長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)實(shí)施公平適度的待遇保障

改革開(kāi)放以來(lái)，為應(yīng)對(duì)人民群眾不同生命階段的各類生活風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)逐步建立起包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等五個(gè)險(xiǎn)種的社會(huì)保險(xiǎn)制度體系，為全民提供了比較可靠的基本生活保障。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著人口老齡化、高齡化的快速發(fā)展，以及家庭小型化、人口大規(guī)模流動(dòng)等因素造成的家庭照護(hù)功能的不斷弱化，使得以老年人為主體的失能風(fēng)險(xiǎn)日漸成為新的影響廣泛的生活風(fēng)險(xiǎn)，需要國(guó)家建立新的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目來(lái)應(yīng)對(duì)。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)就是積極應(yīng)對(duì)和化解失能風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)新險(xiǎn)種（所謂“第六險(xiǎn)”）。老年人群面臨三大主要生活風(fēng)險(xiǎn)（養(yǎng)老、醫(yī)療和失能），建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度可以彌補(bǔ)老年人群最后一塊保障短板。建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度既是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措，也成為彌補(bǔ)現(xiàn)行社會(huì)保障體系短板、進(jìn)一步織密社會(huì)保障安全網(wǎng)的重要任務(wù)。在經(jīng)歷10年的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)之后，近日中辦、國(guó)辦正式發(fā)布《關(guān)于加快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度建設(shè)正式進(jìn)入基本政策定型、全面建制的新階段。

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度是為失能人員的基本生活照料和與之密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理提供服務(wù)或資金保障的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度。建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的最終目的是為失能人員提供長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)待遇保障，化解個(gè)人和家庭不可承受的失能風(fēng)險(xiǎn)（家庭照護(hù)服務(wù)缺失和提供社會(huì)化長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)帶來(lái)的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)）。參保籌資是經(jīng)濟(jì)手段，待遇保障是最終目標(biāo)，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)是通過(guò)提供服務(wù)型待遇保障來(lái)實(shí)現(xiàn)制度的保障功能。在長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中，確定制度的待遇保障目標(biāo)定位至關(guān)重要。《意見(jiàn)》明確提出，建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的目的在于“解決失能人員長(zhǎng)期護(hù)理基本保障需求”，為失能人員提供“公平適度的待遇保障”，待遇保障“盡力而為、量力而行”。由此可見(jiàn)，我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)待遇保障的制度定位是“保基本”。

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)待遇保障為何定位在“保基本”？筆者認(rèn)為，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)“保基本”是綜合考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、各方責(zé)任分擔(dān)、社會(huì)保險(xiǎn)“保基本”的功能定位等多方面因素的合理選擇。

首先，基于我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和籌資能力，政府擔(dān)責(zé)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“基本”保障責(zé)任。作為一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，籌資是提供待遇保障的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，待遇保障設(shè)定需要建立在各方籌資能力可承受的基礎(chǔ)之上，待遇保障與籌資能力相匹配是基金收支平衡、制度可持續(xù)運(yùn)行的基本條件。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)已從過(guò)往的高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變到高質(zhì)量發(fā)展的新階段，“十五五”規(guī)劃提出“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”，意在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的優(yōu)先地位，包括長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)保障制度的資金投入以經(jīng)濟(jì)和財(cái)力可持續(xù)增長(zhǎng)為前提，不能竭澤而漁。國(guó)家設(shè)定的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)籌資水平還比較有限。《意見(jiàn)》規(guī)定，職工的費(fèi)率為0.3%左右、居民的費(fèi)率起步階段為0.15%左右，有限的籌資能力和籌資水平?jīng)Q定了有限的待遇保障。有限的待遇保障則通過(guò)設(shè)定邊界明確的基本保障責(zé)任來(lái)體現(xiàn)。

