舊文新讀 | 首都新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民土地權(quán)益保障研究（四）

（本文發(fā)表于《經(jīng)濟(jì)研究參考》2015年21M-1）

首都新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民土地權(quán)益保障研究

（四）首都新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障農(nóng)民權(quán)益的基本原則、總體思路及政策建議

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所、北京財(cái)政學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組*

摘要:改革開放三十多年來，我國土地管理制度經(jīng)歷了不斷改革完善的過程，為 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力支撐。然而，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)對(duì)于從 農(nóng)村到 城市的土地制度改革提出了更多的要求與挑戰(zhàn)性問題。土地制度改革已成為我國 新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)民市民化、農(nóng)民權(quán)益保障等諸多問題的焦點(diǎn)。本文以首都北京為分析對(duì)象，從新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民土地權(quán)益保障的一般情況與相關(guān)理論考察入手，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益保障現(xiàn)狀從集體土地征用、農(nóng)村承包地流 轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)等方面進(jìn)行深入分析，找出農(nóng)民土地權(quán)益保障存在的主要問題與挑戰(zhàn)，在借鑒國外和國內(nèi)其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，提出首都新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障農(nóng)民權(quán)益的基本原則、總體思路及政策建議。

關(guān)鍵詞:首都; 新型城鎮(zhèn)化; 農(nóng)民土地權(quán)益保障

中圖分類號(hào):F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A文章編號(hào): 2095－3151(2015)21－0003－61

一、基本原則及需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的利益關(guān)系

1.基本原則。

(1)公平公正。公平公正是社會(huì)的基本價(jià)值理念，亦是保障農(nóng)民權(quán)益所應(yīng)遵循的首要原則。

無論是在土地增值收益分配中，還是在土地征收、土地流轉(zhuǎn)、土地產(chǎn)權(quán)制度改革以及其他涉及農(nóng)民利益的事項(xiàng)中，都必須講求公平公正，在保障農(nóng)民權(quán)益中具體體現(xiàn)為保障農(nóng)民的合情合理合法的利益訴求，并兼顧程序和結(jié)果上的公平公正。這一原則，還應(yīng)體現(xiàn)“同地同權(quán)同責(zé)”的要求，即集體土地在與國有土地享受同等權(quán)利的同時(shí)，還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這集中表現(xiàn)為集體土地的增值分配上。由于政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面進(jìn)行了大量的投入，這也是土地增值的一個(gè)原因，如果政府不參與集體土地收益分配，只強(qiáng)調(diào)集體土地權(quán)利，而不使其承擔(dān)責(zé)任，顯然也是不公平的。

(2)依法保障。黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，并提出“加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí)”。保障農(nóng)民權(quán)益，必須堅(jiān)持“依法保障”原則。無論是征地程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地流轉(zhuǎn)、土地增值收益分配，還是集體建設(shè)用地規(guī)劃管理、失地農(nóng)民社會(huì)保障、勞動(dòng)力安置等，都必須貫徹依法原則，杜絕在決策中脫離法規(guī)、隨意拍板的現(xiàn)象，解決保障不足與保障過度等不公平問題。這一原則的實(shí)際貫徹，也客觀地需要加快法律制度體系建設(shè)，立法先行并動(dòng)態(tài)優(yōu)化其實(shí)施機(jī)制與細(xì)則。

(3)增值共享。土地增值收益分配是保障農(nóng)民權(quán)益所應(yīng)妥善解決的重要問題。土地增值收益的分配實(shí)質(zhì)上是要求理清“漲價(jià)歸公”還是“漲價(jià)歸私”的問題?！皾q價(jià)歸公”較早的理論依據(jù)來源于約翰·穆勒的“對(duì)自然增加的地租課以特別稅”，①即對(duì)于因社會(huì)進(jìn)步而增加的土地價(jià)值應(yīng)以土地稅的形式交給國家。1882年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·喬治也提出了漲價(jià)歸公的觀點(diǎn)，認(rèn)為土地價(jià)值“在任何情況下都不是占有土地者個(gè)人創(chuàng)造出來的;而是由社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造的。因此社會(huì)可以把它全部拿過來”。②而“漲價(jià)歸私”的觀點(diǎn)則認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸私人所有，即由私人享有土地增值收益。理清這一問題，應(yīng)該明確土地增值收益的來源。總體看來，土地增值收益主要來自于生產(chǎn)性因素和非生產(chǎn)性因素兩個(gè)方面。生產(chǎn)性因素主要是指因私人投資而帶來的土地價(jià)值增加，而非生產(chǎn)性因素則是指由于社會(huì)發(fā)展和土地用途變更而帶來的土地價(jià)值的增加，這主要是由土地的位置、供求狀況和公共服務(wù)發(fā)展水平所決定。農(nóng)地非農(nóng)化、城市土地價(jià)值的增加，主要是由非生產(chǎn)性因素引起的，都屬于社會(huì)發(fā)展的成果，與原土地使用者所付出的勞動(dòng)及投資無關(guān)。如果這一增值全歸私人，而國家和其他居民無法分享，顯然是不合理的。如果這一增值全歸國家，原土地使用者無法分享，這相當(dāng)于是對(duì)其收益權(quán)的剝奪，顯然也是不合理。因此，土地增值收益實(shí)際生活中不是簡單絕對(duì)的“漲價(jià)歸公”或“漲價(jià)歸私”，而應(yīng)按照“公私兼顧、增值共享”的原則，探求合理的分配機(jī)制。只有遵循共享理念，處理好各種相關(guān)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地增值收益的合理分配，才能平抑因征地、拆遷補(bǔ)償發(fā)生的矛盾，為農(nóng)民市民化和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供必要的財(cái)力，才能體現(xiàn)社會(huì)主義價(jià)值觀，使全體居民共享發(fā)展成果。

