劉藝：檢察公益訴訟受案范圍的規范模式與調適策略 | 法學論壇202602

【作者】劉藝（法學博士，中國政法大學法治政府研究院教授、博士生導師，北大法律信息網簽約作者)

【來源】北大法寶法學期刊庫《法學論壇》2026年第2期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內容提要：檢察公益訴訟的創生路徑與制度特性決定了其受案范圍的重要性。盡管受案范圍在檢察公益訴訟創立之初就由法律進行規范，但法律設定的受案范圍存在體系不清晰、領域交叉、要素缺乏等問題。限定列舉式、概括列舉式與非成文法式三種受案范圍規范模式各有優缺點。《檢察公益訴訟法（草案）》采取了限定列舉的規范模式，但受案范圍的規范要素仍需在理論層面予以厘清。為提升受案范圍規范的科學性，應增設體系性、排除性和兜底性條款。即便最終立法機關仍采取限定列舉模式，但受案范圍規范依然要對受損公共利益類型及訴訟路徑的相關內容作出規定，以便更準確地框定公益司法保護的空間和手段。

關鍵詞：檢察公益訴訟；受案范圍；限定列舉式；概括列舉式；非成文法式

目次 一、設定檢察公益訴訟受案范圍的必要性與科學性 二、受案范圍的規范模式比較 三、限定列舉式模式下檢察公益訴訟受案范圍的調適策略 結語

檢察公益訴訟是政治倡導、組織保障、授權支持下創生的司法制度，目前已由探索創生期逐步轉入制度穩態期。立法是這一轉捩的關鍵，而受案范圍的合理確定是檢察公益訴訟制度行穩致遠的約束和保障。科學設定檢察公益訴訟受案范圍既是對司法力量有限現實的尊重，更是劃定司法權邊界、明確司法審查密度的重要約束。

一

設定檢察公益訴訟受案范圍的必要性與科學性

受案范圍在不同訴訟制度中的價值存在較大差異，其對檢察公益訴訟制度而言至關重要。作為三大訴訟架構下衍生出的新型訴訟機制，檢察公益訴訟必須厘清其與其他訴訟類型的界限，但這種目別匯分的工作既缺乏統緒性的訴訟法理論又沒有系統性的檢察公益訴訟理論支撐。從現實來看，檢察公益訴訟受案范圍是在實踐探索、理論建構與規范生產并行的格局中產生的。因此，受案范圍的框定也是檢察公益訴訟實踐、理論與規范逐步趨向穩定的過程。此外，檢察公益訴訟總體目標明確，但公益保護的目標必須落實到適合司法保護的具體公益。只有明確限定了需要由司法保護的重要公益類型，檢察公益訴訟才能有理有利有節地穩步發展。

（一）檢察公益訴訟受案范圍規范設定的必要性

2015年7月1日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》與2017年6月修訂的《行政訴訟法》《民事訴訟法》都對檢察公益訴訟的受案范圍予以限定。尤其是“兩大訴訟法”均增加了食品藥品安全領域作為受案范圍，與生態環境等領域統稱為“四大重點領域”。隨著單行法授權，之后共有多部法律增設了“檢察公益訴訟條款”（即檢察機關制發檢察建議或者提起公益訴訟的規定）。大陸法系的傳統傾向于賦予成文和制定的法律淵源更大的比重。制定單獨的檢察公益訴訟法可以將分散的規范予以系統整理，建立更明確、更體系化的制度運行框架。但當制定專門法律成為必然選擇時，《檢察公益訴訟法》應該是包含大量具體的法律規則還是只涉及一般性內容的法律規則？是只涉及訴訟程序的規范體系還是應該包括全部辦案過程的規范體系？是只進行授權的法律規則還是既有授權又有限權的法律規則？立法規范模式由立法精準度、立法能力和立法成本等因素決定。由于受案范圍與檢察公益訴訟法的基本特性相關，可從前者窺見后者對上述問題的答案。

最高人民檢察院就受案范圍提出“4+10+N”的授權目標。其中，“4”指“四大重點領域”，“10”是指“十大領域”，即單行法中設定的“公益訴訟條款”（包括檢察機關提起公益訴訟的條款）。“十大領域”中的部分領域是由法律直接授權，如英烈保護領域；有些領域是因有專門部門支撐而授權，如未成年人保護領域；有些領域是通過司法探索驗證制度正當性而授權，如個人信息保護領域和文物與文化遺產保護領域。然而在十大領域之外的部分領域，雖然司法實踐一直在探索卻未能在立法層面予以明確，如知識產權領域，尤其是地理標志保護領域；或者司法實踐有所探索，但卻未在修法時中創立“檢察公益訴訟條款”，例如2018年修改《老年人權益保障法》時未能像修改《婦女權益保障法》《未成年人保護法》一樣創設“檢察公益訴訟條款”。由單行法一部一部設立“檢察公益訴訟條款”的立法成本比較高。此成本不僅在于授權之前需檢察機關辦理相關案件進行理性驗證，還包括因立法體系分散和規則不清晰帶來的不確定性。隨著檢察公益訴訟制度受關注度與生命周期的變化，單行法創設“檢察公益訴訟條款”的內在動力與外部壓力必然會隨外部環境產生變化。因此，在檢察公益訴訟法中大致框定受案范圍，為未來制度發展預留一定空間會更有效率。

