理論研究 | 楊保軍：高質量推進城市更新的政策導向、實踐探索與浙江路徑

導讀

城市更新作為推動城市高質量發展的核心抓手，正伴隨國家城鎮化轉型進入戰略機遇期。第五次中央城市工作會議、黨的二十屆四中全會及中央經濟工作會議相繼明確，我國城鎮化已從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展從大規模增量擴張轉向存量提質增效為主的新階段。結合政策演進、文件要求、地方實踐與浙江創新，系統解讀城市更新的核心要義與實踐路徑，對各地把握政策窗口期、高質量推進城市更新具有重要意義。

本文字數：3986字

閱讀時間：12分鐘

作者 | 楊保軍

中國城市規規劃學會理事長、住房城鄉建設部原總經濟師、全國工程勘察設計大師

城市更新的共識凝聚和戰略定型

城市更新政策的出臺歷經長期醞釀與共識凝聚。早在2020年，相關研究團隊就基于我國城鎮化率突破60%的發展階段特征，向中央建議將城市更新作為城市發展戰略。2025年，經過五年各地探索與實踐檢驗，《關于持續推進城市更新行動的意見》正式出臺。這一過程背后，是國家發展理念的深刻轉變，也是擴張式開發需求萎縮、土地出讓收益下滑，單純依賴增量擴張的發展模式難以為繼，存量提質增效成為城市發展重點任務的必然選擇。

三大重要會議構建了城市更新的政策框架。2025年7月，第五次中央城市工作會議明確“堅持城市內涵式發展為主線，推進城市更新為重要抓手”；10月，黨的二十屆四中全會強調“大力實施城市更新”是建設現代化人民城市的根基；12月，中央經濟工作會議將“高質量推進城市更新”納入八大重點任務。這一系列部署標志著城市更新已上升為國家戰略，形成政策窗口期，但相關政策迭代速度快，各地需精準研讀、主動對接。

政策核心導向在于轉變城市開發建設方式，建立適配存量更新的模式與政策法規體系。與傳統新區開發不同，城市更新強調從“規模擴張”到“內涵提升”、從“開發建設”到“永續運維”、從“局部碎片”到“綜合系統”、從“工程導向”到“制度重構”四大轉變，最終實現城市結構優化、功能完善、文脈賡續、品質提升。

《關于持續推進城市更新行動的意見》解讀

《關于持續推進城市更新行動的意見》作為頂層設計文件，蘊含六大核心亮點，為實踐提供根本遵循：

提高政治站位，明確城市更新是中國式現代化的重要支撐。城市現代化不能僅依賴新區建設，必須直面存量基礎設施老化、功能區衰敗等問題，通過更新實現城市可持續發展，這既是人民城市理念的體現，也是推進治理能力現代化的重要內容。

統一認知邊界，明晰八大重點任務。城市更新并非簡單的老舊小區改造，而是涵蓋既有建筑改造利用、城鎮老舊小區整治、完整社區建設、“三舊”（老舊街區、老舊廠區、城中村）改造、城市功能完善、基礎設施建設、生態修復、歷史文化保護傳承的系統性變革，需要統籌橫向擴展與縱向延伸。

堅持需求導向，強化項目牽引邏輯。摒棄過去投資拉動的慣性思維，轉向“問需于民、問需于社會、問需于市場”，只有符合真實需求的項目才具備可持續生命力。這一導向回應了地方財政困境——當前地方財政增速與經濟增速脫節，盲目投資易形成負資產，必須精準對接需求配置資源。

創新實施機制，構建閉環工作路徑。住建部提出“體檢評估—專項規劃—片區策劃—項目實施方案”的閉環體系，通過城市體檢找準群眾需求與城市短板，再以精細化城市設計引導項目實施，突出運營前置的重要性。

強化政策支持，突破制度瓶頸。中央通過政策性資金、專項貸等工具提供資金支持，認可地方在用地兼容、功能轉換、土地過渡期等方面的創新探索，鼓勵政府引導、市場運作、公眾參與的多元模式，尤其支持產權所有人自主更新。

完善組織保障，鼓勵因地制宜創新。考慮到我國區域差異巨大，中央明確支持地方結合實際探索，強調“實事求是”的優良傳統，避免“一刀切”。同時劃定六條原則底線：堅持以人民為中心、系統觀念、規劃引領、統籌發展與安全、保護第一、因地制宜，嚴禁盲目舉債、大拆大建、仿古造假等“面子工程”。

文件同時明確，城市更新是長期任務，分階段推進至2030年，將實現城市開發建設方式轉型初見成效、人居環境明顯改善、文化遺產有效保護等目標，最終讓城市成為人民高品質生活的空間載體。

城市更新地方探索與經驗提煉

全國各地五年來的城市更新實踐，形成了一批可復制、可推廣的經驗，涵蓋八大重點任務的全領域：

既有建筑改造。深圳市婦女兒童大廈的轉型極具代表性。這座上世紀90年代的低效建筑，通過19年租賃運營模式引入市場力量，重構內部功能，打造婦女優能、兒童世界、女性創業交流、親子互動四大板塊，以公益屬性吸引流量，以增值服務實現盈利，成為深圳婦女兒童消費與社交中心，證明閑置資產可通過需求對接煥發新生。