(4)分類保障。針對(duì)不同家境、不同年齡、不同情況的被征地農(nóng)民，采取有針對(duì)性的保障措施，構(gòu)建分類保障的政策體系，分類分層對(duì)失地農(nóng)民做好保障，提高保障效果，全方位促進(jìn)失地農(nóng)民市民化。同時(shí)，保障要考慮歷史水平與現(xiàn)實(shí)結(jié)合問題，處理好區(qū)域之間、年齡之間的政策銜接問題。

(5)提升農(nóng)民可行能力?？尚心芰κ侵敢粋€(gè)人有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動(dòng)組合，它具體包括吃穿住行、學(xué)習(xí)、社會(huì)參與、獲取資源和發(fā)展等的能力。人的可行能力狀況，不僅影響人的生存狀況，也影響人的發(fā)展?fàn)顩r。保障農(nóng)民權(quán)益，需要貫徹提升農(nóng)民可行能力原則。這就要求在對(duì)農(nóng)民保障或補(bǔ)償時(shí)，不能只注重實(shí)物補(bǔ)償，而且更要從提高農(nóng)民的技能和就業(yè)能力入手，構(gòu)建農(nóng)民權(quán)益保障的長效機(jī)制。

2. 需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)四大利益關(guān)系。

(1)國家、集體和農(nóng)民在土地增值收益上的分配關(guān)系。土地增值收益分配主要包含兩方面問題:一是土地征收、拆遷中的補(bǔ)償問題，二是除去開發(fā)補(bǔ)償之后所剩余的增值收益在各權(quán)能擁有者之間的分配問題。從增值形式上來看，土地增值收益的分配較為復(fù)雜，既有集體土地經(jīng)征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地的增值收益分配、城市國有土地房地產(chǎn)開發(fā)的增值收益分配、房地產(chǎn)消費(fèi)或投資的增值收益分配，也有集體土地流轉(zhuǎn)(包括宅基地轉(zhuǎn)讓)帶來的增值收益。由于產(chǎn)權(quán)和增值方式不同，上述增值收益分配也不盡相同。但總體看來，按照共享理念，需要處理好國家、集體、土地使用人和其他居民之間的分配關(guān)系，形成公平合理、社會(huì)共享的土地增值收益分配模式。

(2)近郊區(qū)直接受益農(nóng)民與遠(yuǎn)郊區(qū)未受益農(nóng)民之間的利益關(guān)系。土地增值收益不僅要由國家、原土地使用人、開發(fā)商等共享，而且要考慮到其他不能改變土地用途的廣大農(nóng)民，考慮到因位置不同而不能分享增值的其他市民，應(yīng)讓社會(huì)成員共享社會(huì)發(fā)展而帶來的土地增值收益。因此，要處理好北京市近郊區(qū)直接受益農(nóng)民與遠(yuǎn)郊區(qū)未受益農(nóng)民之間的利益關(guān)系，需要構(gòu)建大的利益平衡機(jī)制。

(3)農(nóng)民的土地權(quán)益和社會(huì)公共利益之間關(guān)系。保障農(nóng)民權(quán)益，必須滿足農(nóng)民合情合理合法的要求，這就意味著要處理好農(nóng)民的土地權(quán)益和社會(huì)公共利益之間關(guān)系。為此，一是需要解決保障不足與保障過度的問題。保障不足，會(huì)損害農(nóng)民權(quán)益;保障過度，則會(huì)損害公共利益。個(gè)別農(nóng)民的漫天要價(jià)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共利益的損害，是對(duì)其他成員的不公平。二是在保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的同時(shí)，要兼顧公共利益，集體或政府應(yīng)從土地收益中獲得一定比例，用于提供當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)。

(4)農(nóng)民當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系。由于受眼前利益驅(qū)使或誘惑，農(nóng)民在選取補(bǔ)償方式上，偏愛于現(xiàn)金補(bǔ)償或其他實(shí)物補(bǔ)償方式。這種補(bǔ)償方式雖然一時(shí)解決了農(nóng)民的生活所需，但留有較大隱患。一旦補(bǔ)償錢物用完之后，就會(huì)引發(fā)后續(xù)諸多社會(huì)問題。因此，需要處理好農(nóng)民當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系，采用多種補(bǔ)償方式，注重提高其可行能力，使“轉(zhuǎn)居”與產(chǎn)業(yè)、就業(yè)相連，增強(qiáng)農(nóng)民的持續(xù)性生活與發(fā)展能力。

二、總體思路

以保障農(nóng)民土地生存權(quán)和土地發(fā)展權(quán)等基本土地權(quán)益為基本要求，解決保障不足與保障過度并存、保障方式不科學(xué)、總體利益分配欠公正等諸多矛盾，增強(qiáng)農(nóng)民的可行能力和提升首都新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。為此，首都新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障農(nóng)民權(quán)益的總體思路是:

