“十五五”時期基層應(yīng)急管理的容錯糾錯機(jī)制構(gòu)建

基層是國家應(yīng)急管理體系的“最后一公里”，但在實(shí)踐中，容錯糾錯機(jī)制失靈導(dǎo)致的基層干部“不敢為”問題日益突出，權(quán)責(zé)配置失衡、容錯糾錯機(jī)制的操作梗阻、機(jī)制運(yùn)行的協(xié)同鏈條斷裂等現(xiàn)實(shí)難題亟待解決。隨著“十五五”時期應(yīng)急管理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，應(yīng)進(jìn)一步構(gòu)建權(quán)責(zé)清單動態(tài)化、容錯標(biāo)準(zhǔn)場景化、保障制度體系化的基層應(yīng)急管理容錯糾錯機(jī)制，以激發(fā)基層干部應(yīng)急管理擔(dān)當(dāng)活力，進(jìn)一步夯實(shí)基層安全防線。

基層是守護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的“第一道防線”。作為基層應(yīng)急處置前沿陣地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承接了風(fēng)險排查、預(yù)警傳遞、先期處置、群眾轉(zhuǎn)移的全鏈條職責(zé)，是實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與微觀治理有效連接的關(guān)鍵樞紐。

“十四五”時期，隨著基層應(yīng)急管理能力提升，我國已初步形成“屬地為主、條塊結(jié)合”的應(yīng)急管理工作格局，但隨著“十五五”時期應(yīng)急管理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，仍有一些深層矛盾亟待引起重視，最為典型的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急處置中“責(zé)任無限化”與“權(quán)力有限化”的權(quán)責(zé)倒掛問題，以及相應(yīng)的容錯糾錯機(jī)制因標(biāo)準(zhǔn)模糊、程序繁復(fù)、激勵缺失等問題陷入“制度懸浮”的困境，致使基層干部在應(yīng)急處置中陷入“多做多錯、少做少錯、不做不錯”的認(rèn)知誤區(qū)，嚴(yán)重制約應(yīng)急治理的實(shí)際效能提升。從現(xiàn)有研究看，學(xué)者們大多將權(quán)責(zé)匹配與容錯糾錯機(jī)制割裂探討，缺乏結(jié)合基層應(yīng)急場景的交叉思考，導(dǎo)致形成的路徑建議前瞻性、操作性不足。

一、基層應(yīng)急管理容錯糾錯機(jī)制構(gòu)建的理論邏輯

明晰基層應(yīng)急管理容錯糾錯機(jī)制構(gòu)建的理論邏輯，是破解實(shí)踐難題的前提，其核心要義需從理論依據(jù)、內(nèi)在關(guān)聯(lián)與價值導(dǎo)向三個維度予以闡釋。

（一）理論依據(jù)：權(quán)責(zé)一致理論與“三個區(qū)分開來”相耦合

權(quán)責(zé)一致理論強(qiáng)調(diào)對應(yīng)急管理的主體來說，應(yīng)該是“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必有權(quán)、權(quán)責(zé)需對等”，這為基層應(yīng)急容錯糾錯機(jī)制劃定了適用邊界。“三個區(qū)分開來”強(qiáng)調(diào)，要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。這是落實(shí)容錯糾錯的根本遵循，也是“什么錯要容、什么錯不容”的核心標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)責(zé)一致理論與“三個區(qū)分開來”在理論上高度契合，前者解決“權(quán)責(zé)怎么匹配”的問題，后者則解決“失誤如何界定”的問題，它們共同為容錯糾錯機(jī)制的構(gòu)建提供合法性與正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（二）內(nèi)在關(guān)聯(lián)：權(quán)責(zé)匹配程度決定容錯糾錯機(jī)制運(yùn)行效度