“三舊”改造。廣州海珠區T.I.T創意園的工業遺產活化堪稱典范。原為紡織機械廠的老舊廠區，放棄房地產開發路徑，保留工業遺存風貌，引入文創、科創企業，騰訊微信總部等企業入駐后，年產值從改造前的2000萬元躍升至210億元，稅收連續三年增長，實現了保護與利用的雙贏，印證了歷史遺存的經濟與社會價值。

城市功能完善。蘇州雙塔市集打破傳統菜市場單一功能，融入餐飲、休閑、文化體驗等多元業態，用6個月時間完成改造，成功吸引年輕人回流老城；荷蘭鹿特丹菜市場更是通過功能混雜設計，實現年盈利6500萬歐元，證明小空間更新可通過功能融合創造大價值。

生態修復與基礎設施建設。北京亮馬河改造突破“單一治水”思維，統籌水安全、水環境、水生態、水景觀、水文化、水產業六大目標，打造文旅消費經濟帶，單段河道年增消費46億元；上海市蘇州河濱水步行空間貫通36公里，構建綠色慢行系統，提升了城市宜居性。

歷史文化保護。福州煙臺山街區堅持“修舊如舊”，保留街巷肌理與生活氣息，植入國潮品牌與文化活動，通過場景營造激活街區活力。其成功關鍵在于把握“硬件改造占95%、運營服務占5%”的規律，以少量運營投入撬動整體價值提升，實現傳統與時尚的共振。

支撐保障體系建設。河北省建立城區、街區、社區、住房四維度體檢機制；北京、廈門推行土地用途兼容政策；成都出臺自建房全生命周期管理辦法；13省設立城市更新專項資金，25市成立總規模達4400億元的更新基金，多元化投融資模式逐步成型。

城市更新的浙江實踐

浙江城市更新走在全國前列，杭州、溫州分別入選第一、二批中央財政支持城市更新行動城市，形成了兼具系統性與創新性的實踐路徑。

頂層設計方面，浙江秉持“人民城市為人民”理念，構建了“規劃策劃為先導、項目投資為核心、重點片區為載體、政策創新為支撐”的總體思路，出臺《浙江省城鎮社區更新條例》等一系列政策文件，建立工作推進、項目謀劃、示范引領、支撐保障四大體系，強化組織、政策、資金三大保障，堅持規劃、體檢、示范三大引領，探索片區先行、低效試點、項目突破三大路徑，形成全方位制度支撐。

探索實踐中，浙江展現出多元創新模式：杭州未來社區以系統思維重構社區功能，整合教育、健康、養老等公共服務，通過可持續運營保障長期成效，住建部專門在杭州召開現場會推廣經驗；杭州繽紛社區打破行政邊界，建立跨社區聯建、跨部門執法的多元治理機制，實現165臺多層住宅電梯全覆蓋，破解了老舊小區改造的協同難題。

浙工新村的居民自主更新更是開創全國先河，通過“居民自籌+政府補貼”模式，在保持產權不變的前提下實現自拆自建，避免了政府財政負擔，破解了產權復雜、共識難達的治理瓶頸。這一模式被納入國家政策文件，為全國居民自主更新提供了樣本，后續廣州、宜昌等地的類似實踐均借鑒了經驗。

臺州十里長街保護更新則堅持“本地優先”原則，通過調研居民記憶中的業態與場景，復原傳統商鋪與非遺體驗，先吸引本地居民回流，再帶動外地游客到訪，節假日游客量躋身浙江前五，實現了文化傳承與經濟收益的雙贏；杭州錢塘智慧城通過“騰籠換鳥”，將老工業園區改造為數字能源產業基地，打造都市工業新標桿與低碳園區先行者。

高質量推進城市更新的路徑建議

高質量推進城市更新，本質是一場發展理念與發展方式的深刻變革，需樹立四大價值導向：一是以人為本，回應人民群眾的真實需求而非主觀想象；二是運營思維，從“重建設”轉向“重運營”，保障項目長期可持續；三是文化傳承，賡續歷史文脈，避免“千城一面”；四是多元共治，推動政府、市場、公眾共建共享。

與增量擴張時期相比，“存量時代”城市更新的底層邏輯發生根本轉變：從“為經濟增長而建設”轉向“為人的美好生活而營造”；從空間生產、投資驅動轉向空間消費、內需驅動；從土地增值融資開發轉向盤活資源、業態升級獲益；從開發商主導的供給推動轉向消費者需求拉動；從“高投資、高周轉、高回報”轉向“精投入、長周期、穩回報”。

城市更新沒有止境，不可能一蹴而就。正如習近平總書記所言，有些事要打攻堅戰，有些事必須久久為功。面對城市擴張時期形成的思維慣性與制度瓶頸，各地需以改革創新精神破解難題，既要把握政策窗口期精準發力，又要立足長遠建立可持續模式。浙江的實踐表明，唯有堅持問題導向、需求導向、效果導向，將城市更新與民生改善、產業升級、文化傳承、生態保護深度融合，才能真正實現城市內涵式發展，為中國式現代化筑牢城市根基。

本文來源：浙江經濟

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