行政機關在行政告知前進行了集體討論，是否屬于作出行政處罰決定前進行了集體討論決定？

【裁判要點】

行政處罰法規定，對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當集體討論。根據該規定，行政處罰中的集體討論，屬于行政行為過程中的法定程序，作為過程性程序的集體討論的內容并不直接影響行政相對人的合法權益，影響行政相對人合法權益的是最終的行政處罰決定，故對集體討論的內容的審查僅需審理是否與被訴處罰決定有關，如果有關，則證明行政機關已履行了法定集體討論程序，如無關，則證明行政機關未履行法定集體討論程序。本案中，行政機關進行行政處罰事先告知之前進行了集體討論，并提供了集體討論筆錄，可以顯示討論內容與涉案的行政處罰決定相關，故可以認定行政機關已履行了集體討論程序。當事人提出“在告知之前的集體討論并非法定程序，形成的意見也只是擬處理意見，不能作為最終行政處罰決定的依據……行政機關應當再次進行集體討論決定”的上訴理由，不予采納。

【裁判文書】

山西省晉中市中級人民法院

行 政 判 決 書

（2023）晉07行終112號

上訴人（原審原告）侯某某。

上訴人（原審被告）晉中市某某局某某分局。

被上訴人（原審被告）晉中市某某區人民政府。

原審第三人石某某。

上訴人侯某某與上訴人晉中市某某局某某分局（以下簡稱某某分局）、被上訴人晉中市某某區人民政府（以下簡稱某某區政府）及原審第三人石某某拘留一案，均不服介休市人民法院（2022）晉0781行初301號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案。本案現已審理終結。

原審查明，2022年5月11日，吳慶向某某分局北洸派出所報警稱侯某某與石某某發生口角后廝打在一起，雙方均受傷。該所將該案作為行政案件受理后，通過詢問侯某某、石某某、楊某某、吳某、王某某，調取監控視頻等方式進行了調查。2022年7月14日，某某分局向侯某某進行處罰前告知后，作出了晉中太公行罰決字〔2022〕000243號行政處罰決定書（以下簡稱被訴處罰決定），查明：侯某某與石某某因土地歸屬權之前就有矛盾。2022年5月11日6時20分許，侯某某在××鄉××村××街××號南面的土疙瘩上收拾樹枝，并點火焚燒。石某某害怕侯某某將其在土疙瘩上存放的柴火也點著，便上土疙瘩上查看。后石某某與侯某某發生口角，石某某爬上土疙瘩第二個平臺與侯某某爭執。爭執過程中，石某某用手中拐杖打侯某某，侯某某用糞鑿背面打了石某某頭部。經太谷區公安司法鑒定中心（太）公（司）鑒（傷）〔2022〕035號對石某某身體損傷程度鑒定，鑒定結果為輕微傷；太谷區公安司法鑒定中心（太）公（司）鑒（傷）〔2022〕034號對侯某某身體損傷程度鑒定，鑒定結果為輕微傷。侯某某的行為已構成毆打他人，且石某某年滿六十周歲。根據《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）第四十三條第二款第二項之規定，決定對侯某某處以行政拘留十五日。根據《治安管理處罰法》第二七一條第三項之規定，因侯某某年齡為七十周歲以上，不執行行政拘留。侯某某對被訴處罰決定不服提出復議申請。某某區政府于2022年8月3日受理后，依法通知某某分局作出答復。經審查某某分局提交的證據后，于2022年10月25日作出太政行復決字〔2022〕9號行政復議決定書（以下簡稱被訴復議決定），維持某某分局作出的被訴行罰決定。侯某某對被訴復議決定不服，提起訴訟。另查明，2022年7月14日，某某分局向石某某作出了晉中太公行罰決字〔2022〕000242號行政處罰決定書（以下簡稱242號處罰決定書），根據《治安管理處罰法》第四十三條第二款第二項之規定，對石某某處以行政拘留十日。根據《治安管理處罰法》第二十一條第三項之規定，因石某某年齡為七十周歲以上，不執行行政拘留。石某某對該處罰決定不服，向該院提起訴訟。經該院一審、本院二審，以違反法定程序為由，判決撤銷對石某某的行政處罰決定。原審認為，某某分局負責本行政區域內的治安管理工作，有權對本轄區內違反治安管理的違法行為人給予行政處罰。事實方面，《治安管理處罰法》第四十三條規定，毆打他人的，或者故意傷害他人身體的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。毆打、傷害六十周歲以上的人的，處十日以上十五日以下拘留，并處五百元以上一千元以下罰款。本案中，石某某、吳某的詢問筆錄與監控視頻可以相互印證，可以證實侯某某在與石某某爭執過程中，用糞鑿背面打了石某某頭部的事實，某某分局據此作出的處罰認定事實清楚，適用法律正確。程序方面，關于集體討論，太谷分局在行政告知程序前就進行了集體討論，且集體討論并未對行政處罰的裁量作出結論，確有不妥。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十六條第三項規定，屬于程序輕微違法。關于侯某某主張的行政處罰告知書偽造的問題，某某分局提交的證據中并未有行政處罰告知書，根據《公安機關辦理行政案件程序規定》第一百六十七條規定，在作出行政處罰決定前，應當告知違法嫌疑人擬作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知違法嫌疑人依法享有陳述權和申辯權。單位違法的，應當告知其法定代表人、主要負責人或者其授權的人員。適用一般程序作出行政處罰決定的，采用書面形式或者筆錄形式告知。本案中，太谷分局通過告知筆錄的形式履行行政處罰前告知程序，符合法律規定。綜上，根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第七十四條第一款第二項規定，某某分局作出的涉案行政處罰，程序輕微違法，但對侯某某的實體權利不產生實際影響，應予以確認違法，但不撤銷。某某區政府作出的被訴復議決定認定涉案行政處罰決定程序合法，明顯不當，應予撤銷。原審判決：一、確認某某分局于2022年7月14日作出的被訴處罰決定書違法；二、撤銷某某區政府于2022年10月25日作出的被訴復議決定。

