評議《加強(qiáng)流動兒童關(guān)愛保護(hù)行動方案》

服務(wù)流動兒童的公益微瀾圖書館讀者

/攝 shuang，2024/09/05

2024年9月3日，民政部等21部門聯(lián)合印發(fā)《》（下稱《行動方案》）公開發(fā)布，這是國家層面首次出臺專門針對流動兒童關(guān)愛保護(hù)的政策文件，填補(bǔ)了民生保障領(lǐng)域政策的空白。

2023年4月，國家統(tǒng)計局、聯(lián)合國兒童基金會、聯(lián)合國人口基金共同發(fā)布的《2020年中國兒童人口狀況：事實(shí)與數(shù)據(jù)》（基于2020年第七次人口普查數(shù)據(jù)）顯示，2020年，中國受人口流動影響的兒童（流動人口子女）約占中國兒童人口的1/2（1.38億，46.4%），其中過半都是流動兒童（7109萬，51.5%）。

本文作者| 熊亞洲 何笑鷗 魏佳羽

編輯/排版| 廖細(xì)雄

每4個兒童中就有1個流動兒童，多項(xiàng)研究表明，此比例還會進(jìn)一步增加。

盡管流動兒童議題越發(fā)引起關(guān)注、在媒體報道和民間公益組織的表述中頻繁出現(xiàn)，但此前在國家層面，始終缺乏部門牽頭統(tǒng)籌相關(guān)工作，在民生保障政策的落地性和持續(xù)性上形成空白；與此同時，我國社會管理和公共服務(wù)供給緊緊圍繞著戶籍制度開展，人戶分離的流動兒童群體長期面臨“城市不愿管，農(nóng)村管不到”的尷尬局面。

此次《行動方案》由21部門聯(lián)合出臺、明確民政部牽頭開展工作，顯示出國家層面對流動兒童保障的重視和決心，在政策層面具有積極意義。本文梳理流動兒童政策脈絡(luò)、文件意義與不足，并提出建議。

一、流動兒童關(guān)愛保護(hù)政策回溯

我國針對流動兒童的公共服務(wù)可追溯至20多年前衛(wèi)健疾控系統(tǒng)出臺的免疫規(guī)劃相關(guān)政策。我國對流動兒童的預(yù)防接種實(shí)行屬地化（即現(xiàn)居住地）管理，流動兒童與本地兒童享受同樣的預(yù)防接種服務(wù)。如果有≤6周歲的孩子遷入其他省份，可直接攜帶原居住地衛(wèi)生部門頒發(fā)的預(yù)防接種證到現(xiàn)居住地門診接種疫苗。

長期以來，教育部門主要從隨遷子女入學(xué)、升學(xué)的角度關(guān)注流動兒童在居住地的教育公共服務(wù)，2016年，民政部門開始牽頭農(nóng)村留守兒童關(guān)愛工作，在困境兒童議題下關(guān)注留守兒童權(quán)益。但2023年11月之前，國家層面沒有出臺過政策明確支持流動兒童。

2023年11月，民政部辦公廳印發(fā)《民政法規(guī)制度建設(shè)規(guī)劃（2023-2027年）》，在完善兒童福利制度部分，提到“建立健全流動兒童和留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系，確保流動兒童和留守兒童得到妥善監(jiān)護(hù)照料和更好關(guān)愛保護(hù)。”這是民政部門首次在國家層面的制度文件中將“流動兒童”作為關(guān)注對象。

2023年12月，民政部聯(lián)合14部門印發(fā)《農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)質(zhì)量提升三年行動方案》（下稱《三年行動方案》），這是2019年4月民政部聯(lián)合10部分印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》的延續(xù)，在精神素養(yǎng)提升、監(jiān)護(hù)提質(zhì)、精準(zhǔn)幫扶、安全防護(hù)和固本強(qiáng)基等5個方面提出具體要求。

2023年，民政部《二〇二三年兒童福利和權(quán)益保障工作綜述》將兒童福利和權(quán)益保障內(nèi)容，從傳統(tǒng)的兒童收養(yǎng)和孤兒保障，擴(kuò)大到對流動兒童、留守兒童的關(guān)愛服務(wù)。