（二）檢察公益訴訟受案范圍規范設定的科學性

《民事訴訟法》中沒有專門的受案范圍表述，而《行政訴訟法》中有多款受案范圍的規定，即便司法實踐早已突破了《行政訴訟法》第十二條受案范圍規定的十一種行政行為類型。行政訴訟制度設定受案范圍的目的十分明確，在于劃定司法權邊界與明確司法審查密度，防止司法不當干預行政，避免司法權的濫用。基于司法力量有限等原因，很多行政爭議并不通過司法程序實現權利救濟，而是通過非訴糾紛解決機制予以化解。然而，公共利益的維護與提倡是現代國家的積極任務。無論是立法、行政還是司法機關，只有追求公益才能使其行使的權力或者作出的行為具有正當性與權威性。為了保障公正與民主，各國形成的共識是“由程序形成公益”才是擴展國家統治形態理性、樹立社會正義觀念的普遍形式。行政訴訟、民事訴訟和刑事訴訟程序正屬于此類程序，都將公益作為“合法性”的重要標尺之一，可惜又缺乏專門審查規則和程序。當檢察機關、審判機關與行政機關之間關于公共利益與私人利益的邊界、公共利益是否應予保護和如何保護產生分歧時，需要通過正式程序（包括行政程序與司法程序）予以判斷。因此，檢察公益訴訟必須以正式程序（包括訴前程序和訴訟程序）作為基本保障和最終歸依。在最終進入正式程序前，自然需要先行劃定公益保護的范圍，明確權力之間的分工、權力與權利之間的界線。

有學者指出，立法上許多公益內容主要來源于法院的判決。在執政黨的倡導與司法實踐的探索下，我國檢察公益訴訟制度主要用于保護那些未被“三大實體法”“三大訴訟法”覆蓋的公共利益，在“檢察公益訴訟條款”正式確立之前先由司法機關進行探索。在黨的領導下，我國司法機關不再僅是法律爭議的“消防員”，更是國家治理的力量。尤其在公共利益代表問題上，行政機關既是裁判員又是運動員的多重角色，很容易造成“公地悲劇”和“反公地悲劇”。作為法律監督機關的檢察機關加強對行政機關全面履行公共利益保護職責的監督是國家長治久安的保障之一。尤其是在爭議化解率等司法目標擠壓下，司法機關存在通過程序擴展或者形成“公共利益”進行法律續造的可能性。作為一項基本訴訟機制，政治倡議可以提供制度保障卻不能提供司法需要的確定性和可預期性。雖然檢察權通常處于司法程序的中間環節，但檢察機關仍然有是否立案、是否制發檢察建議、是否起訴或者終結訴訟的裁量權。與此同時，審判權盡管處于相對保守的不告不理地位，但人民法院也有如何裁判或者適用何種裁判的裁量權。裁量空間意味著靈活性但也暗藏缺乏穩定邊界的風險。司法權（檢察權、審判權）并非不需要限制和規范，既定的司法制度仍需定力與邊界。即便是對處于司法程序中間環節的沒有決定性處分權的檢察權也需進行約束。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”的警示仍需銘記。檢察公益訴訟立法首先需要設定受案范圍，這是守護該項制度行穩致遠的最強約束和最終保障。受案范圍規范的科學性實則是設定必要性的前提。若不能科學地設定受案范圍，既會影響檢察公益訴訟制度功能的發揮，也會為官僚主義、形式主義留下太多懈怠或者逃逸的空間。檢察公益訴訟受案范圍規范的科學性不僅僅在于其自身規范的科學性，還取決于其與其他機制（如管轄、起訴條件、被告適格條件等）共同保障制度的良性銜接。概言之，只有科學劃定受案范圍方能在檢察公益訴訟中平衡好全面公益保護與司法資源有限性之間的矛盾，厘清司法權介入的寬度與深度。

二

受案范圍的規范模式比較

檢察公益訴訟制度在經過了“頂層設計”“法律授權”“試點先行”“立法保障”“拓展公益訴訟案件范圍”“完善公益訴訟”“加強公益訴訟”七個階段的政治決策與司法探索之后，順利進入專門立法階段。2025年10月27日，全國人大常委會公布了《檢察公益訴訟法（草案）》（以下簡稱《草案》），并在10月28日至11月26日期間向全體公民征集《草案》的修改意見。據悉，立法機關最終收到的征求意見達14萬多條，超過同期其他公開征集意見草案收到意見數的35倍之巨。可見，公眾對檢察機關及時介入公益保護寄予厚望，并對授權更大的受案范圍有超高期待。從立法技術角度看，不同的規范模式對受案范圍的拓展性以及與相關機制的適配性的影響至為深遠。因此有必要對不同受案范圍規范模式的特征進行比較，據此探析現有模式下受案范圍的優化方向與實踐應對策略。

（一）限定列舉式

所謂限定列舉式受案范圍規范模式是指將“兩大訴訟法”或者單行法授權的受案領域進行逐一羅列。《草案》第三條即對檢察公益訴訟受案范圍采取了限定列舉的方式，規定“人民法院、人民檢察院依法辦理以下領域的公益訴訟案件：（一）生態環境和資源保護；（二）食品藥品安全：（三）國有財產保護；（四）國有土地使用權出讓；（五）英雄烈士保護；（六）軍人權益保護；（七）未成年人保護；（八）安全生產；（九）個人信息保護；（十）反壟斷；（十一）反電信網絡詐騙；（十二）婦女權益保障；（十三）無障礙環境建設；（十四）文物和文化遺產保護；（十五）國防和軍事利益保護；（十六）法律規定的其他領域”。這樣的立法技術使已有的分散授權的受案范圍以更加直觀、具體的方式呈現出來，也顯示出立法機關對設定受案范圍極度謹慎的態度。《草案》的受案范圍只包括“4+10”立法已授權領域，并且按照授權時間順序排列，沒有進行類型化歸納，也未能留下“等外等”的解釋空間，具有極度確定性。將來如需擴大檢察公益訴訟的受案范圍，只能通過單行法律予以授權。