上訴人侯某某不服，上訴稱：原審法院法官串通某某公安分局毀滅證據，總共102頁的證據缺失11頁，而且從缺失頁往后頁碼全部涂改，重要證據包括偽造上訴人侯某某指紋行政處罰告知筆錄等全部消失不見。一審判決依據錯誤，以不是爭議焦點的超期60日為由判決程序輕微違法，維持上訴人處罰決定，而回避涉及法定程序行政處罰告知書環節中重大違法行為。一審判決依據事實錯誤，上訴人行政復議中某某分局沒有集體討論筆錄，某某區政府在庭審中也無此項集體討論筆錄，當庭已質證。但是一審法庭直接選擇無視。某某分局自稱該集體討論筆錄在7月14日行政處罰告知書前的7月7日召開，我們并不認可，他們也提交不出集體討論視頻，某某分局負有舉證責任。這個集體討論筆錄在石某某一審中沒有出現。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第五十七第二款對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關負責人應當集體討論決定。沒有定論的行政處罰告知前的集體討論筆錄竟然成為一審法院判決的依據。即使召開了集體討論會，案件中的副局長高艷軍及郭峰、賈志峰是我們多年上訪告狀的人，以上三人不但不自行回避反而參與案件討論，郭峰、馮超案件經辦人，只能列席、介紹案情，但是不能參與處罰決定的表決。行政機關可以在告知之前進行集體討論。但這時的集體討論并非法定程序，形成的意見也只是擬處理意見，不能作為最終行政處罰決定的依據。如果在告知期限內，當事人提出了有實質意義的陳述、申辯意見，或者行政機關依當事人申請組織召開了聽證會，行政機關應當再次進行集體討論決定。一審審判程序錯誤，違法剝奪當事人辯論權利。事發現場是監控死角，并無直接視頻證據，但是上訴人提供的監控音頻清晰的錄下了石某某用力擊打上訴人的聲音。綜上請求：一、請求撤銷一審介休市人民法院（2022）晉0781行初301號行政判決書；二、請求撤銷被上訴人某某分局的被訴行政處罰決定書；三、請求撤銷被某某區政府行政復議決定書。