其次，失能風(fēng)險(xiǎn)的化解不僅僅是政府責(zé)任，家庭、企業(yè)（或單位）、社會(huì)等各方也需共同擔(dān)責(zé)。盡管在化解失能風(fēng)險(xiǎn)方面政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全民覆蓋、提供普惠的基本保障來(lái)承擔(dān)主體責(zé)任，但失能人員的照護(hù)服務(wù)及其經(jīng)濟(jì)保障責(zé)任不應(yīng)由政府大包大攬。家庭、企業(yè)（或單位）、社會(huì)也需承擔(dān)一定責(zé)任。在人口老齡化及家庭照護(hù)功能弱化的背景下，需要長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)來(lái)替代難以為繼的家庭照護(hù)功能，但是這種替代關(guān)系是部分替代而非完全替代，有一定照護(hù)服務(wù)能力的家庭仍然需要承擔(dān)一定的照護(hù)功能，與長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)提供的社會(huì)化照護(hù)服務(wù)相互配合。相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，老年人的照護(hù)需要政府與家庭共同承擔(dān)、共同擔(dān)責(zé)，家庭仍是老年人晚年生活幸福最溫暖的港灣，家庭照護(hù)仍是傳統(tǒng)孝道的重要體現(xiàn)。特別是在我國(guó)有著悠久的家庭養(yǎng)老傳統(tǒng)的特殊國(guó)情下，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的定位更應(yīng)該是對(duì)家庭照護(hù)功能的部分替代而不是完全替代，社會(huì)盡責(zé)不應(yīng)替代子女盡孝（在力所能及的情況下），而是與其相輔相成。另外，家庭也要為失能人員享受長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)基本保障待遇承擔(dān)一定的個(gè)人支付責(zé)任，實(shí)現(xiàn)費(fèi)用支付的責(zé)任分擔(dān)。此外，企業(yè)（或單位）、社會(huì)力量也是多層次護(hù)理保障的重要組成部分，承擔(dān)一定的補(bǔ)充保障責(zé)任。社會(huì)大眾個(gè)人及家庭有責(zé)任未雨綢繆，通過(guò)積極購(gòu)買市場(chǎng)化的商業(yè)護(hù)理保險(xiǎn)，來(lái)分擔(dān)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)責(zé)任之外的照護(hù)服務(wù)費(fèi)用的報(bào)銷；也需引導(dǎo)和鼓勵(lì)慈善等社會(huì)力量參與針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的失能人員的失能救助。

再次，“保基本”是我國(guó)已經(jīng)建立的普惠式社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本原則，新建的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度也不例外。上世紀(jì)末以來(lái)，我國(guó)分別建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，且早已實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋。兩項(xiàng)普惠的社會(huì)保險(xiǎn)制度都是通過(guò)“保基本”的基本定位實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋、并維系了基金可持續(xù)運(yùn)行。“保基本”甚至成為我國(guó)各項(xiàng)社會(huì)保障制度（不僅僅是社會(huì)保險(xiǎn)）建設(shè)的基本原則。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)建立在前，新建的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度也應(yīng)延續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)“保基本”的傳統(tǒng)和既有路徑，通過(guò)有限籌資、保基本的待遇來(lái)實(shí)現(xiàn)全民覆蓋以及基金收支平衡、制度穩(wěn)健可持續(xù)運(yùn)行。

既然長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)提供“基本保障”，那么其待遇保障政策如何設(shè)置才能具體體現(xiàn)“保基本”的定位？根據(jù)《意見(jiàn)》的相關(guān)政策條款，主要通過(guò)明確設(shè)定保障對(duì)象、保障的服務(wù)范圍以及待遇支付水平三個(gè)方面來(lái)具體體現(xiàn)。一是優(yōu)先保障最需要保障的人群：重度失能人員。制度建立之初從重度失能人群起步，優(yōu)先保障最需要照護(hù)的失能人群。另外，必須使用國(guó)家統(tǒng)一的失能等級(jí)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行失能程度的評(píng)估，以確保保障對(duì)象準(zhǔn)入的公平性、科學(xué)性。二是確定有限的照護(hù)服務(wù)范圍。2025年國(guó)家已經(jīng)基于地方實(shí)踐的總結(jié)，制定了全國(guó)統(tǒng)一的包括基本生活照料、醫(yī)療護(hù)理兩大類、共36項(xiàng)服務(wù)的國(guó)家長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)項(xiàng)目目錄，明確只有目錄內(nèi)的照護(hù)服務(wù)才由長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)基金支付服務(wù)費(fèi)用，目錄之外的照護(hù)服務(wù)項(xiàng)目不予支付。三是確定公平、適度的待遇支付水平。也就是通過(guò)設(shè)定支付比例和年度支付上限的方式明確長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的有限、適度的支付責(zé)任，個(gè)人需要分擔(dān)一定的支付責(zé)任。按照《意見(jiàn)》的規(guī)定，將長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)待遇支付比例設(shè)定在職工70%左右、居民50%左右，全國(guó)實(shí)行基本一致的支付比例，從建立制度之初就需要堅(jiān)持地區(qū)間的待遇公平，避免在形成各地待遇較大差異之后再艱難地推進(jìn)待遇的公平統(tǒng)一。為此，在全面建制的初始階段，就需要規(guī)范地方?jīng)Q策權(quán)限，約束地方基于自身的經(jīng)濟(jì)條件、基金收支狀況盲目提高待遇的沖動(dòng)。另外，雖然政策規(guī)定，基于現(xiàn)實(shí)的籌資差距設(shè)置了職工和居民的差異化的待遇報(bào)銷比例，但兩個(gè)人群的待遇差距大大小于籌資差距，職工、居民兩個(gè)人群納入統(tǒng)一的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，實(shí)行基金統(tǒng)一管理和支付，也一定程度體現(xiàn)了職工、居民之間的互助共濟(jì)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，一定程度實(shí)現(xiàn)更大人群范圍的社會(huì)公平。《意見(jiàn)》規(guī)定長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)年度支付上限（封頂線）為上年度城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的50%，這一年度支付封頂線的設(shè)定可兼顧基本保障需求和制度可持續(xù)運(yùn)行。另外，文件也要求根據(jù)服務(wù)場(chǎng)景（居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)）設(shè)置一定的差異化報(bào)銷比例，鼓勵(lì)更多利用居家、社區(qū)的照護(hù)服務(wù)。通過(guò)待遇支付政策的傾斜引導(dǎo)失能人員盡可能選擇成本相對(duì)較低的居家、社區(qū)照護(hù)服務(wù)。更多地選擇居家、社區(qū)照護(hù)服務(wù)不僅可以提升長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)基金使用效率，也符合老年人基于心理情感歸屬的現(xiàn)實(shí)需要，更人性化。

