“無人機暫行條例”的誕生為何耗時九年？

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024年1月1日，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》正式施行。這是我國首部專門規范無人機飛行的行政法規。

這部法規從啟動起草到最終出臺，歷經九年，下圖是其立法時間線的梳理。

從圖中可以看出，該法規從征求意見稿發布（2018年1月）到正式公布（2023年5月），間隔了約五年四個月。而整個立法工作從2014年啟動算起，到2023年正式發布，足足經歷了約九年的時光。

如今AI普遍應用的今天，朋友們肯定會質疑，這區區6個章節、63個條款，9873個字，不就是2分鐘生成的事情？實際上，事情遠遠沒有那么簡單。盡管進入了AI時代，甚至AI agent橫行，很多事情并不是你想的那樣。

本文，結合現有資料，淺淺說明為什么簡單的一部規章的誕生歷時這么久，這其中有哪些因素阻礙或延緩了那兩分鐘。

一、立法耗時較長的原因

無人駕駛航空器管理是一個復雜的系統工程，需要在發展與安全之間找到平衡。這個概念我記得在我之前的哪一個文章有提及，但是忘卻了，可以簡單以“航空器”與“工業品”的比較為思考切入點。

實際上呢，立法耗時較長，主要有以下幾方面原因：

第一，涉及部門多，協調難度大。無人機管理鏈條長、要素多、涉及面廣，涉及軍隊（空域安全）、民航（行業管理）、公安（公共安全）、工信（產品標準）、市場監管（市場流通）等多個部門。此前通過部級聯席會議機制參與的部門就有20多個。如何在法規中明確各方權責、建立協同機制，是立法需要解決的首要問題。

第二，管理原則存在爭議，需要反復論證。核心問題在于：是沿用傳統航空器“嚴管”的模式，還是為新興行業“松綁”？官方答記者問指出，《條例》制定堅持“放管結合”，對無人駕駛航空器實施分類管理，切實管住該管的、堅決放開該放的。這一共識的形成，需要時間。低空經濟發展到今天，仍舊是這個共識，但是將安全放在了更重要的位置，稱之為：“管得住才能放得開”。

第三，分類標準需要精準界定。最終《條例》根據重量、飛行高度、飛行速度等性能指標，將民用無人機分為微型、輕型、小型、中型、大型五類。這個分類標準需要反復推敲，既要管住風險，又不能“一刀切”扼殺創新。同時，微型、輕型、小型民用無人駕駛航空器系統的設計、生產、維修無需取得適航許可，體現了“放管結合”的原則。

第四，需要通過試點驗證。在法規出臺前，民航局在深圳、海南等地開展了無人駕駛航空器空管信息服務系統（UTMISS）試點工作，通過UTMISS實現民航、軍方、公安三方數據共享。試點的目的就是驗證規則是否可行，這些探索經驗最終被吸收進國家立法。

第五，立法程序嚴謹。作為由國務院、中央軍委聯合發布的行政法規，其制定程序本身較為嚴格和復雜，需要經過多輪調研、起草、論證、協調、修改和審議。

以上是幾個主要原因，看似輕描淡寫，實際上在實操中，還有更多深層次的矛盾需要化解。另外據司法部就無人機立法向各方征求意見的通報也能看出這其中歷經的曲折，以下摘自司法部：

“起草擬制法規之前，立法工作組選派精干力量，赴航空發達國家考察，摸清了無人機管理工作國際現狀，深入90余家生產企業、6個無人機飛行熱點地區調研管用矛盾，掌握了我國無人機管理與使用的底數。集中起草擬制期間，共收集整理20余萬字無人機情況資料，歸納形成近13萬字法規成果匯編，召開100多次專題會議，解決200多個問題，為法規起草工作奠定了堅實基礎。在此基礎上，組織專門力量固化全國專項整治活動成果，經百余次易稿，形成《條例》。《條例》征求意見時，文本先后提交無人駕駛航空器管理部際聯席以上會議研究討論4次，公開及內部征求意見6輪，聽取專家組意見5次，組織問卷調查1次。特別是審議稿2018年2月提交空管委第二十二次全會審議并原則通過后，再次向各方公開征求意見，共收到約2.8萬封電子郵件或紙質信函，無顛覆性意見。空管委辦公室將其中447條有價值意見和建議，歸納為83個問題，組織專題研究，逐一給出解決措施和答復意見。”

