中國政府債務：中短期地方隱性債務化解之道

（學之智經濟原創）

近日，中國人大網公開了《國務院關于2023年度政府債務管理情況的報告》。這是建立健全政府債務管理情況報告制度后，全國人大常委會首次聽取和審議國務院關于政府債務管理情況的報告，即首份國務院政府債務管理報告。根據報告披露數字，截至2023年末，全國政府法定債務余額70.77萬億元；其中，國債余額30.03萬億元，地方政府法定債務余額40.74萬億元。

相較于我國超過120萬億元GDP而言（2022年和2023年分別為120.5萬億元、126.1萬億元），似乎政府債務規模并不大。要知道，債務余額是存量，即歷年積累下來的債務；GDP是流量，即每年新產出的國民生產總值。2023年我國財政收入21.7萬億元，不到4年的財政收入就能夠完全覆蓋債務余額。因此，就目前我國法定政府債務存量規模而言，不存在明顯的風險。

數據來源：財政部、國家統計局、學之智經濟

然而，大家切身感受是我國政府債務狀況并非這么樂觀，尤其是地方政府債務壓力較為顯著。究其原因，那就是存在大量地方隱性債務。之前文章談到，我國政府性隱性債務具有經濟社會發展存在的一些合理客觀原因，同時也存在許多不合理原因。隱性債務形成的原因較為多樣化且非常復雜，很難準確界定清楚哪些債務是政府性隱性債務，隱性債務規模也就難以確定。根據不同學者的研究觀點，通常認為我國地方政府隱性債務規模在50萬億以上，也有觀點認為超過70萬億。算上地方政府法定債務、城投債，地方政府性債務體量可能在100-120萬億之間。再加上國債，整個政府部門債務規模可能在130-150萬億。

隱性債務對經濟運行帶來的四個影響

近年來，房地產市場調整引起土地財政難以為繼，許多地方財政壓力陡增，債務壓力明顯提升。相較而言，政府部門顯性債務、法定債務風險不大，也不構成財政風險。隱性債務難以完全納入政府債務管理系統，具有很強的隱蔽性，潛在風險則不可忽視。這些債務存在于政府擔保、融資租賃、PPP項目、政府基金、金融工具等多種形態。隨著地方政府財政壓力持續加大，各種隱性債務蠶食有限的財政資源，對經濟運行造成了四個方面的重要影響。

一是政府的穩增長能力被削弱。

當隱性債務到期需要償還時，增加了財政收支的不確定性，可能會給財政帶來壓力，難以在公共服務和基礎設施建設上投入足夠的資金。這些投入是經濟增長的重要驅動力，隱性債務的存在限制了政府在這些領域的投入能力，進而削弱了政府穩增長的能力。

二是非稅收入上升影響經濟增長動能。

為了償還隱性債務，政府可能會采取多種籌資措施，加強各種非稅收入的征收，如增加行政事業性收費、五險三金、罰沒收人等。2024年1-7月，全國一般公共預算收入13.6萬億元，同比下降2.6%，出現持續性負增長；其中，稅收收入同比下降4%，非稅收入增長14.6%，非稅收入大幅增長成為穩定財政收入的重要途徑。

這種籌資方式可能會帶來一系列負面影響。首先，非稅收入的增加會加重企業和個人的負擔，影響經濟增長動力。其次，過度依賴非稅收入可能會扭曲資源配置，導致資源向低效率的項目或領域傾斜，而真正具有發展潛力和社會效益的項目可能得不到足夠的資金支持。

三是隱性債務拖欠影響微觀主體現金流減少。

對于與隱性債務相關的企業或個人而言，如果政府無法按時償還債務，他們可能會面臨資金鏈斷裂的風險。這種風險不僅會影響企業的正常運營和投資活動，還可能導致企業裁員、縮減規模甚至破產倒閉。對于個人而言，如果他們的儲蓄或投資與隱性債務相關，那么債務拖欠可能會導致他們的財富縮水，進而影響其消費能力和生活水平。更壞的情況是引發連鎖反應，存在系統性風險。例如，如果一家企業因為政府隱性債務拖欠而陷入困境，那么它的供應商、客戶以及相關的金融機構都可能受到波及，進而引發更廣泛的經濟問題。