上述關(guān)于長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的基本保障政策標(biāo)準(zhǔn)并非一成不變，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)“保基本”的待遇保障政策還應(yīng)建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件以及保障需求的變化。《意見(jiàn)》中也明確提出，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的費(fèi)率可以根據(jù)情況變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，待遇保障也可以動(dòng)態(tài)調(diào)整：隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度完善，可以擴(kuò)大保障對(duì)象范圍（比如擴(kuò)展到中度失能人員），可以擴(kuò)大服務(wù)范圍（目錄），研究探索將長(zhǎng)期護(hù)理相關(guān)智能化服務(wù)和支持性輔助器具等納入目錄范圍。不過(guò)，保障對(duì)象、服務(wù)范圍、乃至相應(yīng)的籌資水平的調(diào)整需要國(guó)家統(tǒng)一決策、統(tǒng)一調(diào)整，以保證地區(qū)間籌資、特別是待遇政策的公平性。

需要指出的是，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)是通過(guò)照護(hù)服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)保障功能，專業(yè)、質(zhì)量可靠的照護(hù)服務(wù)的可及性是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)“保基本”的保障責(zé)任的重要支撐。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)基本保障的實(shí)現(xiàn)需要可及、專業(yè)、質(zhì)量可靠的照護(hù)服務(wù)為前提。為此，需要長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)更好地發(fā)揮戰(zhàn)略性購(gòu)買作用，利用市場(chǎng)機(jī)制撬動(dòng)照護(hù)服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)育發(fā)展、質(zhì)量提升。

2026年是國(guó)家推進(jìn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)全面建制的開(kāi)局之年，各地需要按照《意見(jiàn)》的待遇保障政策要求，基于“保基本”的制度定位，具體制定地方性的待遇保障政策。對(duì)于已經(jīng)先行試點(diǎn)的城市，則需要按照《意見(jiàn)》有關(guān)待遇保障的政策要求，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)將地方差異化的政策逐步向國(guó)家政策靠攏、過(guò)渡，逐步實(shí)現(xiàn)包括待遇保障政策在內(nèi)的全國(guó)的基本公平統(tǒng)一。另外，為更充分化解失能人員的照護(hù)服務(wù)及其費(fèi)用負(fù)擔(dān)，國(guó)家在全面建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)同步規(guī)劃、推動(dòng)多層次長(zhǎng)期護(hù)理保障體系的建設(shè)，促進(jìn)多層次護(hù)理保障的發(fā)展和相互協(xié)調(diào)銜接。積極支持、引導(dǎo)商業(yè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的發(fā)展，發(fā)揮長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)“保基本”之外的補(bǔ)充保障作用，分擔(dān)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)的個(gè)人支付費(fèi)用責(zé)任、特別是長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)責(zé)任范圍之外的照護(hù)服務(wù)的支付責(zé)任；做好與福利性、救助性失能補(bǔ)貼等其他護(hù)理保障政策的協(xié)調(diào)銜接，通過(guò)待遇政策有機(jī)組合為特殊人群提供更好護(hù)理保障；積極引導(dǎo)和支持社會(huì)慈善力量參與失能人員的照護(hù)服務(wù)提供或?yàn)檎兆o(hù)服務(wù)提供費(fèi)用保障。

作者 | 王宗凡 中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)研究院醫(yī)療保障和護(hù)理保障研究室主任、研究員

來(lái)源 | 中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)

編輯 | 符媚茹 張鐘文 張?chǎng)┣?/p>

熱點(diǎn)文章