權(quán)責(zé)匹配是基層應(yīng)急管理容錯糾錯機(jī)制有效運(yùn)行的前置條件，機(jī)制運(yùn)行的效度反過來又是權(quán)責(zé)匹配程度的直接體現(xiàn)。當(dāng)基層權(quán)責(zé)關(guān)系處于平衡狀態(tài)時，容錯糾錯機(jī)制可以精準(zhǔn)區(qū)分“客觀條件限制的失誤”與“履職缺位的失職”，避免問責(zé)過度化；而當(dāng)“權(quán)小責(zé)大”的權(quán)責(zé)倒掛問題突出時，干部因資源調(diào)度權(quán)、執(zhí)法權(quán)缺乏出現(xiàn)處置偏差，又很難將其納入容錯范圍之內(nèi)，也難以通過糾錯優(yōu)化權(quán)責(zé)關(guān)系，容錯糾錯機(jī)制易陷入“界定難、執(zhí)行難”的境地。因此，容錯糾錯機(jī)制并非獨(dú)立的制度安排，它是與權(quán)責(zé)匹配程度高度關(guān)聯(lián)的一種治理工具，二者相互依存、相互促進(jìn)。

（三）價值導(dǎo)向：激發(fā)基層應(yīng)急管理擔(dān)當(dāng)活力的核心抓手

“十五五”時期基層應(yīng)急管理的核心目標(biāo)要從被動響應(yīng)向主動預(yù)防轉(zhuǎn)變，這要求基層干部必須敢于主動排查并臨機(jī)處置風(fēng)險隱患。但當(dāng)前基層卻普遍存在“多做多錯、少做少錯”的認(rèn)知誤區(qū)，究其本質(zhì)，是容錯糾錯機(jī)制缺失導(dǎo)致的擔(dān)當(dāng)動力不足。

因此，基層應(yīng)急管理容錯糾錯機(jī)制的核心價值在于，通過寬容探索性失誤、糾正操作性偏差，為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)囊痪€干部“撐腰鼓勁”，沖破“問責(zé)泛化”的心理桎梏。這一機(jī)制的構(gòu)建還能夠引導(dǎo)干部聚焦履職盡責(zé)這一核心目標(biāo)，有效推動基層應(yīng)急治理從結(jié)果導(dǎo)向到過程與結(jié)果并重轉(zhuǎn)變。

二、基層應(yīng)急管理容錯糾錯機(jī)制構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)困境

清晰的理論邏輯為基層應(yīng)急管理容錯糾錯機(jī)制的構(gòu)建提供了方向性指引，但在基層一線的應(yīng)急處置實(shí)踐場域中，權(quán)責(zé)配置的結(jié)構(gòu)性失衡、容錯糾錯機(jī)制的操作性梗阻與機(jī)制運(yùn)行的協(xié)同性短板還比較突出，形成了三重因素交織影響基層應(yīng)急管理效能的治理難題。

（一）“責(zé)任無限化”與“權(quán)力有限化”的深層矛盾

一是權(quán)責(zé)倒掛。在屬地管理的邏輯前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)著“兜底性”應(yīng)急責(zé)任，基層干部的職責(zé)實(shí)現(xiàn)了從風(fēng)險排查到災(zāi)后重建的全鏈條、全覆蓋，但與之匹配的執(zhí)法權(quán)、資源調(diào)度權(quán)卻被高度上收。比如，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部開展安全生產(chǎn)檢查僅有勸導(dǎo)權(quán)，并未被委托授予約束力強(qiáng)的查封扣押權(quán)，但若發(fā)生事故卻要承擔(dān)責(zé)任。這種“責(zé)任無限、權(quán)力有限”的現(xiàn)實(shí)困境，往往讓基層干部在應(yīng)急管理工作中陷入進(jìn)退兩難的窘境。

二是邊界模糊。“條塊分割”體制的客觀限制，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與縣級部門的權(quán)責(zé)邊界模糊，易形成責(zé)任真空或責(zé)任重疊地帶。縣級部門往往通過“文件下放”等方式，將監(jiān)管責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），形成部門指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)或部門免責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)責(zé)的怪象。例如，在地質(zhì)災(zāi)害防控工作中，自然資源部門將日常巡查責(zé)任推給基層，自身僅承擔(dān)指導(dǎo)責(zé)任，一旦災(zāi)害發(fā)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）卻要成為主要問責(zé)對象。