四是削弱市場預期和信心。

隱性債務還可能引發市場參與者的擔憂，影響市場預期和投資者信心。不確定性的債務負擔會讓市場參與者對經濟前景產生悲觀情緒，從而影響投資決策和經濟活動的活躍度，經濟增長動能可能被削弱。

2023年以來，全國各地開始加快制定落實一攬子化債方案，全力化解地方政府債務風險已經成為重要工作。2023年四季度，批準地方政府發行1.5萬億元特殊再融資債券，將緩解到期債務壓力。還將豐富化債工具和手段，加大中央財政向地方財政的轉移支付力度，結合財政體制改革、城投轉型等，逐步解決地方政府財權與事權不匹配問題，建立地方政府債務約束長效機制。

這些化債措施較為豐富多樣，有的是短期措施，有的是長期措施。在短期，化債措施的重點在于應對債務到期償還和再融資問題。由于中國各地區的經濟發展水平、財政狀況、債務結構等存在顯著差異，因此采取“一刀切”的化債策略并不可行。各地需根據自身實際情況，需要逐漸探索符合各地情況的個性化債務處置模式，采取針對性較強的綜合性措施。例如，經濟發達地區可能更多依賴市場化手段，如資產證券化、PPP項目合作等；而經濟欠發達地區則需更多依賴中央財政支持、債務重組等方式。

中短期主要可以采取的化債途徑

使用財政資金償還。

這是最直接也是最傳統的債務償還方式。對于擁有一定財力的地方政府，可以通過調整財政預算，優先安排資金用于償還到期債務。這要求政府加強財政管理，提高資金使用效率，確保有足夠的財力支持債務償還。不過，在財政收支壓力較大的情況下，不少地方政府的財政可持續性受到挑戰，這種債務清償方式較為困難。

出讓政府股權和經營性國有企業資產權益。

當現金流緊缺的時候，可以將固定資產所有權、國有資產運營權、自然資源使用權等等各種非流動性權益變現，能夠迅速籌集資金用于債務償還。這種方式不僅可以緩解短期資金壓力，還有助于優化政府資產結構，提高資產運營效率。然而，在操作過程中需要注意避免國有資產流失，確保交易公平、公正、透明。

利用項目收益償還。

對于一些具有穩定收益來源的項目，如基礎設施建設、公用事業等，可以通過項目收益來償還債務。這要求政府加強項目管理，確保項目收益能夠按時足額到賬，并優先用于債務償還。這種方式有助于實現債務與項目的良性循環。

將政府性債務轉化為經營性債務。

通過市場化改革、引入社會資本、推動項目市場化運作等方式，將政府債務轉化為企業債務。這一方面可以減輕政府財政壓力，另一方面利用市場機制提高項目運營效率。在轉化過程中需要明確債務主體和責任，確保債務風險得到有效控制。

借新還舊和展期。

當一些債務在短期內難以合理化解，又面臨償還期臨近的時候，就可以采取這種方式化解眼前的風險。通過發行新債券或延長現有債務期限來償還到期債務，是短期內緩解債務壓力的有效手段。這要求政府保持良好的信用記錄，以便能夠順利發行新債券或獲得債務展期的批準。同時，政府還需要制定合理的債務償還計劃，確保新債務不會進一步加劇財政負擔。

破產清算和重組。

對于部分債務負擔過重、無法持續經營的企業或項目，可以考慮進行破產清算或重組。通過清算資產、分配債權等方式，可以最大限度地減少債務損失。而重組則可以通過引入新的投資者、優化企業結構等方式，幫助企業恢復經營能力并償還債務。然而，這種方式需要謹慎使用，以避免對地方經濟造成過大沖擊。

由此可見，化解地方隱性債務的方式和途徑有很多，可以針對不同的隱性債務設計相應的化債思路。整體而言，只要認真努力地推進化債工作，隱性債務風險能夠逐漸消除。不過，隱性債務化解起來可能比較緩慢，需要做好打持久戰的準備。實際上，化解政府債務更需要從中長期著手，通過體制機制聯動改革，建立政府債務化解長效機制。這個話題后續將繼續分析。

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