)求，并以此申請(qǐng)?jiān)賹彛摾碛刹荒艹闪ⅰ?/p>

二、關(guān)于再審申請(qǐng)人要求判令安慶市政府、太湖縣政府追加補(bǔ)償款520.77萬(wàn)元的問(wèn)題

本案的實(shí)際情況也表明，直接導(dǎo)致再審申請(qǐng)人企業(yè)關(guān)閉和退出這一法律效果之發(fā)生的，并非7號(hào)通知和174號(hào)決定，而是再審申請(qǐng)人與太湖縣安監(jiān)局簽訂的《太湖縣煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出工作協(xié)議書(shū)》。正是基于該協(xié)議，再審申請(qǐng)人自行拆除了相關(guān)工房和設(shè)備，并按照協(xié)議分別領(lǐng)取160萬(wàn)元、70萬(wàn)元，共計(jì)230萬(wàn)元補(bǔ)償款。再審申請(qǐng)人在起訴中，請(qǐng)求判令安慶市政府、太湖縣政府追加補(bǔ)償款520.77萬(wàn)元。其事實(shí)根據(jù)是，《太湖縣煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出工作協(xié)議書(shū)》第三條規(guī)定，“待全市煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出后，再視周邊縣補(bǔ)償情況和企業(yè)資產(chǎn)投入酌定最終補(bǔ)償額”，再審申請(qǐng)人在一審和二審中已提供了其他企業(yè)高于再審申請(qǐng)人獲得相關(guān)補(bǔ)償?shù)淖C據(jù)，再審被申請(qǐng)人增加補(bǔ)償?shù)臈l件已經(jīng)成就。對(duì)此本院認(rèn)為，煙花爆竹企業(yè)整體退出屬于產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整范疇，符合公共利益，但退出企業(yè)因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第二條第一款第五項(xiàng)的規(guī)定，當(dāng)事人可以請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)予以賠償或者補(bǔ)償。但是，提起請(qǐng)求金錢(qián)補(bǔ)償?shù)囊话憬o付之訴，必須是請(qǐng)求金額或者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已獲明確，如果行政機(jī)關(guān)在作出實(shí)際給付之前尚有優(yōu)先判斷或者裁量余地，則不能直接起訴，而是應(yīng)與行政機(jī)關(guān)先行協(xié)商解決。作出這種要求，系基于行政首次判斷權(quán)原則，即，對(duì)于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)未予判斷處理的事項(xiàng)，應(yīng)待行政機(jī)關(guān)先行處理后，法院再對(duì)其是否合法以及明顯不當(dāng)進(jìn)行審查。如果司法機(jī)關(guān)過(guò)早介入，就會(huì)有代替或者干預(yù)行政權(quán)行使的嫌疑。本案中，姑且不論協(xié)議約定的補(bǔ)償是否已實(shí)際履行到位，即使如再審申請(qǐng)人所主張并未獲得最終補(bǔ)償，按照《太湖縣煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出工作協(xié)議書(shū)》第三條的約定，行政機(jī)關(guān)也還有“酌定”的空間，在這種情況下，再審申請(qǐng)人應(yīng)與行政機(jī)關(guān)協(xié)商處理后再行尋求司法救濟(jì)，人民法院不能代替行政機(jī)關(guān)率先作出決定。因此，二審法院認(rèn)為協(xié)議書(shū)中的前述約定屬行政權(quán)處理范疇，進(jìn)而維持一審法院駁回起訴裁定，并無(wú)不妥。此外，《太湖縣煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)退出工作協(xié)議書(shū)》系以太湖縣安監(jiān)局為甲方、再審申請(qǐng)人為乙方協(xié)商簽訂，再審申請(qǐng)人以協(xié)議當(dāng)事人以外的安慶市政府和太湖縣政府為被告，要求履行該協(xié)議，也有違合同相對(duì)性原則。至于再審申請(qǐng)人質(zhì)疑一審和二審法院均未開(kāi)庭審理，因本案并未進(jìn)入實(shí)體審理即被駁回起訴，該項(xiàng)再審理由亦不能得到支持。

綜上，再審申請(qǐng)人海樂(lè)公司的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請(qǐng)人太湖縣海樂(lè)煙花制造有限公司的再審申請(qǐng)。

審 判 長(zhǎng)　李廣宇

審 判 員　劉慧卓

審 判 員　閻　巍

二〇一七年八月四日

法官助理　駱?lè)挤?/p>

書(shū) 記 員　張　蘭

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北京來(lái)碩律師事務(wù)所是經(jīng)北京市司法局批準(zhǔn)于2013年12月成立的合伙制事務(wù)所。自成立以來(lái)，來(lái)碩秉持客戶至上的理念，盡心竭力為客戶提供優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務(wù)。針對(duì)征地拆遷業(yè)務(wù)，我們配備了專業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)律師均具備豐富的經(jīng)驗(yàn)。我所成功代理了江西省龍南縣房屋拆遷案件、解某訴河北省某縣政府的房屋征收決定案件及丁漢忠案件等多個(gè)具有社會(huì)影響力的典型案例，其中江西省龍南縣房屋拆遷案件被最高人民法院評(píng)選為征地拆遷十大案例，解某訴河北省某縣政府房屋征收決定案件入選2014推動(dòng)河北法治進(jìn)程十大案例，丁漢忠案件是一起典型的因強(qiáng)拆導(dǎo)致的血案，此案在全國(guó)范圍內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注。來(lái)碩以“誠(chéng)謹(jǐn)、仁愛(ài)、專注、良知”為宗旨，現(xiàn)已成為在征地拆遷、行政訴訟領(lǐng)域享有盛譽(yù)的律師事務(wù)所之一。

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