上訴人某某分局不服，上訴稱：我局認為一審判決適用法律錯誤，根據《行政處罰法》第五十七條第二款之規定“對情節復雜或者重大違法行為給予行攻處罰，行政機關負責人應當集體討論決定”，本條只規定了行政機關集體討論的義務，但未明確規定集體討論的時間和內容，也沒有相關的司法解釋等文件，故公安機關可以依據案情及公安工作實際情況執行本條規定，本條立法的內涵邏輯要求公安機關在處罰告知之前就應認定被處罰人的行為違法，而這也正是負責人集體討論的目的和意義所在，否則難以向被處罰人進行處罰告知，甚至會出現在處罰告知之后進行負責人集體討論，而集體討論又否定了處罰告知內容的情況，這種情況下在集體討論之前進行處罰告知又有何意義，本案中，某某分局對侯某某的違法事實及相關證據審核討論后，認定了侯某某的違法行為，之后在行政處罰告知中已明確對侯某某的處罰內容，保障了被處罰人的權利，在行政處罰呈請時，辦案單位負責人、法制部門及分管局領導都審核同意了對侯某某的處罰內容，這也證明了在集體討論時就一致通過了對侯某某的處罰結果，故我局在辦理本案時，嚴格遵守相關程序規定，而一審法院判決屬于適用法律錯誤，應予撤銷。綜上請求：一、請求撤銷介休市人民法院（2022）晉0781行初301號行政判決書；二、請求駁回被上訴人侯某某的訴訟請求。

被上訴人某某區政府答辯稱，一、答辯人作出行政復議決定程序合法。被答辯人于2022年7月29日依法向答辯人提出行政復議申請，答辯人于同日予以受理。2022年8月3日，通知某某分局進行答復并舉證，某某分局于2022年8月12日依法進行答復并提交作出行政行為的證據，答辯人經審查后于2022年10月25日作出行政復議決定書并送達當事人，作出行政復議決定的程序合法。二、答辯人作出的行政復議決定書事實清楚，適用法律正確。本案中答辯人經審查被答辯人、某某分局提交證據認定如下事實：2022年5月11日6時20分許，被答辯人在××鄉××街××號南面的土疙瘩上收拾樹枝，并點火焚燒。石某某擔心被答辯人將其存放的柴火點燃，便上前查看并發生口角，石某某爬上土疙瘩與被答辯人爭執，在爭執過程中石某某拿著拐杖與被答辯人拿著糞鑿發生肢體沖突，導致雙方都構成輕微傷。根據《治安管理處罰法》第四十三條第二款第二項和第二十一條第三款之規定，7月14日，某某分局作出被訴行政處罰決定，決定給予侯某某行政拘留十五日，但因年滿70周歲不執行拘留。答辯人經審查后認為某某分局作出行政處罰決定書的行政行為事實清楚，證據確鑿，程序合法，適用法律正確。依據《中華人民共和國行政復議法》（以處簡稱《行政復議法》）第二十八條第一款第一項之規定，作出維持決定。綜上，請求駁回侯某某的訴訟請求。

