全面加強民航安保法治化建設

安全是民航業(yè)的生命線，民用航空安全保衛(wèi)（以下簡稱“民航安保”）則是民航安全的重要組成部分。1995年的民用航空法有關安保工作的規(guī)定內(nèi)容有限，已不足以應對日益復雜、嚴峻的空防安全形勢。在實踐中，我國民航安保工作的成績有目共睹，推行了大量行之有效的民航安保制度與措施。本次民用航空法修訂新增安保專章，完善了已有條款，并就空中安保、安檢制度、“機鬧”懲治等重要內(nèi)容進行了系統(tǒng)規(guī)范，主要規(guī)定在第八章“民用航空安全保衛(wèi)”以及第三章“航空人員”與第十五章“法律責任”中。

一、推進現(xiàn)行民航安保制度納入國家法律體系

本次修訂的突出成果之一是將多項重要的民航安保制度、措施納入國家法律中。主要包括三個方面：

一是完善空中安保的制度規(guī)范。體現(xiàn)為新增了航空安全員與機組規(guī)定，并對機長權力規(guī)定進行完善。首先，航空安全員被正式列入第三章“航空人員”的空勤人員序列，明確了身份地位。這既有利于隊伍管理與執(zhí)勤工作的開展，也為航空安全員“承擔安全保衛(wèi)的具體工作”，特別是在機長授權下采取必要管束措施提供了法律層面的支持。有關航空人員的執(zhí)照管理、執(zhí)勤證件攜帶、訓練考核等規(guī)定，也適用于航空安全員的資格認定、訓練和履職等。其次，第一百七十條規(guī)定了機組應嚴格履行安保職責的制度要求，對《民用航空安全保衛(wèi)條例》及飛行中安保規(guī)則等文件中要求的機組嚴格履職制度予以明確。再次，第四十五條對于機長權力，依據(jù)《東京公約》及其議定書增加了必要“管束措施”及“請求或授權旅客提供協(xié)助”的規(guī)定，實現(xiàn)了機長、航空安全員、機組三方規(guī)定的完善，加強空中安保工作。

二是筑牢地面防控的關卡。民航安檢制度是最基礎、最重要的安保制度，也因涉及旅客身體、財物權益，需要高位階立法的確認。民用航空法第一百六十五條第一款開宗明義，規(guī)定“旅客、行李和貨物應當接受安全檢查”，僅國務院規(guī)定免檢的除外。隨后，第三款規(guī)定，未經(jīng)安檢、不按規(guī)定接受安檢與經(jīng)檢查無法排除嫌疑風險的旅客、行李和貨物不得進入民用機場控制區(qū)，將安檢措施與控制區(qū)嚴控相關聯(lián)，對應了《民用航空安全保衛(wèi)條例》中“機場控制區(qū)應當有嚴密的安全保衛(wèi)措施”的要求與實踐中的嚴控制度，也與《國際民用航空公約》附件17的通行管制標準及相關措施相契合。第一百六十五條最后一款還授予了民航主管部門對安檢程序、標準的制定權，確保安檢制度根據(jù)形勢變化及時更新。與之關聯(lián)的是第一百六十六條對安檢設備許可及安檢員的職業(yè)資格證書的確認。特別是后者有助于強化安檢隊伍管理，也對接了《國際民用航空公約》附件17規(guī)定的應對安檢員“資格認證”的國際標準，從“人機法環(huán)”多角度強化了地面安保防控能力。

三是確定人員的背景審查制度。背景調查是民航安全管理的一項基本制度。國際民航組織近些年高度關注內(nèi)部人員威脅，在《國際民用航空公約》附件17修訂時加強了對人員身份及以往經(jīng)歷的審查，不合格者不能進入限制區(qū)或開展相關工作。《反恐怖主義法》也規(guī)定“重點目標的管理單位應當對重要崗位人員進行安全背景審查”。民用航空法第一百六十九條進一步明確該制度，規(guī)定航空人員、民航安保人員以及其他需要進入民用機場控制區(qū)的相關人員依法接受安全背景審查。考慮到審查涉及個人信息，該制度被納入國家法律也體現(xiàn)了“尊重和保障人權”的法治原則。

二、建立切合實踐需求的安保新制度

現(xiàn)行民用航空法實施以來，許多新情況、新問題隨著社會生活的不斷發(fā)展而出現(xiàn)。本次修訂考慮到行業(yè)發(fā)展需求與社會公眾的關注，建立了多項新制度。

