強(qiáng)化慈善行業(yè)監(jiān)管 護(hù)航慈善事業(yè)發(fā)展——《慈善法》修訂評(píng)述

強(qiáng)化慈善行業(yè)監(jiān)管 護(hù)航慈善事業(yè)發(fā)展

——《慈善法》修訂評(píng)述

一、

前言

公益事業(yè)迅猛發(fā)展的這些年，慈善行業(yè)暴露出了各種新問(wèn)題。如個(gè)人互助平臺(tái)造假亂象、應(yīng)急慈善機(jī)制不完善、慈善組織人員失于監(jiān)管、利用慈善活動(dòng)的犯罪樣態(tài)多發(fā)等。為回應(yīng)慈善活動(dòng)對(duì)法律制度的新要求、保障慈善事業(yè)健康發(fā)展，促進(jìn)慈善機(jī)構(gòu)規(guī)范化專業(yè)化，2023年12月全國(guó)人大常委會(huì)審議修訂了《中華人民共和國(guó)慈善法（2016年）》（“16年《慈善法》”），新《慈善法》于2024年9月5日施行。同日，民政部公布了新修訂的《慈善組織認(rèn)定辦法》和《慈善組織公開(kāi)募捐管理辦法》以貫徹落實(shí)慈善法修訂內(nèi)容，完善慈善組織認(rèn)定條件，強(qiáng)化依法依規(guī)募捐。

二、

新法調(diào)整的概述

我們對(duì)新舊慈善法進(jìn)行了逐條比對(duì)并標(biāo)注了增刪改動(dòng)（附表一），通過(guò)對(duì)比可見(jiàn)新法以下重要調(diào)整：

（一）完善慈善組織相關(guān)制度

其一，修訂慈善組織認(rèn)定制度。16年《慈善法》規(guī)定本法公布前已經(jīng)設(shè)立的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利性組織，可以向其登記的民政部門(mén)申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織。這次修改刪去了“本法公布前”這一時(shí)間限制，鼓勵(lì)社會(huì)組織申請(qǐng)認(rèn)定慈善組織。民政部配套修訂了《慈善組織認(rèn)定辦法》。

其二，補(bǔ)充慈善組織清算制度。16年《慈善法》規(guī)定了慈善組織終止應(yīng)進(jìn)行清算，民政部門(mén)可以向法院提出申請(qǐng)、可以將剩余財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)給其他慈善組織。新《慈善法》明確了責(zé)任主體為辦理該慈善組織登記的民政部門(mén)。

其三，增設(shè)應(yīng)急慈善管理制度。受新冠疫情、自然災(zāi)害等事件影響，新《慈善法》將應(yīng)急慈善進(jìn)行專章規(guī)定，在發(fā)生重大突發(fā)事件需要開(kāi)展救助時(shí)，由統(tǒng)一履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的政府建立協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)慈善組織、志愿者開(kāi)展募捐救助活動(dòng)。慈善組織應(yīng)建立應(yīng)急機(jī)制，提高運(yùn)行效率。應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的募捐款物，應(yīng)當(dāng)至少五日公開(kāi)一次接收情況并及時(shí)分配適用。

（二）完善慈善募捐相關(guān)制度

其一，降低公開(kāi)募捐資格要求，規(guī)定“依法登記滿一年的慈善組織，可以向其登記的民政部門(mén)申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格”取代原來(lái)的“滿二年”，鼓勵(lì)更多慈善組織公開(kāi)募捐。

其二，完善募捐成本規(guī)定，首次提出慈善組織向民政部門(mén)的年度報(bào)告內(nèi)容應(yīng)包括募捐成本。授權(quán)民政部會(huì)同財(cái)政部、稅務(wù)總局制定慈善活動(dòng)募捐成本標(biāo)準(zhǔn)。募捐成本是指募捐活動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的物資采購(gòu)、宣傳推廣、活動(dòng)組織等費(fèi)用，以立法形式規(guī)制募捐成本可以提高資金利用效率防止資源濫用。

其三，規(guī)范合作公開(kāi)募捐，強(qiáng)化了具有公募資格的慈善組織責(zé)任，要求其對(duì)合作方進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估。合作方不得以任何形式自行開(kāi)展公開(kāi)募捐，慈善組織負(fù)責(zé)管理核算、收支合作募得款物。

其四，完善互聯(lián)網(wǎng)公開(kāi)募捐服務(wù)平臺(tái)相關(guān)規(guī)定，明確了求助人、信息發(fā)布人、服務(wù)平臺(tái)的主體責(zé)任。對(duì)此亦可詳見(jiàn)民政部配套修訂的《慈善組織公開(kāi)募捐管理辦法》。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督管理