然而，限定列舉式的規范模式與單行法已有授權的內容之間仍然存在一些矛盾之處。比如《民事訴訟法》第五十八條第二款沒有授權檢察機關辦理“國有財產保護”與“國有土地使用權出讓”領域的民事公益訴訟案件。《英雄烈士保護法》《反壟斷法》 沒有授權檢察機關辦理行政公益訴訟案件。而《草案》通過限定列舉授權檢察機關可以辦理這些案件，即未在受案范圍內區分民事公益訴訟和行政公益訴訟的辦案路徑。檢察公益訴訟在傳統的公益保護手段存在先天不足或者后天缺位時才在履職范圍內介入相關公益保護。因此，檢察公益訴訟的受案范圍需要與公共利益類型、訴訟路徑匹配好才能發揮補充或者兜底保護的作用。《草案》第三條規定的受案范圍除了未界定公共利益類型，也未明確受案領域與訴訟類型的對應性之外，還與檢察公益訴訟的其他機制不匹配。比如《草案》第三條第十五項明確了國防和軍事利益保護是檢察公益訴訟的受案范圍。早在2018年，中央軍委就將“探索建立軍事檢察公益訴訟制度”列為軍事政策制度改革的重要任務。2020年最高人民檢察院與中央軍委政法委聯合印發《關于加強軍地檢察機關公益訴訟協作工作的意見》。2022年中央軍委政法委印發《關于軍事檢察機關開展公益訴訟工作的通知》，對軍事檢察機關開展公益訴訟工作的總體要求、工作內容、工作程序、工作機制、組織領導等作出明確和規范。2021年頒布的《軍人地位和權益保障法》 也規定了公益訴訟條款，但同年修訂的《軍事設施保護法》卻沒有設定類似條款。可見并非所有的國防與軍事領域都可以辦理公益訴訟案件。但是軍地檢察機關還是辦理了一系列軍事設施保護類公益訴訟案件。由此引發了關于單行法授權的科學性的質疑。在司法實踐中，可以將“國防與軍事利益保護領域”歸納為兩類公益訴訟案件：一類是軍隊管轄范圍內的案件；另一類是軍地互涉的案件。若要確保專門法中受案范圍規范的科學性，《草案》至少應列明軍事檢察院、地方檢察院的管轄規則，并與受案范圍對應起來。

（二）概括列舉式

在民眾訴訟或者集體訴訟（或者大規模集體行動的和解機制）方面，大部分國家和地區采取基礎法列舉式、單行法授權的集中列舉與概括兜底相結合方式來確定受案范圍。比如意大利采取的民眾訴訟與集體訴訟并行的立法模式。民眾訴訟主要集中于選舉與地方自治、行政合法性以及行政效率（不作為的監督）方面，可以被視作一種“公法利益的代位維護”且多采取授權或代位形式。如《地方公共實體組織制度法律統一文本》（TUEL）第九條明確規定“任何具有選舉權的選民，均可在司法程序中行使原本屬于市政府和省政府的訴權，包括提起訴訟和救濟請求”；但法官應當考慮被告方實際可支配的工具性資源、財政資源以及人力資源。而“原本屬于市政府和省政府的訴權”，主要指涉及公共財產、公共資源及明確公共財產權利的民事訴權，而不涵蓋政策性或高度裁量性的行政行為，但不包括政策選擇、行政裁量和不產生具體法律權利和義務的“純粹象征性行為”。而在環境損害、消費法典、勞動領域則采取的是集體訴訟模式（包括代表人訴訟），即行業委員會（如工會等）或者協會（如手工與農業協會等）可以代表權益受到侵犯的勞動者進行訴訟。作為具有文化象征意義與法律政策選擇的重大結果，《法國民法典》《德國民法典》《意大利民法典》都把消費者權益保護納入集體訴訟的調整范圍。如《意大利消費法典》第一百五十三條明確提出“消費者權利可以歸為三個不同的類別”，其中第三類就是消費者群體享有的權利，如“知情權、受教育權和結社權”。意大利法學界對在訴訟活動中“超個人利益”能否為集體代表一事長期存在分歧（超個人集體的請求權基礎），所以在《消費法典》規定的集體訴訟中的代表性訴訟中，特意采納了如下表述：“消費者集體利益指因違反附件2第七項所列規定，已經遭受或者可能遭受損害的一定數量消費者的利益。”從本質上將集體利益這種超個人利益還原為可化約的若干個人利益的集和，而非一種獨立的、新型的、抽象的“擴散性公共利益”，從而回避了這個分歧。再比如《葡萄牙行政法院程序法典》第九十八條、第九十九條分別規定了民眾訴訟與集體訴訟（大規模訴訟）。另外，葡萄牙的《消費者保護法》《行政與稅務程序章程》等法律中也有大規模訴訟條款，涉及領域包括公共合同、城市化與建筑法律制度、行政保護法律體系、行政文件獲取和環境信息獲取等。而我國澳門地區《行政訴訟法》 第三十六條“民眾訴訟條款”規定的受案范圍包括公共衛生、住屋、教育、文化財產、環境、地區整治、生活質量及任何屬公產之財產等基本利益，也屬于列舉加兜底的方式。1985年巴西《公共民事訴訟法》第一條除了規定環境、消費者、“具有藝術、審美、歷史或旅游價值的資產和權利”、風景名勝、經濟秩序、城市秩序之外，還規定了兜底條款，即“任何其他擴散式的或集體性的利益”。荷蘭集體訴訟的適用范圍不限于特定領域，但在實踐中主要集中于證券投資者保護、金融消費者保護、產品責任、破產等領域。荷蘭在2005年頒布“ 集體和解法案”（ The 2005 Collective Settlement of Mass Damage Act）。該法適用于因同一事件或類似事件受有損害而具有共同利益之人，得由非營利組織代表與侵權行為人擬定和解協議，并由擬具和解協議之形式當事人共同向法院提出申請，確認該和解協議之效力及于所有依協議內容有權受償之人（實質當事人）。不同于提起訴訟，該規定以訴前的和解方式獲得賠償。2020年生效的WAMCA（Wet afwikkeling massaschade in collectieve actie）法則補充允許代表組織直接提起集體訴訟要求賠償。近年來，部分代表組織已嘗試依據WAMCA提起數據保護相關的集體訴訟，但WAMCA的opt-out機制與歐盟個人信息保護法（GDPR）第八十條的規定之間存在沖突，相關案件均未進入實質審理階段，荷蘭法院已向歐盟法院提交初步裁決請求以明確該問題。而在歐盟范圍內，荷蘭的集體訴訟制度屬于比較系統、先進的。