在加快法治建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善土地征收制度和土地流轉(zhuǎn)制度，合理構(gòu)建土地增值收益和股權(quán)收益分配機(jī)制、動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等，保障農(nóng)民的基本利益訴求，并妥善處理土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的農(nóng)民轉(zhuǎn)市民(轉(zhuǎn)居)、勞動(dòng)力安置、農(nóng)民保障等問題，以及與此相關(guān)的遺留問題。在明確政府規(guī)劃權(quán)和收益分配權(quán)的基礎(chǔ)上，積極發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用，借鑒重慶“地票”等經(jīng)驗(yàn)，探索新的流轉(zhuǎn)方式。深化戶籍制度、社保制度等改革，探索農(nóng)民帶著土地進(jìn)城的方式，優(yōu)化推動(dòng)農(nóng)民市民化。保障農(nóng)民收益分享權(quán)，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配方式，試行農(nóng)民變“股民”機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)民利益可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。完善“自主城鎮(zhèn)化”模式和建設(shè)用地指標(biāo)確定辦法，探索城鎮(zhèn)化新模式，形成城市土地兩種所有制結(jié)構(gòu)。同時(shí)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化和基本公共服務(wù)均等化，完善補(bǔ)貼制度，構(gòu)建近郊農(nóng)民與遠(yuǎn)郊農(nóng)民利益平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的有機(jī)融合。此外，加快土地產(chǎn)權(quán)制度等相關(guān)配套改革，探索分類解決“小產(chǎn)權(quán)房”等棘手難題，為保障農(nóng)民權(quán)益和實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員利益配置優(yōu)化提供制度基礎(chǔ)和技術(shù)條件。

三、政策建議

根據(jù)上述首都新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保障農(nóng)民權(quán)益的總體思路，在具體政策層面需要抓好以下幾個(gè)方面:

1.完善分配機(jī)制，形成公平合理、社會(huì)共享的土地增值或股權(quán)收益分配模式。按照增值共享原則，土地增值或股權(quán)收益分配模式的大體框架如下:

(1)完善政府收益機(jī)制。政府作為國有土地所有者和公共事務(wù)管理者，憑借土地所有權(quán)和公共權(quán)力，以租、稅、費(fèi)取得土地收益。完善政府收益機(jī)制，主要做好以下幾點(diǎn):

一是集體土地準(zhǔn)予流轉(zhuǎn)后，將轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)收入(包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入)的個(gè)人所得部分納入個(gè)人所得稅的征收范圍。

二是在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)開征房地產(chǎn)稅，并將城鎮(zhèn)土地使用稅等稅費(fèi)與之優(yōu)化整合。由全國人大啟動(dòng)立法程序，加快制定房產(chǎn)稅法。將增量房和存量房都納入征稅范圍，對(duì)首套房或一定人均標(biāo)準(zhǔn)之下的部分應(yīng)免稅，并盡可能將贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)、按揭貸款等家庭狀況考慮在內(nèi)。同時(shí)，合理設(shè)計(jì)差別稅率，以保證稅制的公平性。

三是改革土地增值稅。將集體土地納入征收范圍，以出讓、抵押、租賃、入股等方式有償轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)繳納土地增值稅，從而使國家以稅收的方式參與集體土地收益分配。需要強(qiáng)調(diào)的是，由于個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅等稅種的制定和調(diào)整權(quán)在中央，因此，完善政府收益機(jī)制應(yīng)該在國家稅改大方向下統(tǒng)一進(jìn)行，但北京市可申請(qǐng)?jiān)谀承┓矫嫦刃邢仍?，為改革積累經(jīng)驗(yàn)。

(2)建立集體收益機(jī)制。村集體可通過分享一定比例的土地出讓金、提取土地流轉(zhuǎn)收益分成等方式，參與集體土地收益分配，用于提供村級(jí)公共設(shè)施和公共服務(wù)。

一是征收集體土地，除給予農(nóng)戶相關(guān)補(bǔ)償外，應(yīng)從后續(xù)該土地產(chǎn)生的土地出讓金中提取一定比例，使村集體分享土地增值收益。

二是集體土地準(zhǔn)予流轉(zhuǎn)后，應(yīng)從農(nóng)戶個(gè)人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)(或股權(quán))收入中提取一定比例，用于提供村級(jí)公共設(shè)施和公共服務(wù)。

(3)建立個(gè)人收益機(jī)制。對(duì)于土地征收，應(yīng)給予公平合理的物質(zhì)補(bǔ)償，并經(jīng)合理分配方案惠及作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的個(gè)人，并通過技能培訓(xùn)、安置就業(yè)等方式，建立長期收益機(jī)制;村集體資產(chǎn)可探索股權(quán)分配等方式，使農(nóng)民分享集體資產(chǎn)經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓收益。

(4)建立其他居民共享機(jī)制。從土地收益中提取一定比例，設(shè)立土地補(bǔ)償基金、社會(huì)保障與就業(yè)培訓(xùn)基金和農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等，建立其他居民共享機(jī)制。

一是設(shè)立土地補(bǔ)償基金。主要用途:補(bǔ)償居民因國家限制土地用途，特別是因公共利益對(duì)土地利用的限制，而帶來的相對(duì)損失;補(bǔ)償以前被征地農(nóng)民的相對(duì)損失;補(bǔ)償遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)民利益;等等。

二是設(shè)立社會(huì)保障與就業(yè)培訓(xùn)基金，用于解決居民特別是失地農(nóng)民的基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社會(huì)保障問題。

三是設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，用于支持北京市遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新等。

2.完善土地征收制度，優(yōu)化征地補(bǔ)償機(jī)制，解決“轉(zhuǎn)居”等遺留問題。

(1)完善安置方式，實(shí)施分檔施保，確保被征地農(nóng)民的基本利益訴求，增強(qiáng)其可行能力。從北京市實(shí)際情況來看，應(yīng)著力做好以下幾個(gè)方面:

第一，完善“轉(zhuǎn)居”人員數(shù)量確定方式，解決因綠隔等原因，造成的“轉(zhuǎn)居”不公平等現(xiàn)象。從調(diào)查情況來看，《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》是按照被征集體土地占被征集體組織的所有集體土地來確定轉(zhuǎn)居人數(shù)。由于綠隔(綠地)等不屬于征地，出現(xiàn)了沒有建設(shè)用地、但仍有許多農(nóng)民沒有轉(zhuǎn)居的情況。另外，還應(yīng)處理好拆遷之后邊角區(qū)域既不征地、也不轉(zhuǎn)人的問題。因此，應(yīng)完善轉(zhuǎn)居人數(shù)的確定方式，應(yīng)將綠隔、拆遷之后邊角區(qū)域情況考慮在內(nèi)。對(duì)于在這方面遺留的問題，應(yīng)按此考慮形成合理可操作方案，盡快予以解決。

第二，在補(bǔ)償方式上，要防止過度貨幣化補(bǔ)償，應(yīng)力求采取就業(yè)安置、分配物業(yè)收益權(quán)、房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)配套商業(yè)經(jīng)營權(quán)等多元化的配置方式，將征地農(nóng)民的短期利益與長期利益結(jié)合起來，提升補(bǔ)償?shù)木C合效果。

第三，提升就業(yè)安置的效果。從現(xiàn)實(shí)情況來看，目前北京市遠(yuǎn)郊區(qū)以農(nóng)業(yè)安置為主、近郊區(qū)以環(huán)衛(wèi)保潔物業(yè)等低端就業(yè)為主，并且存在就業(yè)不穩(wěn)定問題，影響農(nóng)民的生活和發(fā)展。為此，通過各種新技能培訓(xùn)、從業(yè)資格培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和繼續(xù)教育培訓(xùn)等有效途徑，使脫離了農(nóng)業(yè)的農(nóng)民掌握多樣化謀生技能，增強(qiáng)自身競爭能力和素質(zhì)，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展需要的市民。同時(shí)，將培訓(xùn)與就業(yè)結(jié)合起來，逐步實(shí)現(xiàn)市場化的就業(yè)安置方式。

第四，完善留地安置和留房安置等安置方式。對(duì)于留地安置，由于涉及多個(gè)村，并且需要配套資金、產(chǎn)業(yè)等，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確立建設(shè)主體、建設(shè)項(xiàng)目以及相關(guān)的管理等問題。對(duì)于留房安置，則考慮安置房的基礎(chǔ)建設(shè)，并與開發(fā)商實(shí)行明確的責(zé)任機(jī)制，對(duì)房子的質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)稅費(fèi)等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。同時(shí)，解決相鄰村留房(商業(yè))面積差距大、村與村之間安置不平衡問題，形成公平合理的安置機(jī)制。

第五，解決“轉(zhuǎn)居”人員因年齡問題導(dǎo)致社保相差較大、超齡人群轉(zhuǎn)居成本與收益不匹配等問題，建議將未達(dá)到退休年齡的群體和已達(dá)到退休年齡的群體作為一個(gè)整體來看待，進(jìn)入大社保系統(tǒng)。這樣不僅可以解決保障不公平問題，而且降低縣區(qū)、村鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)居負(fù)擔(dān)，解決轉(zhuǎn)居成本過高的問題，從而提高其轉(zhuǎn)居的積極性。

第六，解決諸如占而不征等引發(fā)的補(bǔ)償不合理問題，完善補(bǔ)償辦法，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(2)嚴(yán)格土地征收程序，建立公開、透明和公眾參與的征收機(jī)制。改革征收程序與機(jī)制主要是指優(yōu)化土地征收程序，建立公開、透明和公眾參與的征收機(jī)制，其目的在于充分聽取公眾的意見，接受公眾監(jiān)督，維護(hù)公眾土地權(quán)益。征地之前，需將有關(guān)事項(xiàng)及時(shí)公示，允許公眾就是否符合公共利益等展開公開討論。在北京市成立專門的公共利益認(rèn)定機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)公共利益的認(rèn)定，并對(duì)征地進(jìn)行全過程的監(jiān)督。對(duì)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方法，也要聽取公眾意見，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，使征地雙方代表達(dá)成一致意見。如果無法達(dá)成一致，則由批準(zhǔn)征用土地的北京市政府根據(jù)有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)裁決。

(3)進(jìn)一步明確“公共利益”的范圍，限制征地權(quán)。限制征地權(quán)主要是通過進(jìn)一步明確“公共利益”的范圍來實(shí)現(xiàn)。一般而言，政府行使征地權(quán)其目的都是為了公共利益，但人們對(duì)于公共利益內(nèi)涵的理解卻不盡一致，如既可理解為國家的需要，又可理解為社會(huì)公眾的需要，甚至有時(shí)將能改變市容市貌、提供就業(yè)和服務(wù)的商業(yè)項(xiàng)目也可視為符合公共利益需要。此外，公共利益具有時(shí)代性特點(diǎn)，在不同時(shí)期其范圍也不盡相同，因此，在實(shí)踐中很難清晰、毫無爭議地界定公共利益的范疇?；谶@種原因，各國解決征地問題的重點(diǎn)放在規(guī)范征地程序、確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上。盡管如此，較為明確的界定公共利益范圍，有利于限制征地權(quán)。各國對(duì)土地征收中公共利益的界定主要有概括性和列舉性兩種界定方法。我國采用概括性界定方法，界定的標(biāo)準(zhǔn)較為含糊，各地具有很大的解釋空間和操作彈性。為強(qiáng)化對(duì)地方政府征地的約束，需要采取概括性和列舉性相結(jié)合的界定方法，盡可能明確公共利益范圍。例如，在概括性原則基礎(chǔ)上，可采取列舉法將公共利益的范圍重點(diǎn)界定為:直接滿足公共需要的各類國家重點(diǎn)投資項(xiàng)目;能源、交通、通訊、供電、供水、供氣、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項(xiàng)目;科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保等社會(huì)公益事業(yè);國防軍事設(shè)施及國家機(jī)構(gòu)建設(shè)等。符合公共利益要求的項(xiàng)目用地，政府可以征地;不符合公共利益要求、只有少數(shù)人受益的商業(yè)項(xiàng)目用地，則交給市場解決。通過進(jìn)一步明確公共利益的范圍，限制地方政府征地權(quán)，可以在一定程度上防止假借公共利益之名，侵害農(nóng)民土地權(quán)益。