其一，加強(qiáng)境外合作監(jiān)管，要求慈善組織在年度報(bào)告中報(bào)告與境外主體合作情況，慈善組織接受境外捐贈(zèng)、與境外合作開(kāi)展慈善活動(dòng)需要按規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)、進(jìn)行備案。

其二，建立慈善行業(yè)信用記錄制度，將慈善組織及負(fù)責(zé)人、慈善信托受托人納入信用記錄。

其三，加大違法懲戒力度，強(qiáng)化慈善活動(dòng)各方主體法律責(zé)任。

（四）進(jìn)一步完善了慈善事業(yè)促進(jìn)措施。

新規(guī)要求縣級(jí)以上政府應(yīng)將慈善事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。新規(guī)提出對(duì)慈善事業(yè)、慈善信托實(shí)施稅收優(yōu)惠，授權(quán)財(cái)政、稅務(wù)、民政部門(mén)立法。

三、

健全慈善行業(yè)監(jiān)管制度、強(qiáng)化慈善活動(dòng)監(jiān)管措施

在強(qiáng)化監(jiān)管方面，我們可從四個(gè)角度分析新《慈善法》全面強(qiáng)化慈善行業(yè)、慈善組織的舉措：

（一）明確監(jiān)管主責(zé)部門(mén)

新《慈善法》規(guī)定民政局主管全國(guó)慈善工作，新增表述縣級(jí)（以上）政府民政部門(mén)是區(qū)域內(nèi)慈善工作的主管部門(mén)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)慈善組織的登記、認(rèn)定、監(jiān)督和管理等工作，增強(qiáng)了監(jiān)督管理的明確性。

新《慈善法》第108條至118條規(guī)定的逐條修訂不斷強(qiáng)調(diào)縣級(jí)政府民政部門(mén)（舊法表述為“民政部門(mén)”）是慈善組織、慈善募捐監(jiān)管的第一責(zé)任單位。

任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)慈善組織、慈善信托違法可以向區(qū)縣級(jí)民政局投訴、舉報(bào)。

（二）擴(kuò)展監(jiān)管對(duì)象

新《慈善法》第88條規(guī)定“自然人、法人和非法人組織設(shè)立慈善信托開(kāi)展慈善活動(dòng)的，依法享受稅收優(yōu)惠”，稅收優(yōu)惠政策的調(diào)整拉平了慈善組織和慈善信托在從事慈善事務(wù)方面的待遇標(biāo)準(zhǔn)，將進(jìn)一步激發(fā)慈善信托設(shè)立，鼓勵(lì)社會(huì)資源投身慈善活動(dòng)。

相應(yīng)的，新《慈善法》在監(jiān)督管理一章的表述擴(kuò)展了對(duì)慈善信托各方主體的監(jiān)管措施，如第104條規(guī)定，對(duì)違反本法規(guī)定的慈善組織、慈善信托受托人（新增），民政部門(mén)有權(quán)到其住所現(xiàn)場(chǎng)檢查，有權(quán)要求其作出說(shuō)明，查閱復(fù)制有關(guān)資料。第106條規(guī)定，民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立慈善組織及其負(fù)責(zé)人、慈善信托的受托人（新增）信用記錄制度。第118條規(guī)定，慈善信托的委托人（新增）、受托人有“指定委托人、受托人及工作人員的利害關(guān)系人作為受益人的” “違反慈善信托的年度支出或管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)”“未依法履行信息公開(kāi)義務(wù)”等情形的依法懲處。

（三）擴(kuò)增違法情形

對(duì)于慈善組織的違法情形新增列舉：“指定或者變相指定捐贈(zèng)人”“慈善組織管理人員的利害關(guān)系人作為受益人的、因管理不善造成慈善財(cái)產(chǎn)重大損失的”“開(kāi)展慈善活動(dòng)的年度支出、管理費(fèi)用或者募捐成本（新增）違反規(guī)定的”。慈善組織有前款規(guī)定情形，經(jīng)依法處理后一年內(nèi)再出現(xiàn)前款規(guī)定情形，或者有其他情節(jié)嚴(yán)重情形的吊銷(xiāo)登記證書(shū)并予以公告。

對(duì)于募捐活動(dòng)的違法情形新增列舉：“與不具有公開(kāi)募捐資格的組織或者個(gè)人合作，違反本法第二十六條規(guī)定的”“通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展公開(kāi)募捐，違反本法第二十七條規(guī)定的”“為應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件開(kāi)展公開(kāi)募捐，不及時(shí)分配、使用募得款物的。” 同時(shí)新增規(guī)定，對(duì)于擅自開(kāi)展公開(kāi)募捐的違法情形，予以警告，責(zé)令停止募捐，責(zé)令退還違法募集財(cái)產(chǎn)，無(wú)法退還的予以收繳轉(zhuǎn)給慈善組織；情節(jié)嚴(yán)重的對(duì)有關(guān)組織或個(gè)人處罰款。