這里需要特別指出的是，意大利、西班牙、葡萄牙都屬于中世紀東羅馬帝國控制區域，這些國家的法律繼承了羅馬法中的公益（民眾）訴訟機制；這些國家曾經殖民的地區也大多設計了檢察官介入公益訴訟的機制。比如《葡萄牙行政法院程序法典》第十一條明確規定，“在行政法院，根據《民事訴訟法典》規定，必須任命法律代表，公共實體可在所有訴訟中由律師、法學畢業生或具有法律支持功能的律師代理，但不影響檢察官辦公室代表國家的可能性”。第八十五條和第九條第二款規定，檢察官可以就部分案件作出實質裁決。這部分案件需要涉及到維護公民的基本權利、特別相關的公共利益，或者依法律規定任何個人以及捍衛相關利益的協會和基金會均可以提起訴訟以捍衛的憲法保護價值和資產（如公共衛生、環境、城市規劃、空間規劃、生活質量、文化遺產及國家、自治區和地方當局資產），檢察官也可以進行干預并提起預防性訴訟。葡萄牙1995年頒布的《民眾參與訴訟程序法》第十六條規定“在民眾訴訟中，檢察院享有法律賦予的合法的訴訟代表資格和積極的干預權，可以在原告訴訟、和解或損害所涉利益的行為取代原告”。巴西《公共民事訴訟法》和我國澳門行政訴訟法典都有檢察官介入或者提起公益訴訟的條款。綜上，這些國家和地區的民眾訴訟或者集體訴訟既在基本訴訟法典予以單獨規定，又在消費法、環境保護法、地方組織法等單行法或者像“集體行動法案”等特別法中進行授權并進行兜底性規定。

（三）非成文法化

對主張“法官造法”的普通法系國家而言，限定司法權行使的范圍并非慣常作法。印度的公益訴訟 （Public Interest Litigation，以下簡稱PIL）既是基于普通法傳統借助司法能動主義創生的訴訟機制，也是樹立司法權威、推動社會正義和監督政府行為的法治機制。在特定的政治背景與亟需重新獲得民眾支持需求的目標指引下，印度法官主張公民提起的PIL是由《印度憲法》第三十二條直接授權的訴訟類型。印度憲法第十二條對“國家”一詞的解釋位于“基本權利”部分，明確“國家”承擔尊重和保障基本權利這一憲法義務。公眾則可以依據憲法授權起訴“國家”。印度最高法院法官還對《印度憲法》第二十一條關于生命與人身自由權進行了廣義解釋，將健康、環境、公平審判等利益包含在可以尋求救濟的范圍之內。印度最高法院簡化公民向法院提起公益訴訟的程序，讓貧窮、無助、殘疾或社會經濟地位低下的民眾僅以書信就可以提出訴訟，并規定了由法院任命社會活動人士（包括教師、研究人員、記者、政府和司法官員等專業人士）作為專員（court commissioners）幫忙原告調查事實等舉措，快速提高了PIL在民眾心目中的地位。但是，印度PIL的受案范圍并不固定，通常與政治改革緊密關聯。比如在1979年—1980年的社會運動中，憲法法院通過辦理Hussainara Khatoon案（1979）推動監獄改革，釋放了被長期羈押的未審判囚犯；通過辦理Mumbai Kamgar Sabha案（1976）支持工會權利，限制雇主隨意解雇工人。在20世紀80至90年代的經濟運動與環境保護運動中，通過Asiad Workers案（1982）要求政府保障建筑工人的基本工資和福利；通過Rural Litigation案（1985）限制喜馬拉雅山區的非法采礦，確立“可持續發展”原則；通過Vishaka & Others v. State of Rajasthan案（1997）制定防治職場性騷擾法律；通過Independent Thought v. Union of India（2017）案提高了印度婦女的法定結婚年齡。

盡管PIL在促進人權、環境保護和行政問責方面取得顯著成就，但PIL的非成文法化引發了很多問題。非成文法化的先例與穩定的法律不同，法官會持續不斷地尋找與先例價值相同的案件，以強化先例的效力；但也可以在政治目的的引導下推翻先例，引發超預期的制度波動。在一些較為極端的實踐中，法院的政治目的十分明顯。但司法過度介入社會資源分配容易逾越司法權邊界，干擾行政機關的正常運作。事實上，PIL的訴訟策略并不能真正促使政府重新分配財富或實質性推動相關改革。PIL多集中于解決城市中產階級關心的問題（如環境、腐敗、動物權利），而農村貧困、土地權利、種姓歧視等深層結構性問題較少獲得同等關注。有研究表明PIL通常屬于宣示型訴訟或者僅取得“紙上勝利”，并不能真正實現公益保護或者恢復。此外，提起PIL的申請人通常無需承擔敗訴成本，即使敗訴也不受懲罰，這助長了輕率起訴，使本就極其稀缺的司法資源承受巨大壓力。由司法辦案保護的公共利益也容易出現瑣碎化或者重復性的問題，浪費司法資源，損害司法權威。印度PIL的發展歷程提醒我們：司法機關承擔過重的社會改革任務并不符合成本效益原則，也極易出現司法越權的情況。