二、《行動方案》意義

（一）首次將流動兒童群體納入國家關(guān)愛保護(hù)范圍。

《行動方案》是國家層面首個面向流動兒童群體專門制定的關(guān)愛保護(hù)政策文件，填補(bǔ)了民生保障領(lǐng)域政策空白，針對流動兒童保障工作，明確議題的重要性和必要性，形成全局可見的工作目標(biāo)，為政府部門和民間機(jī)構(gòu)的工作提供了話語空間和政策依據(jù)。

（二）部署開展流動兒童精準(zhǔn)監(jiān)測摸排工作。

數(shù)據(jù)能為制定政策措施、開展關(guān)愛保護(hù)、加強(qiáng)資源整合提供依據(jù)，開展摸排監(jiān)測十分必要，這是對流動兒童監(jiān)測從無到有的重要一步。

事實(shí)上，2023年12月底出臺的《三年行動方案》就要求各地民政部門在2024年6月底前完成轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村留守兒童和困境兒童開展摸底走訪建檔工作。2024年上半年開始，地方也積極響應(yīng)，已開展調(diào)研、制定出臺摸排方案。

然而，由于流動人口規(guī)模龐大，對于流動兒童進(jìn)行精準(zhǔn)摸排所需要的資源、人力投入，對于民政部門來說幾乎是不可能完成的任務(wù)，加上行動方案要求2024年9月底前各地民政部門要完成數(shù)據(jù)采集工作、按規(guī)定時限錄入全國兒童福利信息系統(tǒng)，因此無論是短期目標(biāo)的合理性，還是長期摸排工作開展的可行性，對各部門的工作要求及部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)都形成挑戰(zhàn)。

從可行性來說，在每年例行的人口抽樣調(diào)查中對于流動人口及其未成年子女（包括流動兒童和留守兒童）進(jìn)行監(jiān)測，再結(jié)合衛(wèi)健康（免疫數(shù)據(jù)）、教育（隨遷子女、非本地戶籍兒童等）、公安（居住證）等部門的數(shù)據(jù)，再有效整合的基礎(chǔ)上每年更行、發(fā)布數(shù)據(jù)似乎是更可行的方案。

（三）建立《流動兒童在居住地享有關(guān)愛服務(wù)基礎(chǔ)清單》。

《行動方案》附件《流動兒童在居住地享有關(guān)愛服務(wù)基礎(chǔ)清單》（下稱《基礎(chǔ)清單》）針對流動兒童關(guān)愛保護(hù)工作了建立一套標(biāo)準(zhǔn)框架并明確責(zé)任單位，涵蓋了流動兒童的大部分需求，為關(guān)愛服務(wù)落地提供保證。

具體來說，《基礎(chǔ)清單》從幼有所育、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、住有所居、弱有所扶、發(fā)展保障等六個方面梳理了19項(xiàng)流動兒童關(guān)愛服務(wù)具體內(nèi)容。前面五個方面可對應(yīng)2023年7月國家發(fā)展改革委等部門印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2023年版）》；而發(fā)展保障則回應(yīng)流動兒童及其家庭在心理關(guān)愛、城市融入等方面的長遠(yuǎn)實(shí)際需求。

總體而言《基礎(chǔ)清單》形成完整的服務(wù)框架，制定詳細(xì)的工作內(nèi)容，明確工作的負(fù)責(zé)部門，相比以往的政策文件，更接地氣也更有可行性，值得肯定。但是，在義務(wù)教育、中高考等重要項(xiàng)目上，仍有“符合條件的”的隱性限制，給各地政策的實(shí)際落地效果仍然有待觀察。

（四）為相關(guān)公益機(jī)構(gòu)的工作開展提供空間。

《行動方案》的出臺，讓流動兒童在公共政策層面，有了議題的可見性，未來，無論是在資金籌集、倡導(dǎo)行動還是協(xié)調(diào)合作上，公益機(jī)構(gòu)的活動空間都得到極大拓展。

據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2018年，中國至少有147家流動兒童服務(wù)的社會組織，這些組織主要的資金來源是各類慈善基金會和公眾捐贈，很少獲得地方財政的資助和服務(wù)購買。《行動方案》要求各地加大支持社會組織開展流動兒童關(guān)愛服務(wù)的資助和購買服務(wù)力度，加強(qiáng)對相關(guān)社會組織開展流動兒童關(guān)愛保護(hù)工作的支持指導(dǎo)，在政府財政對社會組織的支持力度上給出了具體指導(dǎo)。