(4)制定公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，消除補(bǔ)償過度與補(bǔ)償不足等現(xiàn)象。要依據(jù)集體土地產(chǎn)權(quán)屬性進(jìn)行分類補(bǔ)償，即應(yīng)該按照農(nóng)用地、宅基地和集體非住宅建設(shè)用地分類確定補(bǔ)償方式。從現(xiàn)實(shí)情況來看，土地對(duì)于農(nóng)民而言不僅具有經(jīng)濟(jì)功能，而且具有發(fā)展和保障功能。因此，制定公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就不能僅從土地原用途去考慮，而應(yīng)綜合考慮農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換成本、社會(huì)保障成本以及其他因失去土地而承載的社會(huì)成本等，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立持續(xù)動(dòng)態(tài)收益補(bǔ)償機(jī)制，以便使農(nóng)民的生活水平不僅不下降，而且還要有所提高，從而讓其充分享受城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展的成果。同時(shí)，要消除補(bǔ)償過度等現(xiàn)象，特別是要防止“釘子戶”的漫天要價(jià)，引出惡性循環(huán)，極不利于維護(hù)公共利益。對(duì)于漫天要價(jià)的“釘子戶”，國家基于公共利益具有最終定價(jià)權(quán)，需總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過合法程序予以有效解決。

3.建立規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，謹(jǐn)慎周密推行，注重防止影響農(nóng)民長期利益的行為。土地流轉(zhuǎn)能夠提高土地使用效益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和集約化發(fā)展，但如果缺乏一個(gè)規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，則有可能無法產(chǎn)生土地的集約效應(yīng)，降低土地利用效率，并損害農(nóng)民的長期利益。例如，對(duì)于農(nóng)地，則可能改變土地用途;對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地，利用效率不高，缺乏規(guī)劃，造成各自為政，重復(fù)建設(shè)。為此，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，并謹(jǐn)慎周密推行。具體而言，需要抓好以下幾個(gè)方面:

(1)明確政府規(guī)劃權(quán)，嚴(yán)格管理程序。政府應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程，決定農(nóng)用地、城鎮(zhèn)建筑用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地等比例，做好規(guī)劃、管理和控制，做到節(jié)約用地，防止非農(nóng)用地對(duì)農(nóng)用地的過度侵占。

(2)借鑒重慶“地票”等經(jīng)驗(yàn)，探索新的流轉(zhuǎn)方式。北京市土地流轉(zhuǎn)采取了股東專業(yè)合作社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的股份制企業(yè)和村與村土地置換等方式，今后應(yīng)繼續(xù)完善、規(guī)范這些方式，特別是要加大整合和利用農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社為主體的合作開發(fā)。同時(shí)，要探索新的流轉(zhuǎn)方式，例如借鑒重慶“地票”方式，形成“自愿復(fù)墾、公開交易、收益歸農(nóng)、價(jià)格直撥、依規(guī)使用”的制度體系，發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用，并使遠(yuǎn)離城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民群體也更多分享改革開放、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果而更好保證農(nóng)民利益。

(3)實(shí)施農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體認(rèn)定制度，并嚴(yán)禁農(nóng)地私自改變土地用途。農(nóng)地流動(dòng)的方向主要是向“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”集中，警惕資本對(duì)農(nóng)地兼并帶來的不良影響。同時(shí)，實(shí)行嚴(yán)格的土地流轉(zhuǎn)和耕地保護(hù)制度，加強(qiáng)土地用途管理，嚴(yán)禁農(nóng)地私自改變土地用途。

(4)做好農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃和管理，提高土地使用效率，防止重復(fù)建設(shè)和各種違法建造等行為。對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地，政府仍應(yīng)具有規(guī)劃權(quán)，圍繞中心城鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，兼顧整治空心村、違法建設(shè)，形成城鎮(zhèn)集聚效應(yīng)。探索對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”等棘手問題的分類解決方案。

(5)加快建設(shè)農(nóng)村金融體系，為農(nóng)村建設(shè)提供融資支持。

(6)在執(zhí)行城鄉(xiāng)土地增減掛鉤制度時(shí)，要充分考慮耕地質(zhì)量問題全面強(qiáng)化監(jiān)管體系。

4.深化戶籍制度、社保制度等改革，探索農(nóng)民帶著土地進(jìn)城的方式，推動(dòng)農(nóng)民市民化。農(nóng)民市民化是新型城鎮(zhèn)化中必須解決的一個(gè)重要問題。這一問題的著力點(diǎn)又在于如何處理農(nóng)民進(jìn)城與土地關(guān)系，即解決農(nóng)民是否帶土地進(jìn)城問題。從現(xiàn)實(shí)情況來看，農(nóng)民帶土地進(jìn)城，是反哺農(nóng)民的一個(gè)有效措施。農(nóng)民市民化，應(yīng)該尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，是否放棄土地由其自行選擇。為促進(jìn)農(nóng)民市民化，需要加快戶籍制度改革，對(duì)于自愿，并有穩(wěn)定就業(yè)和收入的農(nóng)民，應(yīng)該在規(guī)定一定年限后，允許其轉(zhuǎn)為市民。同時(shí)，政府應(yīng)打造包括就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和教育在內(nèi)的社會(huì)保障體系，為農(nóng)民市民化消除障礙。對(duì)于農(nóng)民進(jìn)城的成本，則由政府、企業(yè)和農(nóng)民本人三方承擔(dān)。政府著力于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等成本的長期分?jǐn)?企業(yè)主要負(fù)擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn);農(nóng)民本人則承擔(dān)由其自己應(yīng)該承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)部分。