三是保障缺位。可以預(yù)見，“十五五”時期將面臨極端天氣常態(tài)化與新興風(fēng)險多元化并存的局面，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的應(yīng)急管理能力提出了更高要求。然而，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在“人、財(cái)、物、技、智”等方面的保障不同程度存在滯后性與不平衡性。例如，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急辦專職人員缺口嚴(yán)重，一名干部往往身兼數(shù)職；應(yīng)急救援經(jīng)費(fèi)在縣級專項(xiàng)預(yù)算中也不能得到全面保障，物資儲備與設(shè)備購置較困難。

（二）“原則性規(guī)定”與“場景化需求”的適配落差

一是宏觀原則與基層場景的適用脫節(jié)。現(xiàn)有容錯制度多為省級層面的原則性規(guī)定，缺乏有針對性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急場景細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，未明確“容什么錯、不容什么錯、容到什么程度的錯”。比如，對極端天氣下通信中斷導(dǎo)致的預(yù)警延遲、新興風(fēng)險防控中認(rèn)知局限導(dǎo)致的隱患漏判等高頻情形，并未納入容錯范圍內(nèi)；未劃定主觀故意與客觀制約的問責(zé)界限，極易造成同類失誤處理“一刀切”。

二是高門檻申請與低效率審批的雙重制約。基層應(yīng)急容錯申請審批存在“材料多、環(huán)節(jié)多、周期長”的問題，抑制了干部的申請意愿。例如，一些地區(qū)要求提交10余項(xiàng)申請材料，而干部因忙于現(xiàn)場處置難以留存較為完整的書面材料，但材料不全又是被駁回申請的慣常理由；審批需經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）初審、縣區(qū)審核、黨委審批等多個環(huán)節(jié)，走完流程可能耗費(fèi)數(shù)月時間。

三是部門主導(dǎo)與多元參與的結(jié)構(gòu)失衡。當(dāng)前基層容錯的認(rèn)定多由紀(jì)檢監(jiān)察部門與應(yīng)急管理部門來主導(dǎo)，認(rèn)定過程中并沒有行業(yè)專家、群眾代表的參與，其認(rèn)定結(jié)果往往被詬病公信力不足，因?yàn)檎J(rèn)定基層干部在應(yīng)對突發(fā)事件時的“程序瑕疵”、新興風(fēng)險防控中的“專業(yè)偏差”等特殊情形，均需要專業(yè)知識的論證支撐。

（三）“容錯—糾錯—激勵”的鏈條斷裂

一是容糾銜接斷裂。“重容但輕糾”是當(dāng)前基層應(yīng)急管理容錯糾錯機(jī)制運(yùn)行中的普遍現(xiàn)象。部分地區(qū)完成任務(wù)似的搞容錯、搞豁免，卻沒有制定糾錯整改方案、開展錯誤跟蹤評估等后續(xù)工作。部分基層干部因隱患排查遺漏被容錯后，并沒有及時補(bǔ)課，如參加隱患排查的專業(yè)培訓(xùn)、得到專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜业膶?shí)際指導(dǎo)等。這種容錯與糾錯的人為割裂，常導(dǎo)致那些被容錯的干部在后來的工作中又出現(xiàn)同類錯誤。

二是激勵保障脫鉤。基層實(shí)踐中，盡管一些地方規(guī)定不將容錯作為考核評優(yōu)的指標(biāo)，但二者卻在干部選拔時被隱性關(guān)聯(lián)。筆者就此對重慶部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部進(jìn)行過調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示，78.6%的受訪者“知曉容錯機(jī)制”，但當(dāng)問及“自己遇到情況是否會主動提出申請”時，僅有36.5%的受訪者表示“會”，而“擔(dān)心影響前途”是大多數(shù)干部選擇沉默的主要顧慮。

