發(fā)展規(guī)劃法大家談 | 陳越峰：從法律性質(zhì)、作用方式與合法性三方面解讀《國家發(fā)展規(guī)劃法》

導(dǎo)讀

2026年3月12日，《中華人民共和國國家發(fā)展規(guī)劃法》經(jīng)十四屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議表決通過并正式施行。這是規(guī)劃制度建設(shè)的重要里程碑，開啟了法治引領(lǐng)保障國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的新篇章。為全面深入宣傳貫徹國家發(fā)展規(guī)劃法，中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)特別邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)外權(quán)威專家學(xué)者，開展【發(fā)展規(guī)劃法大家談】系列專家解讀活動(dòng)。本次活動(dòng)亦是中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)“城市規(guī)劃70年”的系列活動(dòng)之一。

本文字?jǐn)?shù)：2012字

閱讀時(shí)間：6分鐘

作者 | 陳越峰

中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)規(guī)劃法律與制度學(xué)術(shù)專班委員，華東政法大學(xué)法律學(xué)院副院長

今年全國人大會(huì)議審議通過了《中華人民共和國國家發(fā)展規(guī)劃法》。陳越峰教授通過視頻解讀的方式，從發(fā)展規(guī)劃的法律性質(zhì)、作用方式及合法性三個(gè)維度，對(duì)該法進(jìn)行了深入解讀。

1

發(fā)展規(guī)劃的法律性質(zhì)

發(fā)展規(guī)劃是調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的綜合性規(guī)劃。從行政法視角看，它一般被視為一種行政規(guī)劃。一方面，其組織編制與實(shí)施主體為國務(wù)院；另一方面，其內(nèi)容主要涉及行政職能及相應(yīng)事務(wù)。

發(fā)展規(guī)劃具有目的導(dǎo)向性、手段綜合性、裁量廣泛性和程序規(guī)范性等主要特征。它所調(diào)整的事務(wù)，既包括國家宏觀經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)，如國家重大戰(zhàn)略任務(wù)、重大政策舉措和重大工程項(xiàng)目，也涵蓋影響每個(gè)人發(fā)展的微觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。例如，近期全國各大高校舉行的研究生復(fù)試，其招生計(jì)劃數(shù)以及本科生招生計(jì)劃數(shù)，均依據(jù)發(fā)展規(guī)劃所確定的年度計(jì)劃制定。

對(duì)于發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃，如有意見或建議，通常應(yīng)在編制與實(shí)施過程中通過法定途徑提出。那么，能否就發(fā)展規(guī)劃申請(qǐng)行政復(fù)議或提起訴訟？根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，不可以。原因在于，發(fā)展規(guī)劃對(duì)公民、法人及其他組織權(quán)利義務(wù)的調(diào)整，尚未達(dá)到針對(duì)特定主體權(quán)利進(jìn)行具體調(diào)整的程度。

2

發(fā)展規(guī)劃的作用方式

我國實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，市場在資源配置中起決定性作用，同時(shí)要更好發(fā)揮政府作用。發(fā)展規(guī)劃正是更好發(fā)揮政府作用的一種方式，它與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的計(jì)劃有所不同。一方面，其調(diào)整的事務(wù)范圍不再事無巨細(xì)；另一方面，其調(diào)整內(nèi)容也相對(duì)宏觀。

發(fā)展規(guī)劃主要在以下領(lǐng)域和事務(wù)上發(fā)揮調(diào)節(jié)與引領(lǐng)作用：市場難以有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域、市場調(diào)節(jié)結(jié)果不公正的領(lǐng)域，以及不能交由市場調(diào)節(jié)的事務(wù)。例如研究生招生復(fù)試、大學(xué)招生錄取工作，顯然不能交由市場調(diào)節(jié)。當(dāng)前，國內(nèi)某些行業(yè)和領(lǐng)域出現(xiàn)內(nèi)卷式競爭，若完全交由市場調(diào)節(jié)，可能導(dǎo)致資源無效消耗，無法產(chǎn)生實(shí)際效益。此時(shí)，需要發(fā)展規(guī)劃加以引領(lǐng)，將市場力量有效引導(dǎo)至新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展領(lǐng)域。

在發(fā)展規(guī)劃的引領(lǐng)下，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃可以發(fā)揮相應(yīng)作用。在發(fā)展規(guī)劃的框架下，還有國土空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃等規(guī)劃形式，專項(xiàng)規(guī)劃還包括產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃、教育規(guī)劃等經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面事務(wù)的規(guī)劃。

3

發(fā)展規(guī)劃的合法性

發(fā)展規(guī)劃的合法性包括形式合法性與實(shí)質(zhì)合法性。

（一）形式合法性

過去，發(fā)展規(guī)劃的編制與實(shí)施主要在國家機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行，其編制、審查、批準(zhǔn)、實(shí)施、監(jiān)督雖有一整套規(guī)則和程序，但尚未形成法律加以調(diào)整。如今，《國家發(fā)展規(guī)劃法》的制定，從規(guī)劃的編制、審查批準(zhǔn)到實(shí)施、監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)主體權(quán)限、內(nèi)容、程序和責(zé)任作出了全面規(guī)范。由此，發(fā)展規(guī)劃活動(dòng)被納入法的調(diào)整范圍，也意味著國家各方面工作被納入法治軌道。在此基礎(chǔ)上，該法還可引領(lǐng)和規(guī)范依據(jù)規(guī)劃作出的具體行政行為，例如有關(guān)規(guī)劃的行政許可。若對(duì)建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可等不服，今后法院在審查時(shí)，可以合法確定的發(fā)展規(guī)劃作為依據(jù)。

（二）實(shí)質(zhì)合法性

實(shí)質(zhì)合法性，也可稱為發(fā)展規(guī)劃的正當(dāng)性，核心在于發(fā)展規(guī)劃的質(zhì)效問題。即，發(fā)展規(guī)劃能否取得超越完全交由市場機(jī)制調(diào)節(jié)所能帶來的更為良好的發(fā)展質(zhì)效，這是問題的關(guān)鍵。我們采用規(guī)劃與市場等多種方式調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，最終應(yīng)當(dāng)取得超越單純由市場調(diào)節(jié)的效果。若能實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，便認(rèn)為發(fā)展規(guī)劃具備了真正的實(shí)質(zhì)合法性與正當(dāng)性。

發(fā)展規(guī)劃既關(guān)系國家長遠(yuǎn)發(fā)展，也與我們每個(gè)人的生活和發(fā)展息息相關(guān)。我們每個(gè)人都應(yīng)充分關(guān)注發(fā)展規(guī)劃的編制與實(shí)施，并積極參與到相關(guān)工作之中。

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