5.完善“自主城鎮(zhèn)化”模式和建設(shè)用地指標(biāo)確定辦法，創(chuàng)新存量土地循環(huán)利用機(jī)制，探索城鎮(zhèn)化新模式。北京城鎮(zhèn)化已進(jìn)入中后期發(fā)展階段。隨著征地和用地指標(biāo)的減少，城鎮(zhèn)化面臨著大城市病顯現(xiàn)、建設(shè)用地指標(biāo)缺口較大等一些新的矛盾。解決這些新問題和新矛盾，需要大膽探索城鎮(zhèn)化的新途徑。為此，課題組提出四點(diǎn)建議:

一是承認(rèn)現(xiàn)實(shí)中已發(fā)生的突破城市土地國有的限制的情況，探索完善“自主城鎮(zhèn)化”模式，繼續(xù)試行在集體土地上建設(shè)城市。北京市一些地方試行的“自主城鎮(zhèn)化”模式，能夠遵從農(nóng)民意愿、減少社會(huì)矛盾、降低城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)成本，顯示出一定優(yōu)勢。今后，應(yīng)繼續(xù)完善這一模式，鼓勵(lì)在集體土地上建設(shè)城市，探索使城市土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由國有一元轉(zhuǎn)向國有、集體兩種所有制并存。

二是完善建設(shè)用地指標(biāo)確定辦法，將接受外來農(nóng)民工的規(guī)模和建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤。

三是還要處理好部分農(nóng)村土地建設(shè)指標(biāo)與村莊規(guī)劃整合內(nèi)恰問題。政府各部門的共識(shí)，互不接口，發(fā)改、土地和城建等部門相關(guān)村莊規(guī)劃不協(xié)調(diào)，一些農(nóng)村的建設(shè)用地指標(biāo)已經(jīng)沒有，甚至有些村莊在部門規(guī)劃中都將不存在，這給未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活留下極大的隱患，需要引起高度重視，由高端牽頭各相關(guān)部門協(xié)調(diào)磋商盡快予以妥善合理解決，防患于未然。

四是推動(dòng)土地制度改革，創(chuàng)新存量土地循環(huán)利用機(jī)制。為解決土地資源緊缺問題，盤活原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地資源，深圳市開展了土地制度改革，并形成了“依現(xiàn)狀明晰產(chǎn)權(quán)”及“以利益共享推動(dòng)產(chǎn)權(quán)明晰”的改革思路。這一改革思路，特別是其采取結(jié)合城市更新、土地整備、入市流轉(zhuǎn)、生態(tài)保護(hù)與發(fā)展等設(shè)計(jì)漸進(jìn)改革措施，以發(fā)展的辦法“做大蛋糕”中利益共享，消化矛盾，破解歷史遺留問題，具體處理中以“政府與社區(qū)算大賬”，再由“社區(qū)與利益相關(guān)人算細(xì)賬”的雙層談判機(jī)制，調(diào)動(dòng)社區(qū)的積極性和管理潛能，使政府相對(duì)超脫，新局面、新境界的形成相對(duì)平順。這些都對(duì)北京市有一定的啟發(fā)意義。在土地資源日益緊缺的約束下，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要?jiǎng)?chuàng)新存量土地循環(huán)利用機(jī)制，結(jié)合歷史遺留問題的消化方案，在政府的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)下，充分發(fā)揮市場在城市二次開發(fā)中的作用。這樣不僅可以減少城市二次開發(fā)成本，促進(jìn)存量土地循環(huán)利用，而且可以減少社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。

6.推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化和基本公共服務(wù)均等化，完善補(bǔ)貼制度，構(gòu)建近郊農(nóng)民與遠(yuǎn)郊農(nóng)民利益平衡機(jī)制。構(gòu)建近郊農(nóng)民與遠(yuǎn)郊農(nóng)民利益平衡機(jī)制，是公平公正和增值共享原則的必然要求。如果忽視遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)民利益訴求，就很難建立起真正意義上的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)體系。構(gòu)建近郊農(nóng)民與遠(yuǎn)郊農(nóng)民利益平衡機(jī)制，需要著力抓好兩個(gè)方面:

一是財(cái)政投入要向遠(yuǎn)郊區(qū)傾斜，不斷縮小區(qū)域間基本公共服務(wù)的差距，逐步改變公共服務(wù)的“二元結(jié)構(gòu)”狀況，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化和基本公共服務(wù)均等化。在投入的領(lǐng)域方面，重點(diǎn)向農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)村社會(huì)保障等領(lǐng)域傾斜。需要強(qiáng)調(diào)的是，增加遠(yuǎn)郊區(qū)的財(cái)政投入，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化和基本公共服務(wù)均等化，但要避免同質(zhì)化，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村的實(shí)際情況，構(gòu)建公共服務(wù)體系和內(nèi)容。繼續(xù)大力加強(qiáng)公共服務(wù)的“硬件”和“軟件”建設(shè)，并與農(nóng)民、農(nóng)村需求密切相關(guān)，區(qū)分重點(diǎn)和層次，實(shí)現(xiàn)差異化的供給方式。