三是數(shù)字賦能不足。智慧應(yīng)急建設(shè)正在加速推進(jìn)，對容錯糾錯機(jī)制數(shù)字化轉(zhuǎn)型提出了迫切需求，但當(dāng)前機(jī)制仍高度依賴人工操作，數(shù)字賦能不充分不平衡。基層干部應(yīng)急處置多以紙質(zhì)記錄留存證據(jù)，缺乏全過程數(shù)字化軌跡，在容錯申請時難以提供完整的證據(jù)鏈；審批依賴人工查閱材料，尚未接入應(yīng)急指揮平臺數(shù)據(jù)，認(rèn)定效率大打折扣，整改落實(shí)缺乏數(shù)字化跟蹤。

三、“十五五”時期基層應(yīng)急管理容錯糾錯機(jī)制的構(gòu)建路徑

容錯糾錯機(jī)制既不是為紀(jì)律松綁，更不是干部違法違紀(jì)的護(hù)身符。它是通過合理界定錯誤，及時糾正探索之失，激勵干部在深化改革中擔(dān)當(dāng)作為的重要制度創(chuàng)新。針對當(dāng)前基層應(yīng)急處置的現(xiàn)實(shí)困境，“十五五”時期，要以權(quán)責(zé)匹配為中心，系統(tǒng)構(gòu)建基層應(yīng)急管理容錯糾錯機(jī)制。

（一）以清單化的權(quán)責(zé)界定夯實(shí)機(jī)制根基

一是厘清權(quán)力責(zé)任清單。按自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)、新興風(fēng)險分類，細(xì)化基層責(zé)任清單與權(quán)力清單，厘清主體責(zé)任與配合責(zé)任范圍，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急征用權(quán)、臨機(jī)處置權(quán)，明確權(quán)力行使條件與程序。對于權(quán)責(zé)交叉地帶的特殊情形，應(yīng)制定責(zé)任劃分指引，杜絕部門實(shí)行責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。

二是建立動態(tài)清單機(jī)制。結(jié)合“十五五”時期新興風(fēng)險防控需求，建議每年由縣級應(yīng)急管理部門牽頭研判、修訂權(quán)責(zé)清單，將低空經(jīng)濟(jì)管控、數(shù)據(jù)安全應(yīng)急等新增職責(zé)納入清單之內(nèi)，并匹配與行為責(zé)任相對應(yīng)的應(yīng)急管理權(quán)力范疇，確保權(quán)責(zé)匹配的時效性。

三是推動考核問責(zé)銜接。將權(quán)責(zé)清單作為基層應(yīng)急管理考核與問責(zé)的直接依據(jù)，清單外責(zé)任轉(zhuǎn)嫁所導(dǎo)致的失職應(yīng)納入容錯范圍之內(nèi)，清單內(nèi)因失職瀆職所導(dǎo)致的失職不予容錯，要推動形成“問責(zé)不越界、容錯不逾矩”的良好考核局面。

（二）以精準(zhǔn)化的機(jī)制設(shè)計(jì)破解實(shí)踐梗阻

一是制定場景化的容錯標(biāo)準(zhǔn)。建議加快出臺關(guān)于基層應(yīng)急管理容錯的專項(xiàng)指引，并制定差異化的容錯標(biāo)準(zhǔn)，做到精準(zhǔn)容錯。建立容錯糾錯政府清單制度，正面清單應(yīng)涵蓋探索性改革創(chuàng)新類錯誤、應(yīng)急處突臨機(jī)決斷類錯誤、客觀條件受限履職類錯誤等，但必須明確行為已履行請示義務(wù)且未謀私利，并主動挽損等限制條件；負(fù)面清單要明確排除違反政治紀(jì)律與決策部署、造成重大后果、拒不糾錯或重復(fù)犯錯等情形。

二是構(gòu)建規(guī)范化的容錯程序。目前基層應(yīng)急管理容錯糾錯程序較為行政化、隨意化與復(fù)雜化。要推行“雙軌啟動—簡化材料—限時辦結(jié)”的法定程序，實(shí)行干部自主申請與組織主動核查雙軌制；要簡化容錯申請材料，規(guī)定僅需提交處置記錄、現(xiàn)場證據(jù)等核心材料即可；還要固定審批時限，提升容錯糾錯機(jī)制的運(yùn)行效率。