域外國家對公民訴訟（PIL）、民眾訴訟以集體訴訟的受案范圍授權有兩大共性：一是都將環境、消費、經濟秩序、城市秩序、文化保護與公共財產（公共合同）、證劵金融、產品質量、虛假廣告等納入范圍；二是明確規定保護的是分散性社會利益與集體利益，并賦予消費者協會、工會、商會、環境保護等協會以及行政機關、檢察機關訴權。這里需要明確的是西方國家的集體利益與我國集體利益的內涵不同，前者主要指一定數量的個體利益，這部分個體利益的總和可能是非化約式的利益總和也可能是化約式的利益（提取公因式的部分利益）；可能是同質也可能是異質的集體利益；還可能是種屬類的集體利益。而后者主要指農村集體經濟組織和經濟組織成員的利益。

綜上，三種受案范圍的規范模式各有特點。作為具有明顯成文法系特征的社會主義法治國家，我國檢察公益訴訟的受案范圍可以由單行法授權，也可以在訴訟法典或者專門法中予以明確。單獨列舉與概括式列舉方式若共同存在，可更好地互補。

三

限定列舉式模式下檢察公益訴訟受案范圍的調適策略

立法是一項制度從創生期進入穩態期的重要標志。然而，從檢察公益訴訟乃至整個社會主義公益法治的角度看，立法只是規范完善的重要節點而非絕對終點。檢察公益訴訟立法目前選擇的受案范圍規范模式是經多方審慎思考和深入溝通后的結果，但從檢察公益訴訟的整體完善角度看，與受案范圍相關的規范問題不可能通過立法一勞永逸地解決。為此，有必要在規則設計上進行理論思考和規范完善。

（一）受案范圍應增加體系性規則

要實現受案范圍規范的科學性，首先需要實現規范的確定性。最高人民檢察院提出的“4+10+N”的受案范圍引發了對“N”具體所指的好奇與擔憂。《草案》第三條除列舉了十五個領域之外，還在第十六項規定“法律規定的其他領域”作為兜底條款，為今后擴充受案范圍預留了空間。這種限定式列舉的受案范圍規范模式對于限制司法機關過度能動的空間具有一定合理性。立法者無法有效地預見所有可能適用到該法的特殊情況，這使得立法授權只能是一般性授權，不可能窮盡所有可能的領域，因此需要明確受案范圍的核心要素。普通行政訴訟的受案范圍由“行為+人身權、財產權等合法權益受損”構成。參照《行政訴訟法》第二十五條第四款關于檢察公益訴訟受案范圍的規范結構，“受案領域+國家利益或者社會公共利益（以下簡稱“兩益”）受損+傳統保護機制失靈”應作為受案范圍的核心要素。在民事公益訴訟受案范圍中，傳統保護機制失靈不僅指行政保護機制失靈，也包括在檢察機關不作為的前提下，其他組織方能介入。所以，檢察公益訴訟受案范圍的規范結構至少應包括受損公共利益類型、受案領域與訴訟類型三個要素，如此方能讓《草案》第三條的受案范圍更具體系性。根據《憲法》 與《民法典》 的規定，國家所有的資源包括國有資源、國家財產、國有企業。國有資源包括礦藏、水流、海域、灘涂、無居民海島以及森林、山嶺、草原、荒地、野生動植物資源、無線電頻譜資源。這些國家所有的資源、財產與企業，主要由國務院代表國家行使所有權，而國防與軍事方面的國家利益主要由軍隊代表。《憲法》第十五條維護的“社會經濟秩序”、第二十八條維護的“社會秩序”、第四十條維護的“國家安全”以及第五十四條維護的“祖國的安全、榮譽和利益”都屬于國家利益。德國學者洛倫茨指出“國家”代表國家人格、國家獨立與國家榮光。英雄烈士事跡和精神（包括英烈榮譽、名譽）事關中華民族的共同歷史記憶和社會主義核心價值觀，屬于普遍價值，也屬于“客觀公益”。所謂客觀公益是指依靠國家權力或者公權力以合目的性考量就能達成或者滿足的公共利益。檢察機關在英雄烈士保護、反壟斷、反電信網絡詐騙領域中的辦案正是維護了此種客觀公益。國家利益雖由全民享有，但并非完全處于社會之中由全民所控制，而是由一種全然超脫于一切社會利益的力量所代表。政府及相關主管部門因兼具市場主體與行政監管者的雙重身份，常常被詬病因部門利益或者領導的個人意志而未能充分代表全民行使權力。政府可能誤解共同體的利益，也可能在制定和執行公共政策時犯下嚴重錯誤，甚至可能把國家之船引向毀滅和災難。因此，將行政機關的意愿、權宜之計和行為視為公共利益的自動表達而不考慮社會受到損害的后果，也存在不合理之處。檢察機關代表國家進行的監督或者代表分散性社會公共利益主張保護是一種預防機制也是一種糾錯機制。目前已由法律授權的檢察公益訴訟受案領域都可以歸為“國家利益”與分散性“社會（公共）利益”中（見下表）。