二是完善促進(jìn)遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活的各類補(bǔ)貼制度。從財(cái)政以及土地收益中提取一定比例，設(shè)立土地補(bǔ)償基金、社會(huì)保障與就業(yè)培訓(xùn)基金和農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等，用于支持遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生活，特別是要建立基本農(nóng)田補(bǔ)貼制度，增加遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)收益。

7.完善農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配方式，試行村民變“股民”機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)民利益可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。如何形成農(nóng)民利益可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的一項(xiàng)重要任務(wù)。對(duì)于農(nóng)村集體資產(chǎn)，其中包括集體建設(shè)用地以及附著之上的經(jīng)營性集體資產(chǎn)，完善其資產(chǎn)收益分配方式，將村民變成持有收益分配權(quán)的股民，農(nóng)民可憑其所持有的股份，定期取得集體資產(chǎn)收益，這樣有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于閑置或廢棄的宅基地及其他集體建設(shè)用地，進(jìn)行清理整頓，統(tǒng)一改造、統(tǒng)一經(jīng)營，盤活土地效益，拓寬農(nóng)民增收渠道。推行村民變“股民”機(jī)制，需要做好股份的量化。從北京市現(xiàn)實(shí)情況來看，在股份量化上有一定的缺陷?，F(xiàn)行股權(quán)量化，大都采取清產(chǎn)核資的辦法確定，這樣很難保證農(nóng)民的利益。為此，應(yīng)將按清產(chǎn)核資的辦法改為按評(píng)估價(jià)量化的辦法，完善股權(quán)配置制度，將股權(quán)固化到戶，保障農(nóng)民收益分享權(quán)。

8.加快法制建設(shè)，解決相關(guān)法規(guī)、政策之間的沖突或盲區(qū)，為農(nóng)民土地補(bǔ)償和流轉(zhuǎn)提供保障。從國家層面來看，需要解決關(guān)于土地流轉(zhuǎn)，特別是宅基地的擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，在土地法、抵押法、擔(dān)保法等法律規(guī)定中的沖突問題。從北京市層面來看，需要加強(qiáng)法制建設(shè)，解決現(xiàn)實(shí)中在農(nóng)民土地補(bǔ)償和流轉(zhuǎn)等方面存在的諸多矛盾問題。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

一是解決法定補(bǔ)償與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，主要是補(bǔ)償不足與補(bǔ)償過度、現(xiàn)實(shí)與歷史銜接等問題。尤其要解決148號(hào)文件和17號(hào)文件在轉(zhuǎn)居上的銜接問題。

二是明確集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)與收益分配的相關(guān)規(guī)定。

三是調(diào)整和突破現(xiàn)行政策，借鑒深圳等地經(jīng)驗(yàn)，分類解決小產(chǎn)權(quán)房問題。深圳市采取了“以現(xiàn)狀明晰產(chǎn)權(quán)”的辦法，按照尊重歷史、區(qū)別情況、甄別主體、寬嚴(yán)相濟(jì)、依法處理、逐步解決等原則，分類解決小產(chǎn)權(quán)房問題。例如:對(duì)于符合規(guī)劃的，采取處理確認(rèn)方式，在補(bǔ)繳地價(jià)之后，予以確認(rèn);對(duì)于與規(guī)劃沖突的，予以拆除;對(duì)于符合規(guī)劃且原農(nóng)民對(duì)產(chǎn)權(quán)明晰訴求不強(qiáng)烈的，予以臨時(shí)使用。北京市也應(yīng)堅(jiān)持分類處理的思路，原則上只要不是占用耕地、不違反城市規(guī)劃等限制性紅線的可考慮適當(dāng)承認(rèn)，允許持有者以同期同區(qū)域一級(jí)開發(fā)土地價(jià)格給予補(bǔ)繳，變更為大產(chǎn)權(quán)。四是完善社會(huì)保障，解決超齡與未超齡兩套社保體系問題。

五是明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定，促進(jìn)其規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

六是明確相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度問題。

七是明確其他農(nóng)民土地補(bǔ)償和流轉(zhuǎn)有關(guān)問題，如失地農(nóng)民不愿轉(zhuǎn)居、土地利用與規(guī)劃等。

八是明確區(qū)縣和市區(qū)之間相關(guān)事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分等。建議市區(qū)權(quán)力適當(dāng)下放，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有一定的土地管理、規(guī)劃利用、審批監(jiān)督等權(quán)力，落實(shí)屬地責(zé)任。

四、相關(guān)配套改革

1.構(gòu)建以承包權(quán)或使用權(quán)為核心的土地產(chǎn)權(quán)體系。改革土地產(chǎn)權(quán)制度，從我國現(xiàn)實(shí)情況來看，可以實(shí)行終極所有權(quán)和次級(jí)所有權(quán)的“兩級(jí)所有權(quán)”模式，即國家(或集體)作為土地的終極所有者，行使終極所有權(quán);土地使用人作為土地的使用或占有者，行使永久使用權(quán)——事實(shí)上的次級(jí)所有權(quán)。在“兩級(jí)所有權(quán)”模式下，土地產(chǎn)權(quán)的重心由所有權(quán)轉(zhuǎn)向使用權(quán)，并構(gòu)建以使用權(quán)為核心的土地產(chǎn)權(quán)體系。這就使土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由側(cè)重于土地歸屬轉(zhuǎn)到側(cè)重于土地使用和利用。在新的土地產(chǎn)權(quán)體系中，土地使用權(quán)是一種準(zhǔn)所有權(quán)(次級(jí)所有權(quán))，居于體系的核心位置，它又可具體分解為占有、使用、收益、處分等權(quán)能，形成二級(jí)產(chǎn)權(quán)束。土地使用人享有永久土地使用權(quán)。土地使用權(quán)可以以抵押、租賃、入股、買賣等形式，通過市場優(yōu)化組合，也可以合法繼承、贈(zèng)與等。宅基地及其他建筑用地的土地使用權(quán)，同樣適用這一新的產(chǎn)權(quán)體系，可以自由買賣、流轉(zhuǎn)，并享有收益權(quán)。國家憑借終極所有權(quán)，享受管理、收益和最終處置(特殊處置)等權(quán)利。