三是建立前置化的免責(zé)制度。應(yīng)急處置容錯免責(zé)的核心是“盡職即免責(zé)，失職必追責(zé)”。對于基層干部，凡已全面履職、程序合規(guī)、留痕可查，即應(yīng)認(rèn)定為“盡職”，可直接前置免責(zé)。基層應(yīng)急中主要有以下幾類情形：已按應(yīng)急預(yù)案履職，因不可抗因素導(dǎo)致?lián)p失；事發(fā)突然，為控險救人臨機(jī)決策，事后及時報(bào)告并糾錯；落實(shí)上級部署、推進(jìn)探索創(chuàng)新出現(xiàn)失誤；集體決策，明確反對或保留意見，仍執(zhí)行并盡職；已盡職責(zé)，但執(zhí)法時因企業(yè)隱瞞、標(biāo)準(zhǔn)缺失、技術(shù)限制未發(fā)現(xiàn)隱患；執(zhí)行上級交辦任務(wù)，因權(quán)責(zé)不對等、資源不足，已盡最大努力仍未達(dá)預(yù)期。

四是落實(shí)務(wù)實(shí)化的整改措施。建議由縣級應(yīng)急管理部門聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委、政府（辦事處）成立專班，在容錯后續(xù)指導(dǎo)相關(guān)部門務(wù)實(shí)精準(zhǔn)制定整改方案。對能力存在不足的應(yīng)急管理干部，可開展專項(xiàng)專業(yè)培訓(xùn)；發(fā)現(xiàn)整改方案存在缺陷的，要推動部門及時總結(jié)優(yōu)化；對應(yīng)急保障資源出現(xiàn)短缺的，要加大必要的保障投入。

（三）以體系化的保障制度推動機(jī)制實(shí)踐

一是強(qiáng)化制度保障。建議省級層面出臺基層應(yīng)急管理容錯糾錯方面的地方性法規(guī)，明確該機(jī)制的法律原則、操作程序、適用情形等核心要素；“兩高”及時總結(jié)基層應(yīng)急管理容錯糾錯司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可定期發(fā)布極端天氣處置、新興風(fēng)險防控等典型案例，通過常態(tài)化“以案釋規(guī)”活動，為基層應(yīng)急管理容錯糾錯機(jī)制的運(yùn)行提供參考。

二是強(qiáng)化資源保障。各地可根據(jù)實(shí)際，按照一定標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)配備基層一線應(yīng)急專職人員或兼職人員；建立“縣鄉(xiāng)一體”的物資儲備體系，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急物資緊急調(diào)用權(quán)；推動形成應(yīng)急管理“縣級培訓(xùn)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)訓(xùn)”體系，提升基層干部的應(yīng)急管理專業(yè)能力；將應(yīng)急經(jīng)費(fèi)納入縣級專項(xiàng)預(yù)算，配備無人機(jī)、應(yīng)急指揮平臺等裝備設(shè)備。

三是強(qiáng)化技術(shù)保障。加快搭建縣級應(yīng)急容錯糾錯數(shù)字化平臺，接入無人機(jī)巡查、應(yīng)急指揮系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)基層干部應(yīng)急處置過程全記錄、容錯證據(jù)自動生成、整改進(jìn)度可視化，破解容錯證據(jù)鏈斷裂的現(xiàn)實(shí)難題。

四是強(qiáng)化組織保障。建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，成立由縣級黨委、政府牽頭，紀(jì)檢監(jiān)察、組織、應(yīng)急管理等部門參與的容錯糾錯工作領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開協(xié)調(diào)會解決跨部門問題。完善考核監(jiān)督機(jī)制，引入第三方評估機(jī)構(gòu)，將容錯糾錯機(jī)制落實(shí)情況納入年度考核。

●作者簡介：吳紀(jì)樹，中共重慶市萬州區(qū)委黨校（重慶市萬州區(qū)應(yīng)急管理教育培訓(xùn)基地）副教授。

●來源：《中國應(yīng)急管理》雜志2026年第3期 原標(biāo)題《“十五五”時期基層應(yīng)急管理的容錯糾錯機(jī)制構(gòu)建》 編輯：付瑞平