現有辦案范圍授權涉及的公益類型和受案領域

我國目前尚未明確授權檢察公益訴訟保護集體利益。然而，檢察機關已“借道”生態環境保護、國有財產保護、農產品質量安全領域辦理農村環境污染、基本農田保護、農村基礎設施建設、假劣農藥消費類的公益訴訟案件。《憲法》第八條、第十條、第十二條與第十七條規定集體經濟、集體土地、集體財產、集體企業屬于集體利益。《憲法》中的集體利益與農村有緊密關聯。農村集體經濟組織內最基礎的構成是以戶為單位的農村集體經濟組織成員，農村集體經濟組織依法代表成員集體行使所有權，成員身份由農村集體經濟組織通過成員大會予以確認。因此，集體利益是基于共有和共享的個人利益與他人利益的混合。在《憲法》規定的集體利益和國家利益中，土地、林地等自然資源的利益內容具有重合性。根據《農村集體經濟組織法》第五條的規定，農村集體經濟組織履行的職能包括：發包農村土地；辦理農村宅基地申請、使用事項等；分配、使用集體收益；分配、使用集體土地被征收征用的土地補償費；使用集體經營性建設用地或者通過出讓、出租等方式交由單位、個人使用；組織開展集體財產經營、管理；決定集體出資的企業所有權變動；以及為集體經濟組織提供公共服務的內容：如為成員的生產經營提供技術、信息等服務；合理開發利用和保護耕地、林地、草地等土地資源并進行監督等。鑒于《刑事訴訟法》第一百零一條已經將刑事司法程序中集體財產受損時的訴權授予檢察機關，加之為了保障行刑一體化與反向銜接的順暢，檢察公益訴訟宜將集體利益納入受案范圍，但需要結合法律法規規章和普通民眾對此類利益的通識性、客觀性加以判斷。

相對集體利益而言，特殊利益很難在數量上占優并獲得廣泛認同，因而法律法規規章將其視為客觀利益，并由法律授權特定機關予以保護。我國憲法規定的特定群體權益有老年人、婦女、兒童和殘疾人，如《農村集體經濟組織法》第五十六條與《婦女權益保障法》第七十七條對農村集體經濟組織中婦女權益均規定了特別保護條款。集體經濟組織有自身利益、集體利益還有成員利益，因而也會出現代表國家時的背離。尤其是當《村民委員會自治法》規定的村民會議決策方式是少數服從多數時，會產生對少數人不公平的決議。此決議并不代表公共利益，也不能稱為公共利益。正如盧梭所言，此時的集體利益僅僅是“個別意志的總和”。所以，特定群體權益屬于個別意志總和中的特殊利益。這些特殊利益既可能是少數人的利益，也可能是多數人或者絕大多數人的利益乃至是不確定人的利益。因此，僅有《無障礙環境建設法》第六十三條授權保護老年人和殘疾人權益的受案范圍還遠遠不夠，因為老年人權益保障并非只有無障礙環境建設問題，還涉及老年人福利等一系列問題。在農村集體組織中，老年人、殘疾人、貧困群體的利益也容易被侵害。受案范圍若以群體權益作為標準進行列舉會更加科學。

綜上，檢察公益訴訟法作為特殊法與基礎法，需要將公益保護類型與受案領域對應起來，以體系化的方式歸納受案領域，突出受案范圍的規范要素，否則將難以滿足檢察公益訴訟制度繼續發展的需要。

（二）受案范圍規范應增加排除性規則

2017年修改《行政訴訟法》時明確將“資源保護”“國有財產保護”納入行政公益訴訟受案范圍，對檢察機關代表國家行使訴權或者進行訴前監督予以授權。經檢察公益訴訟的兩年試點，立法機關將試點時期授權的“國有資產”變為“國有財產”領域。國有財產保護類檢察公益訴訟案件除了保護經營性資產之外，還保護行政事業性、稅收類、費用類、財政補貼類、社會保障類等國有財產。但是，像醫保基金、養老保險金這類由政府資金、企業資金與個人財產共同構成的基金，并不屬于典型的國有財產。 《刑法》第九十一條規定，公共財產包括國有財產、勞動群眾集體所有的財產、用于扶貧和其他公益事業的社會捐助或者專項基金的財產。而在國家機關、國有公司、企業、集體企業和人民團體管理、使用或者運輸中的私人財產，以公共財產論。醫保基金、養老保險基金等屬于專項基金，不屬于典型的國有財產。最高人民檢察院于2025年7月7日發布了《加強醫療保障基金監管領域檢察公益訴訟辦案工作的通知》，要求各地圍繞該領域存在的較為普遍、突出的違法違規行為，導致基金流失的公益損害問題，集中開展公益訴訟辦案活動。《草案》通過之后，應對“專項基金”是否納入或者排除出受案范圍予以明示。此外，公共衛生安全、虛假宣傳并不屬于食品藥品安全領域，鐵路安全、校園安全、防洪安全、用電安全、民用燃氣安全并不屬于典型安全生產領域的案件，也應作出相應規定。

截至2025年7月，共有30個省級人大常委會出臺加強檢察公益訴訟的決定。大部分“決定”擴大了地方檢察機關辦理公益訴訟案件的受案范圍。比如授權地方檢察機關可以辦理進出口商品質量安全、互聯網侵害公益、防災減災、應急救援、大數據安全、網絡侵害、弘揚社會主義核心價值觀、旅游消費、老年人權益保護以及農業農村、公共衛生（公共健康）、公共安全、鄉村振興、扶貧攻堅、知識產權保護等領域的公益訴訟案件。這些在地方立法層面擴大的受案范圍除了影響我國行政權與司法權的統一，還會使個案辦理受到諸多制度阻礙，也會減損司法保護公共利益的功效。由于檢察一體化，檢察公益訴訟立案機關、制發檢察建議機關和提起訴訟的機關之間的地域管轄權并不統一，加之在跨區域情況下法檢之間的管轄權也可能無法對應，最終必然會影響法檢“公益司法保護”義務的順暢履行。考慮到地方授權與司法辦案的現狀，《草案》應對未明確列舉的受案領域予以明確排除。