一是引入“不在場開包檢查”制度。長期以來，在民航安檢中發(fā)現(xiàn)存疑行李、貨物，準備開箱包檢查時，要求旅客或托運人/代理人必須“到場”。這在《民用航空安全檢查規(guī)則》等規(guī)章文件中亦有體現(xiàn)。考慮到“旅客到場”會給旅客出行帶來干擾，還可能影響正常民航運輸秩序，因此民用航空法第一百六十五條第二款明確，民用航空安全檢查機構對于存在安全風險嫌疑的行李和貨物，可以在旅客、托運人或者其代理人不在場的情況下實施開包檢查。該制度還參考了域外有效執(zhí)法經(jīng)驗，同步規(guī)定了兩項保障措施——在開包檢查時應“全程錄像”與“檢查后書面告知”，加強對旅客權益的保護。對于檢查中發(fā)現(xiàn)的違禁物品和危險物品的處理，該款與《民法典》的規(guī)定一致。

二是加大“機鬧”的懲戒力度。“機鬧”問題近年來備受關注，也是本次修訂的關切之一。第一百七十一條采用了“列舉+兜底”的立法方式，即列出十二類常見的“妨害民用航空運輸安全和秩序”行為，并以“其他行為”對未盡列舉的行為兜底。所列行為包括多發(fā)的搶座位、行李架等行為，也包括與“機鬧”事件有關的擅自開啟航空器應急艙門、違規(guī)進入駕駛艙等；在類別上多源自空保工作實踐，同時借鑒了2014年《蒙特利爾議定書》及國際民航組織的《不循規(guī)和擾亂性旅客法律問題手冊》等文件列明的機上不法行為。通過對具體行為的明令禁止，提高公眾對此類行為的認知，在源頭上減少“機鬧”的發(fā)生。第二百五十五條則規(guī)定，根據(jù)行為的危害程度給予治安處罰或追究刑事責任，從法律后果上提高威懾力。此外，第二百五十二條規(guī)定，行為情節(jié)嚴重的，民航主管部門可以在一定期限內(nèi)限制其乘坐民用航空器。該措施規(guī)定在“法律責任”一章，具有明顯懲戒性，使得“限高”“限飛”措施在民航法律中得到規(guī)定，也體現(xiàn)了處罰的法定原則。

三是明確通航安保分級分類管理制度。通航與低空經(jīng)濟均為新興產(chǎn)業(yè)、國家發(fā)展的新戰(zhàn)略。第十三章“發(fā)展促進”強調國家鼓勵發(fā)展通用航空，培育通用航空市場。對此，通航安保規(guī)范也體現(xiàn)了安全發(fā)展理念。第一百七十二條要求根據(jù)通航活動類型，在安保機構、方案、措施等方面實施分類分級管理。該條保留了通航安保規(guī)則的分級分類管理規(guī)定，明確應當“根據(jù)通航活動類型”進行分級分類，并細化了具體方面。這與第一百六十二條“通用航空活動根據(jù)業(yè)務類型實施分類管理”的規(guī)定相銜接。可見，應將通航安保工作納入到國家、行業(yè)的通盤規(guī)劃、管理要求中，采用風險評估等方式，實施更為精準的差異化管理。

三、以安保方案為抓手構建高質量安保管理體系

民航局局長宋志勇指出，修訂民用航空法是推動行業(yè)高水平安全與高質量發(fā)展的現(xiàn)實需求。本次修訂總結了國際民航組織對我國審計及國內(nèi)多年安保審計的實踐，結合安保規(guī)章、國家安保方案的相關規(guī)定，在第一百六十七條完善了安保方案的要求。一方面，明確安保方案制定與備案的主體包括運輸機場、空管單位及其他需要編制方案的行業(yè)單位；另一方面，強調各單位的安保方案應當依照國家安保方案的要求制定，確定了國家、行業(yè)單位兩級安保方案架構。國際民航組織也將安保方案視為其所提倡的安保管理模式的核心，通過國家方案推進國際標準與措施的全球實施。新修訂的民用航空法從法律層級要求各單位加強安保方案的制定與實施，既肯定了方案在政府監(jiān)管、單位履行安保責任中的積極作用，也能更好地以方案為抓手推進相關法律規(guī)范在基層落地，構建高質量的安保管理體系。

同時，對外國航空公司的安保管理也主要是通過安保方案實現(xiàn)。與第一百六十七條規(guī)定相同，第二百零四條要求外國民用航空器運營人應制定安保方案并向主管部門備案，但是其方案制定依據(jù)除國家法律法規(guī)外，還有國家間的協(xié)定與協(xié)議。這是考慮到外航運輸特點，保留了必要的差異性。

此外，修訂中新增或調整的一些其他制度，如無人機防控、凈空保護等也與安保工作有關。綜前述，本次民用航空法修訂對民航安保法治建設而言是一次大幅度的提升，總結經(jīng)驗、立足實踐、對接國際，全面推進安保制度法定化，豐富新制度、新舉措，更好助力我國民航在新時代高質量發(fā)展中飛得更穩(wěn)、更高。（作者：張君周，單位：中國民航管理干部學院）

編輯|李季威

校對|張 薇

審核|程 凌