三、《行動方案》還有哪些不足

總體而言，《行動方案》在政策層面開了一個好頭，明確了政府部門的任務(wù)目標(biāo)和工作框架，促進(jìn)了流動兒童議題正當(dāng)性、可見度和行動空間。

但是，若跳出具體文件，回到流動人口及其子女（包括流動兒童和留守兒童），流動兒童由于居住地和戶籍地分離，難以在居住地平等獲得城市公共服務(wù)，尤其在教育公平方面，難以像本地戶籍兒童一樣入讀幼兒園、小學(xué)、初中，在居住地參加中考、高考并平等的被錄取。因此很多流動兒童即使是在本地出生長大，也不得不在成長過程中被迫“返鄉(xiāng)”、甚至是一直在老家“留守”。

因此我們必須將流動兒童和留守兒童視作同個問題的一體兩面，不僅需要對流動兒童和留守兒童提供關(guān)愛服務(wù)，還需要從根本上促進(jìn)留守兒童與父母團(tuán)聚，實(shí)現(xiàn)留守兒童向流動兒童的轉(zhuǎn)化；對于流動兒童來說，居住地需要接納他們成為本地兒童，這樣的接納并非一定要通過流動兒童落戶，或者針對流動兒童專門出臺公共服務(wù)政策來實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)該從公共服務(wù)供給方面，完成從面向戶籍兒童到面向全部常住兒童的轉(zhuǎn)換，保證流動兒童與本地戶籍兒童同樣平等享有各種公共服務(wù)的權(quán)利。

四、建議

筆者根據(jù)造成流動兒童問題的原因，流動兒童需求的輕重緩急，提出三點(diǎn)建議：

一是盡快修改《義務(wù)教育法》保障適齡兒童在居住地學(xué)校就近入學(xué)。

將第十二條，“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”，中的“戶籍所在地”改為“居住地”，即本條法律改為“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在居住地學(xué)校就近入學(xué)”。

二是繼續(xù)加大力度放開、放寬落戶限制，實(shí)行以居住地登記戶口制度，保證流動兒童在居住地平等享有公共服務(wù)。

盡快在北上廣深四個一線城市之外，全面取消落戶限制，實(shí)行以居住地登記戶口制度。

針對北上廣深四個一線城市，繼續(xù)降低積分落戶門檻，確保將居住年限和社保繳納年限作為主要積分落戶標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)歷的分值權(quán)重要降低，直至取消，對于一些受教育程度不高的外來人口要更加平等對待。同時，每年積分落戶的名額要大幅增加，如果積分制度長期保持，那至少應(yīng)該是分值達(dá)到就可落戶，而不需要有任何的名額限制。在大城市之間，要盡量做到同等級的城市之間積分可以累計互認(rèn)，不同等級的城市之間也應(yīng)該嘗試某種換算制度，使城市群內(nèi)部的不同城市之間，可以更加自由地實(shí)現(xiàn)人口流動。

三是鼓勵公益組織服務(wù)探索流動兒童發(fā)展需求。

各級部門加大財政預(yù)算，通過資助和政府購買服務(wù)等方式支持流動兒童服務(wù)領(lǐng)域的公益組織，結(jié)合《行動方案》所建立的框架，合作開展工作。

建議財政狀況較好的城市每年固定財政預(yù)算，列明3-5年的資助和政府購買服務(wù)計劃，向社會征集優(yōu)秀的流動兒童服務(wù)項(xiàng)目。

同時，應(yīng)鼓勵公益組織從權(quán)益保障和關(guān)愛服務(wù)兩方面，支持《基礎(chǔ)清單》落地，探索實(shí)際需求，拓展行動方式，形成最佳實(shí)踐。

綜上，《行動方案》顯示出國家層面對流動兒童保障的重視和決心，在政策層面釋放明確信號，對解決流動兒童困境有積極作用，我們期待類似的政策可以源源不斷地發(fā)布，更重要的是，地方政府能夠貫徹和落實(shí)，切實(shí)為流動兒童群體服務(wù)。同時，也需要社會各界參與進(jìn)來，為流動兒童撐起一片藍(lán)天。

更多關(guān)于政策的建議和反饋，也歡迎大家留言給我們。

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