在北京市土地產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行中，要加快林權(quán)制度改革，明確林權(quán)歸屬，應(yīng)盡快協(xié)商確定政府在集體土地上建林的產(chǎn)權(quán)問題。同時(shí)，還需進(jìn)一步明確綠隔等產(chǎn)權(quán)問題。

2.構(gòu)建集體資產(chǎn)管理交易平臺(tái)和集體成員股權(quán)交易平臺(tái)等基礎(chǔ)平臺(tái)。使農(nóng)村集體資產(chǎn)和股權(quán)處于“陽光”運(yùn)行，是保障農(nóng)民土地權(quán)益的重要舉措，為此，需要構(gòu)建集體資產(chǎn)管理交易平臺(tái)和集體成員股權(quán)交易平臺(tái)等基礎(chǔ)平臺(tái)。建立集體資產(chǎn)管理交易平臺(tái)，其目的是把原本分散的村組集體資產(chǎn)管理與交易，全部整合到一個(gè)透明、正規(guī)的管理交易平臺(tái)，使管理的范圍和形式由分散轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的透明管理和陽光交易，提高管理的效能，消除暗箱操作、交易不公平等現(xiàn)象。建立農(nóng)村集體成員股權(quán)交易平臺(tái)，其目的是為了規(guī)范成員和股權(quán)管理，消除農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)分配中的諸多矛盾。

3.建立健全土地流轉(zhuǎn)與收益分配糾紛仲裁制度和司法救濟(jì)制度。土地流轉(zhuǎn)與收益分配，必然產(chǎn)生諸多矛盾。為此，需要建立糾紛仲裁制度和司法救濟(jì)制度，允許公眾尋求司法救濟(jì)，法院可就征收中的一些爭議、糾紛事項(xiàng)做出裁決，以便保障農(nóng)民權(quán)益。

①［英］約翰·穆勒:《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理及其在社會(huì)哲學(xué)上的若干應(yīng)用》(下卷)，商務(wù)印書館1999年版，第391頁。

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賈 康 簡 介

第十一屆、十二屆全國政協(xié)委員、第十三屆全國政協(xié)參政議政人才庫特聘專家，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院創(chuàng)始院長，中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員、博導(dǎo)。曾長期擔(dān)任財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長。北京、上海、福建、安徽、甘肅、廣西、西藏等地方政府特聘專家、顧問或咨詢委員，北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、國家行政學(xué)院、中央社會(huì)主義學(xué)院、南開大學(xué)、武漢大學(xué)、廈門大學(xué)、安徽大學(xué)等多所高校特聘教授。1988年曾入選亨氏基金項(xiàng)目，到美國匹茲堡大學(xué)做訪問學(xué)者一年。1995年享受國務(wù)院政府特殊津貼。1997年被評(píng)為國家百千萬人才工程高品質(zhì)層次學(xué)術(shù)交流帶頭人。多次受黨和國家領(lǐng)導(dǎo)同志之邀座談經(jīng)濟(jì)工作。擔(dān)任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)“財(cái)稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)、黃達(dá)—蒙代爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)和中國軟科學(xué)大獎(jiǎng)獲得者。國家“十一五”、“十二五”、“十三五”規(guī)劃專家委員會(huì)委員、國家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜椅瘑T會(huì)成員。2013年，主編《新供給：經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的中國創(chuàng)新》，發(fā)起成立“華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院”和“新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇”（任首任院長、首任秘書長，第二屆理事會(huì)期間任首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)》、《供給側(cè)改革：新供給簡明讀本》以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評(píng)中國圖書評(píng)論學(xué)會(huì)和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側(cè)改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評(píng)為全國精品教材。2017-2020年又撰寫出版《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論模型與實(shí)踐路徑》、《供給側(cè)改革主線上的未來財(cái)稅》、《財(cái)政學(xué)通論》等多部專著。2021年與劉薇合作《雙循環(huán)新發(fā)展格局》一書又獲評(píng)“2021年度中國好書”。根據(jù)《中國社會(huì)科學(xué)評(píng)估》公布的2006～2015年我國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)6268種學(xué)術(shù)期刊700余萬篇文獻(xiàn)的大統(tǒng)計(jì)分析，賈康先生的發(fā)文量（398篇），總被引頻次（4231次）和總下載頻次（204115次）均列第一位，綜合指數(shù)3429，遙居第一，是經(jīng)濟(jì)學(xué)核心作者中的代表性學(xué)者。

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做學(xué)問的甘苦，如魚在水，冷暖自知，不足為外人道，但關(guān)于做學(xué)問的“指導(dǎo)思想”，我愿意在此一披襟懷：寫出一些論文或著作并不是目的，這是探索之途上的一小步，是爭取為人類的思想認(rèn)識(shí)之海中加一滴水。我深信，一切人生的虛榮浮華都是過眼煙云，而真正的學(xué)術(shù)和真知灼見，才能垂諸久遠(yuǎn)。

—— 賈 康

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