原審第三人石某某答辯稱，一審法院認定侯某某存在毆打石某某的違法行為，事實清楚，證據確鑿，有法律依據，希望二審法院維持某某分局對侯某某的行政處罰決定。

上訴人某某分局在一審法定期間提供了以下證據：1.受案登記表、受案回執、報案材料；2.行政處罰告知筆錄、對陳述申辯的復核、處罰決定書、收繳物品清單、送達回證、送達回執拒收材料；3.侯某某詢問筆錄、石某某詢問筆錄、楊致雄詢問筆錄、吳慶詢問筆錄、王晉剛詢問筆錄、證據保全決定書、證據保全清單、調取證據通知書、調取證據清單；4.侯某某鑒定申請、鑒定文書、鑒定意見通知書；5.西山底關于監控視頻時間的證明、太谷區自然資源局情況說明、西山底村關于土地的證明、石某某、侯某某前科劣跡調查表；石某某、侯某某戶籍證明、呈請公安行政處罰報告書、行政處罰案件單位負責人集體討論筆錄；6.監控視頻光盤4張，告知視頻光盤一張。

被上訴人某某區政府在一審法定期間提供了以下證據：1.行政復議申請書及材料；2.行政復議受理書及送達回證；3.行政復議答復通知書及送達回證；4.行政復議答復書及證據；5.行政復議決定書及送達回證；6.行政復議延期審理通知書及送達回證一份。

上訴人侯某某在一審期間提供了以下證據：1被訴行政復議決定書；2.被訴行政處罰決定書；3.行政復議延期審理通知書、送達回證；4.打傷照片四張；5.5月11日點火燒柴草的照片一張；6.王晉剛短信聊天截圖一張；7.光盤一張。

以上證據均經一審庭審質證并隨卷移送本院。本院同意一審的認證意見。

本案二審查明的事實與一審一致，本院依法予以確認。

本院認為，《公安機關辦理行政案件程序規定》第十條第一款規定：“行政案件由違法行為地的公安機關管轄。由違法行為人居住地公安機關管轄更為適宜的，可以由違法行為人居住地公安機關管轄，但是涉及賣淫、嫖娼、賭博、毒品的案件除外。”《治安管理處罰法》第四十三條第二款第二項規定，毆打、傷害殘疾人、孕婦、不滿十四周歲的人或者六十周歲以上的人的，處十日以上十五日以下拘留，并處五百元以上一千元以下罰款。本案中，某某分局是侯某某違法行為地的公安機關，對其治安行政案件行使管轄權并無不當。某某分局經調查，查明2022年5月11日上午，侯某某與石某某發生爭執，在爭執過程中，石某某用手中拐杖打侯某某，侯某某用糞鑿背面打了石某某頭部，經鑒定石某某的損傷程序為輕微傷。某某分局作出被訴行政處罰決定前，依法進行了相關調查，收集了必要證據，告知了侯某某擬作出處罰的事實、理由、依據、擬處罰的內容及其享有的陳述和申辯權。某某分局受理該案后，超過法定期限作出處罰決定，構成輕微違法。該行政處罰程序上雖存在違法，但認定事實清楚，處罰適當，綜合對侯某某權益的影響程度、案件的實體處理要求等，尚不足以撤銷涉案行政處罰。故原審法院確認被訴行政行為違法但不予撤銷，處理正確。關于上訴人侯某某認為某某分局未進行集體討論，程序違法的主張，本院認為，《》第五十七條第二款規定：“對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當集體討論。”根據上述規定，行政處罰中的集體討論，屬于行政行為過程中的法定程序，作為過程性程序的集體討論的內容并不直接影響行政相對人的合法權益，影響行政相對人合法權益的是最終的行政處罰決定，故對集體討論的內容的審查僅需審理是否與被訴處罰決定有關，如果有關，則證明行政機關已履行了法定集體討論程序，如無關，則證明行政機關未履行法定集體討論程序。本案中，某某分局提供的《行政處罰案件單位負責人集體討論筆錄》，可以顯示討論內容與涉案的行政處罰決定相關，故某某分局已履行了集體討論程序。綜上，原審處理結果正確，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費100元由上訴人侯某某、晉中市某某局某某分局各負擔50元。

本判決為終審判決。

審 判 長　　陳某平

審 判 員　　趙某軍

審 判 員　　張某軍

二〇二三年九月四日

書 記 員　　鄭　某

轉自:衛監視界