確認織金光伏項目征地方案無效被上訴

2022年4月20日，確認《織金縣洪家渡水光互補300MW農業光伏電站土地流轉及征地補償方案》無效案在貴州省黔西市法院開庭審理。被告為織金縣茶店鄉政府，原告追加第三人貴州烏江水電開發有限責任公司、貴州烏江水電開發有限責任公司織金新能源分公司參加訴訟。黔西市法院當庭宣判，駁回原告起訴，全額退還案件受理費。

2020年8月9日被告向織金縣人民政府提交《茶店鄉人民政府關于請求批復<織金縣洪家渡水光互補300MW農業光伏電站土地流轉及征地補償方案的批復>的請示》，于2020年9月5日獲得批復同意，2021年3月，織金縣茶店鄉政府根據該批復，未經原告同意、未進行補償，未依法發布《征用土地方案公告》、《征地補償安置方案公告》，強行征用原告3.98畝合法承包基本農田，強行租賃給第三人烏江水電開發公司修建織金縣洪家渡水光互補農業光伏電站“光伏方陣”，隨后烏江水電開發公司織金分公司在該地塊上強行施工，挖掘耕作層，挖掘果樹藥材共計446棵，安裝光伏發電設備，破壞程度非常嚴重，造成土地無法耕作，目前烏江水電開發公司織金分公司已拆除光伏板，水泥樁未移除，未復墾該地。被告強行占用原告合法承包地的行政行為違法，根據《農村土地承包法》第八條規定：國家保護集體土地所有者的合法權益，保護承包方的土地承包經營權，任何組織和個人不得侵犯。

根據《土地管理法》第四十四條、四十六條規定：只有取得了省級以上政府的土地征收批復才能實施征收行為。國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。根據《行政訴訟法》第七十五條規定：“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效.”被告沒有征收及流轉土地法定資格，請求人民法院確認被告制定《織金縣洪家渡水光互補300MW農業光伏電站土地流轉及征地補償方案》的行政行為無效。

被告辯稱：茶店鄉政府根據織金縣政府的批復，制作并公布了《織金縣洪家渡水光互補300MW農業光伏電站土地流轉及征地補償方案》（下稱“方案”），并負責項目土地流轉和土地征用工作的具體開展。根據以上事實，茶店鄉政府是在完成織金縣政府交辦的工作任務，并非最終決定實施方案的行政主體，原告將茶店鄉政府作為被告提起行政訴訟不符合法律規定。

第三人烏江水電開發公司、烏江水電開發公司織金分公司陳述稱：一、原告所起訴的被告不適格。依據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第十九條“當事人不服經上級行政機關批準的行政行為，向人民法院提起訴訟的，以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。”及第二十六條“原告所起訴的被告不適格，人民法院應當告知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴。”之規定，人民法院應當告知原告變更織金縣人民政府為被告，否則駁回其起訴。

本案中，被告和第三人的辯護理由有點牽強。特別是被告始終拿不出制定《織金縣洪家渡水光互補300MW農業光伏電站土地流轉及征地補償方案》的合法批文。而第三人非被告的合法代理人為被告的行政行為進行辯護，算是行政案件中的一朵奇葩。

原告請求撤銷的方案為“織金光伏項目”征收和流轉土地的具體實施方案，涉及土地為升壓站18.849畝，光伏方陣11800畝。方案由被告聯席會議通過，請示織金縣人民政府批準，具體內容用地方式、土地及附作物補償標準等。說明涉案方案是已經具體實施的行政方案。

《土地管理法》明確規定，批準征收土地的行政機關只有省級政府和國務院，制定征收方案的行政機關為縣級人民政府，可見被告沒有制定方案法定資格。根據《土地管理法》第七十九條規定：無權批準征收、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規定的程序批準占用、征收土地的，其批準文件無效。非法批準征收、使用土地，對當事人造成損失的，依法應當承擔賠償責任。

黔西市法院認為：首先，涉案補償方案從內容上涉及人數眾多的不特定對象，具有一定普遍約束力，屬于行政規范性文件范疇；其次，涉案所涉及的補償方案具有內部性、階段性、抽象性特征，但是原告如對補償安置方案所附載的征地補償標準有異議，相關行政法規、規章及其他相關規定還是規定了行政救濟途徑，主要有國務院國土資源部《征收土地公告辦法》第十五條第一款規定，因未按照依法批準的征收土地方案和征地補償、安置方案進行補償、安置引發爭議的，由市、縣人民政府協調；協調不成的，由上一級地方人民政府裁決。國務院法制辦公室國法（2011）號《關于依法做好征地補償安置爭議行政復議工作的通知》規定，被征地集體經濟組織和農民對有關市、縣人民政府批準的征地補償、安置方案不服要求裁決的，應當依照行政復議法律、法規的規定向上一級地方人民政府提出申請。

由上可見，對沒有按照經批準的相關方案補償或者對相關方案本身所設定的補償標準之合法性存在質疑的，可以歸結為“對補償標準有爭議”的范疇。其基本救濟途徑：一是先由縣級以上地方人民政府協調；二是協調不成的，應當依照行政復議法律、法規的規定向上一級地方人民政府申請行政復議（裁決）。對此，《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十條規定，土地權利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不子受理，但應當告知土地權利人先申請行政機關裁決。

本案中，原告訴求是確認《織金縣洪家渡水光互補300MW農業光伏電站土地流轉及征地補償方案》無效，理由是被告沒有制定該方案的法定資格。原告認為：“法院審理時，明顯存在程序錯誤，認定事實不清，適用法律錯誤，已經提起上訴”。法律面前人人平等，違法必究，我們將跟進后續，大家拭目以待。（原創圖文，可轉載）