通過上述表述可看出整個過程的復雜程度。

二、條例的主要內容與意義

歷經艱辛，形成《條例》共6章63條，對我國無人機產業發展具有里程碑的意義，梳理條例，我們會發現，這主要建立了以下幾項制度：

• 分類管理制度。根據重量、飛行高度、速度等性能指標，將無人機分為微型、輕型、小型、中型、大型五類，實施差異化監管。

• 實名登記制度。民用無人駕駛航空器所有者應當依法進行實名登記。中國法學會副會長馬懷德在文章中指出，截至2025年12月10日，全國實名登記注冊的無人駕駛航空器已達320.7萬架。

• 操控人員資質要求。操控小型、中型、大型民用無人機的人員應當取得操控員執照；操控微型、輕型民用無人機的人員無需取得執照，但應當熟練掌握操作方法，了解風險警示和管理制度。

• 空域劃設和管理。劃設管制空域和適飛空域。未經批準不得在管制空域內飛行。微型、輕型、小型無人駕駛航空器在適飛空域內飛行，無需提出申請。

• 責任保險制度。使用除微型以外的民用無人機從事飛行活動的單位，以及小型、中型、大型無人機從事非經營性飛行活動，應當投保責任保險。

《條例》是我國無人駕駛航空器管理的第一部專門行政法規，填補了無人機管理法規的空白。

官方在答記者問時同時指出：“由于無人駕駛航空器管理總體上還是新問題，如何做到科學有效管理還需要繼續探索，因此《條例》使用了‘暫行條例’的名稱，今后將在實踐中不斷完善。”

三、實施現狀與配套進展

《條例》施行后，配套制度也在陸續落地。

2023年12月，工業和信息化部公布《民用無人駕駛航空器生產管理若干規定》。2024年1月，交通運輸部公布《民用無人駕駛航空器運行安全管理規則》（CCAR92部）。

2024年6月1日實施的《民用無人駕駛航空器系統安全要求（GB 42590-2023）》與今年五月即將實施的另外兩個國家強標《民用無人駕駛航空器實名登記和激活要求》、《民用無人駕駛航空器系統運行識別規范》(GB 46750—2025)共同構建了低空飛行安全底層邏輯的支點，為進一步規范低空安全合規飛行鋪平了道路。

2026年1月1日，新修訂的《中華人民共和國治安管理處罰法》正式施行，其中進一步明確將違規飛行納入妨害公共安全范疇，規定了相應處罰措施。新規實施后，各地公安機關對違規飛行進行查處。

當然還有一些其他配套法規或者行動路線，包括低空經濟標準路線、低空基礎設施建設、低空氣象服務等方面的配套規定，這里不再羅列。

四、未來修訂的可能方向

《條例》作為“暫行”法規，未來將根據實踐需要不斷完善。多位學者對完善方向提出了建議：

一是推動立法層級提升。上海社科院法學研究所的專家指出：目前我國無人機規范效力等級最高是行政法規，相比于法律效力有所不足。無人機產業涉及多個行政部門，管理上可能存在空白或重疊，如果能夠制定效力更高的法律，可以更好地統籌解決問題。

二是完善配套標準。官方答記者問明確：《條例》確立了全鏈條的安全管理制度，但要真正落實落地，離不開配套規章、辦法、標準等更為具體、操作性更強的規定作支撐。

三是加強隱私和數據安全保護。有專家指出：無人機可能通過熱成像或激光雷達等技術收集非視覺數據，當前法律大多針對影像數據進行規范，需要完善相關規范。

四是優化飛行報備流程。官方已明確將加快監管服務平臺建設，提升監管的信息化、智能化水平，依托技術手段不斷提升監管能力，實現空域查詢、飛行報備等功能的便捷化和智能化。

五是試點下放低空空域管理權限。120m低空空域是城市交通立體空間的延申，是二維到三維的升級，面對現有低空空域管控體制，在實際操作中遇到了很多難以調和的矛盾，可以嘗試試點下放空域審批權到有能力承接的地方城市，盤活低空空域下產業的多元發展。

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