（三）受案范圍應與訴訟類型大致對應

已授權的帶有“檢察公益訴訟條款”的法律中，對于檢察公益訴訟所保護的“公共利益”的表述并不統一。立法機關似乎暗含著對“社會公共利益”或“眾多個人權益”的保護只能提起民事公益訴訟而不能提起行政公益訴訟的立場。我國檢察公益訴訟條款尚未明確、系統地將受損公共利益類型與受案領域、訴訟類型進行一一對應，不能從已有的法律授權中推導出三者的匹配度。但是，從制度定位的理論層面分析，在國家利益受損領域，應優先辦理行政公益訴訟案件，并且原則上排除民事公益訴訟案件，除非行政機關明確拒絕履職、行政機關工作人員涉嫌違紀違法犯罪或者缺乏直接的行政主管部門。然而實際情況并非如此。以《英雄烈士保護法》與《反壟斷法》為例，兩部法律都授權檢察機關辦理民事公益訴訟案件。但2018年5月2日最高人民檢察院原民事行政檢察廳印發《關于貫徹 <中華人民共和國英雄烈士保護法> 捍衛英雄烈士榮譽與尊嚴的通知》，要求各級檢察機關“要注意督促負責英雄烈士保護工作的部門和行政機關依法履行監管職責”，對于屬于國有文物的英雄烈士紀念設施，符合起訴條件的“可以提起行政公益訴訟”。在此期間檢察機關辦理的實則是烈士陵園等紅色文物的環境行政公益訴訟案件，而非國家榮譽保護案件。在《刑法修正案（十一）》頒布后，檢察機關反而借助辦理涉嫌侵害英雄烈士名譽、榮譽罪的案件之便利辦理了大量侵害英烈榮譽的民事公益訴訟案件。此時的民事公益訴訟案件是針對借助網絡損害英雄烈士名譽、榮譽的案件，屬于網絡公益訴訟案件。直接辦理民事公益訴訟案件，不受行政管轄權的限制，可以由烈士事跡發生地、烈士生前的戶籍地、居住地或者犧牲地的檢察機關管轄，而且多是刑事附帶民事公益訴訟案件或者單獨辦理刑事案件之后另行提起的民事公益訴訟案件。此時，針對祖國榮譽包括烈士榮譽的保護，采取的仍然是公法手段，即刑事加民事公益訴訟手段。在2022年《反壟斷法》修改之前，我國的反壟斷執法體制主要借鑒歐洲，特別是德國的行政執法體制。但2022年修法時增加了對美國反壟斷法的借鑒，試圖用刑事手段來打擊反壟斷，但我國《刑法》并沒有設立相應的反壟斷罪名。因此，檢察機關既無權對行政壟斷進行監督，也從未單獨提起過該領域的民事公益訴訟案件。檢察機關聲稱已辦理的所謂“反壟斷民事公益訴訟案件”多屬于消費者權益保護類民事公益訴訟案件，并不屬于典型的反壟斷民事公益訴訟案件。可見，在我國暫無反壟斷刑事罪名的情況下，反壟斷領域應以辦理行政公益訴訟案件為主，重點監督行政壟斷。

再比如《文物保護法》第九十九條規定“因違反本法規定造成文物嚴重損害或者存在嚴重損害風險，致使社會公共利益受到侵害的”，人民檢察院可以提起公益訴訟。該法主要保護國家所有的文物，因此文物保護領域應該優先辦理行政公益訴訟案件，重點保護的是國家利益。除非涉及文物產權多元，檢察機關可以在辦理行政公益訴訟案件時一并辦理民事公益訴訟案件，以發揮替代性執法功能。這種情形也經常出現在行政監管能力滯后的新興領域。《個人信息保護法》第七十條限定對“個人信息處理者違反本法規定處理個人信息，侵害眾多個人的權益的”可以提起訴訟。從條文上看，立法機關是希望檢察機關主要辦理針對個人信息處理者的民事公益訴訟案件。然而，司法實踐早已突破第七十條授權時對“個人信息處理者”范圍的限定，還針對履行個人信息保護職責的行政部門制發檢察建議或者提起行政公益訴訟。從辦案數據來看，檢察機關辦理的個人信息保護民事公益訴訟案件較多。原因在于這類案件的辦理需要較強的調查權，且我國在刑事領域有涉及個人信息保護的相關罪名。在刑事偵查手段的幫助下，檢察機關辦理附帶民事公益訴訟案件或者另行辦理民事公益訴訟案件都有一定的便捷度。但是，檢察機關并非將所有侵犯公民個人信息罪的刑事案件都一并或者另行辦理民事公益訴訟案件。有學者統計，在2021年11月《個人信息保護法》實施之后至2023年4月30日期間，檢察機關辦理了侵犯個人信息犯罪的案件8823件，其中附帶提起民事公益訴訟的案件占比僅為15.72%。而在此期間，檢察機關辦理的行政公益訴訟起訴案件只有2件，訴前程序案件量較多。因此，個人信息保護領域監督行政機關履行個人信息保護義務的行政公益訴訟類型是否已經被排除出受案范圍，需要立法予以明示。