對(duì)于慈善信托委托人、受托人的違法情形新增規(guī)定，“指定或者變相指定委托人、受托人及其工作人員的利害關(guān)系人作為受益人的”“違反慈善信托的年度支出或者管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的”“未依法履行信息公開(kāi)義務(wù)的”，責(zé)令限期改正，予以警告并沒(méi)收違法所得；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處罰款。

（四）擴(kuò)充監(jiān)管手段

慈善組織負(fù)責(zé)人約談制、其他部門(mén)參與處理慈善違法活動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。縣級(jí)以上民政部門(mén)對(duì)慈善活動(dòng)監(jiān)督檢查過(guò)程中，就涉嫌違反慈善法的相關(guān)主體，可采取現(xiàn)場(chǎng)檢查、要求說(shuō)明情況即提供有關(guān)資料、向有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)查、查詢金融賬戶（經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)）等措施。新《慈善法》新增規(guī)定可以約談?dòng)嘘P(guān)負(fù)責(zé)人，要求其說(shuō)明情況、提出改進(jìn)措施。并且針對(duì)其他慈善活動(dòng)參與者違反慈善法的，民政部門(mén)可以會(huì)同其他部門(mén)調(diào)查處理。

對(duì)違反慈善法行為施行組織和人員雙罰制、對(duì)負(fù)責(zé)人實(shí)施罰款或者禁業(yè)。新《慈善法》對(duì)于違法情形加大處罰力度的表現(xiàn)之一是明確規(guī)定可對(duì)慈善組織直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款（2萬(wàn)元至20萬(wàn)元）和禁業(yè)（1到5年內(nèi)擔(dān)任慈善組織管理人員）。

強(qiáng)化資質(zhì)懲戒措施以從嚴(yán)監(jiān)管。其一，慈善組織有“未按照慈善宗旨開(kāi)展活動(dòng)” “私分、挪用、截留或者侵占慈善財(cái)產(chǎn)”“接受附加違法或者違背社會(huì)公德條件的捐贈(zèng)，對(duì)受益人附加違法或違背社會(huì)公德的條件”，《慈善法（2016年）》規(guī)定逾期不改的可吊銷(xiāo)證書(shū)，新《慈善法》規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重可以直接吊銷(xiāo)登記證書(shū)。其二，慈善組織開(kāi)展募捐活動(dòng)存在“欺騙誘導(dǎo)捐贈(zèng)、攤牌或變相攤派、違法與無(wú)資質(zhì)組織合作、違法通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)公募、應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件不及時(shí)分配募得款物”等違法行為且情節(jié)嚴(yán)重的，可以吊銷(xiāo)公開(kāi)募捐資格證書(shū)或者登記證書(shū)，五年內(nèi)不得再次申請(qǐng)公募資格。其三，慈善組織存在“指定捐贈(zèng)人受益人、管理不善造成重大損失、慈善活動(dòng)年度支出募捐成本違規(guī)的、未履行信息公開(kāi)義務(wù)、泄露個(gè)人隱私”等情形的，警告或責(zé)令整改后再次發(fā)生相應(yīng)違法情形的應(yīng)吊銷(xiāo)登記證書(shū)，如果情節(jié)嚴(yán)重可以在首次查處時(shí)直接吊銷(xiāo)登記證書(shū)。

四、

結(jié)語(yǔ)：依法治善、依法興善

從2016年9月1日慈善法施行到今年修法歷時(shí)八年。本文在對(duì)比分析新舊法律條文的基礎(chǔ)上梳理了新《慈善法》中關(guān)于慈善組織相關(guān)制度、慈善募捐相關(guān)制度、慈善監(jiān)管強(qiáng)化等三方面的新增內(nèi)容，又以監(jiān)管主體、監(jiān)管對(duì)象、違法情形、監(jiān)管手段等四個(gè)不同的角度討論了全面從嚴(yán)強(qiáng)化慈善行業(yè)監(jiān)管的表現(xiàn)。良法是善治的基礎(chǔ)，立足依法治善、依法興善，公益慈善領(lǐng)域的改革勢(shì)必隨著慈善法治體系的強(qiáng)化完善而井然有序、生機(jī)勃勃。

附表一

《慈善法》修訂對(duì)比表

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作者介紹

陳勝 深圳市龍?jiān)酱壬苹饡?huì)理事長(zhǎng) 北京大成（上海）律師事務(wù)所高級(jí)合伙人

楊景逸 北京大成（上海）律師事務(wù)所律師