在社會公共利益受損領域，存在辦理行政公益訴訟（或者行政公益訴訟訴前程序）時附帶或者一并辦理民事公益訴訟案件的空間，尤其是在存在嚴格行政監管的生態環境、食品藥品安全領域，一旦公益受損，除了直接侵權人之外通常還存在行政監管漏洞。雖然行政公益訴訟與檢察民事公益訴訟在受案范圍、訴訟順序、訴權性質、訴訟標的、證明責任等方面存在一定的差異。但公益保護是二者共同的初衷和依歸，因而存在協同辦案的可能性。作為全國首例行政附帶民事公益訴訟案，“吉林省白山市檢察院訴白山市江源區衛生和計劃生育局及江源區中醫院行政附帶民事公益訴訟案”起到了很好的示范效應，分別被最高人民法院和最高人民檢察院發布為指導（性）案例。再比如在國有土地出讓領域，檢察機關監督行政機關收繳國有土地出讓金。若行政機關與開發商溝通不成，又超過非訴行政執行期限，便只能向法院提起針對合同履行的民事訴訟。若民事判決后，執行環節無法收回國有土地出讓金，檢察機關仍需運用民事訴訟執行監督手段進行落實。因此，檢察機關針對開發商不繳納國有土地出讓合同中約定的國有土地出讓金提起行政公益訴訟附帶民事公益訴訟更為合理。然而實踐中，檢察機關通常把兩類案件分別辦理并分別計算案件數量，對此應明確在社會公共利益保護領域內，可以將兩類訴訟程序予以合并審理，不宜拆分。我國雖然將生態環境與資源保護領域視為同一受案領域，但兩者的困境并不一致。環境權是由國家、集體、個人等主體一起共享的利益，利益主體分散。而國有資源的所有權屬于全民所有，由行政機關以國家名義代行管理。因此，檢察機關對這兩個領域的監督重點并不相同。前者是由檢察機關代行訴權進行直接保護，重點在于保護分散性的社會公共利益，適宜提起民事公益訴訟；后者是通過監督行政機關間接實現公益保護，重點在于保護國有資源或財產，適宜提起行政公益訴訟。

結語

受案范圍的規范優化不僅事關檢察公益訴訟立法的“寬度”，更可能影響其“深度”“精度”和“力度”。本文僅對受案范圍的核心要素須與公共利益類型及訴訟路徑對應提出建議。在借鑒與反思域外經驗之后，可知《草案》第三條限縮檢察公益訴訟辦案領域有一定合理性，但仍需進行體系化、類型化歸納。《草案》第三條受案范圍除了需增設否定性（排除性）規則之外，還可以增設兜底性條款。同時，還需要增加規定限制條件，比如將省級以上人民檢察院審批和向公眾公開作為“等外等”辦理的必備條件，即規定“在其他公益保護機制中未被保護或者無法保護而造成國家利益或分散性社會公共利益受損時，省級人民檢察院或者最高人民檢察院有權批準在法定授權范圍之外辦理公益訴訟案件”。批準辦理的檢察公益訴訟案件的辦案結果應當在省級以上人民檢察院的官網上予以公布，并接受全國人大及其常委會和全體人民的監督。比如意大利《行政效率、公共服務特許經營者的訴訟法令》第1條第2款規定，“關于該訴訟的提起，應當立即在被起訴的行政機關或特許經營者的官方網站上予以公布；同時，該訴訟還應當通報公共行政與創新部長”。概而言之，無論最終《草案》的受案范圍規范如何審議通過，檢察公益訴訟受案范圍理論體系仍然需要進一步明確與完善，以便讓實踐部門認識到受案范圍與其他機制之間的關聯性，引導辦案機關從整體角度理解受案范圍規范的意義，實現檢察公益訴訟制度的自我約束。

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《法學論壇》2026年第2期目錄

【特別策劃·詐騙犯罪專題研究】

1.論利用計算機詐騙

劉明祥（5）

2.詐騙犯罪認定的方法論

何榮功（20）

3.合同詐騙罪與詐騙罪的界分

陳少青（33）

【特別策劃·檢察公益訴訟單獨立法與高質量發展】

4.檢察公益訴訟受案范圍的規范模式與調適策略

劉藝（47）

5.檢察公益訴訟案件范圍的現實困境與整體性調適

王春業（58）

6.民事公益訴訟中認購碳匯的規范適用

——兼及民事公益訴訟起訴請求的具體化路徑

劉加良（70）

【學術視點】

7.黨內法規的語言風格及其意義探究

陳金釗、劉儒（82）

8.科研權利視閾下的容錯免責：法理闡釋與制度完善

郭創拓（93）

【熱點聚焦】

9.法秩序統一視角下的個人信息保護民刑程序銜接規則

王立梅（103）

10.人工智能模型訓練的合成數據治理路徑

金耀（115）

【法治前沿】

11.警用無人機偵查的實踐困境與規制路徑

周長軍、王浩（127）

12.農村集體經濟組織法人的特別規則釋論

管洪彥（138）

13.國際投資仲裁反請求中一般國際法的可適用性證成

柳新潮（152）

【青年論壇】

14.網絡平臺拒不履行數據質量保證義務的刑事違法性判斷

宗紹昊（164）

《法學論壇》由山東省法學會主管主辦，以“繁榮法學研究，推進依法治國”為宗旨，遵循“傳播新思想、探討新問題、交流新成果、宣傳新法律、介紹新知識”的辦刊思路，立足法學研究前沿，堅持法學基礎理論研究與法學應用理論研究相合，刊登法學研究的最新成果，積極為推進依法治國，建設社會主義法治國家提供理論支持和智力服務。《法學論壇》是CSSCl來源期刊、中文核心期刊、中國人文社會科學核心期刊、山東省優秀期刊、華東地區優秀期刊。

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責任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 韓爽

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