視點(diǎn) | 把“大人口觀”融入空間規(guī)劃全過程

導(dǎo)讀

作為國家空間治理的基礎(chǔ)性工具，國土空間規(guī)劃對(duì)人口趨勢(shì)的研判與目標(biāo)設(shè)定，成為決定地方發(fā)展路徑與長期治理效能的關(guān)鍵前置變量。應(yīng)更多從空間結(jié)構(gòu)的可調(diào)整性、功能配置的多樣性以及公共服務(wù)供給方式的適配性方面，預(yù)留國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略彈性。

本文字?jǐn)?shù)：3702字

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作者 | 吳瑞君，全國政協(xié)委員、華東師范大學(xué)校務(wù)委員會(huì)副主任

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，在人口規(guī)模預(yù)測和發(fā)展目標(biāo)設(shè)定上，應(yīng)充分體現(xiàn)科學(xué)性與前瞻性。

國土空間規(guī)劃需系統(tǒng)應(yīng)對(duì)人口總量與結(jié)構(gòu)變化，從規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)向轉(zhuǎn)向流動(dòng)適應(yīng)導(dǎo)向，通過完善分層預(yù)測機(jī)制、強(qiáng)化人地動(dòng)態(tài)匹配、健全評(píng)估反饋流程，將科學(xué)、動(dòng)態(tài)、精準(zhǔn)的“大人口觀”融入規(guī)劃全生命周期。構(gòu)建更具彈性、更有科學(xué)響應(yīng)與分類引導(dǎo)能力的空間治理框架，有效適配少子化、老齡化、區(qū)域人口增減分化等趨勢(shì)性特征，為國家高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)空間支撐。

審慎把握關(guān)鍵前置變量

國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，全國人口總量在2022年達(dá)到階段性峰值后，已連續(xù)三年減量：2023～2025年，全國總?cè)丝诜謩e為140967萬人、140828萬人、140489萬人，人口減量態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)出穩(wěn)定延續(xù)的特征。

一方面，我國出生人口規(guī)模持續(xù)處于低位，對(duì)人口自然更替形成剛性約束。與此同時(shí)，人口老齡化進(jìn)程加快，勞動(dòng)年齡人口占比持續(xù)下降，年齡結(jié)構(gòu)正加速向高齡化、少子化演進(jìn)。

另一方面，人口的空間分布同步變化，跨區(qū)域流動(dòng)在規(guī)模、流向和構(gòu)成上均呈現(xiàn)新趨勢(shì)，標(biāo)志著人口在空間上進(jìn)入集聚與收縮、增減分化并存的新階段。

作為國家空間治理的基礎(chǔ)性工具，國土空間規(guī)劃對(duì)人口趨勢(shì)的研判與目標(biāo)設(shè)定，成為決定地方發(fā)展路徑與長期治理效能的關(guān)鍵前置變量，其科學(xué)性與審慎度，關(guān)系到未來發(fā)展的韌性與可持續(xù)性。

筆者對(duì)全國31個(gè)省級(jí)行政單位2021～2035年國土空間規(guī)劃的公開文本進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，關(guān)于人口目標(biāo)的設(shè)定，態(tài)度有所不同。

7個(gè)省份對(duì)2035年常住人口規(guī)模作出明確量化安排，其中6個(gè)為人口長期凈流入或具備較強(qiáng)人口吸納能力的東部地區(qū)省份。18個(gè)省份在規(guī)劃文本中未對(duì)未來人口總量作出明確判斷。

從數(shù)據(jù)來看，明確提出人口規(guī)模目標(biāo)的省份，普遍延續(xù)擴(kuò)張型預(yù)期。以2021～2035年為區(qū)間，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份在規(guī)劃中設(shè)定的人口增量超過千萬人，個(gè)別人口基數(shù)較小的省份也設(shè)定了400萬人以上的增長空間，預(yù)測高于相關(guān)省份近年來的實(shí)際人口變動(dòng)幅度。

具體到城市層面，政策定位、發(fā)展預(yù)期與區(qū)域競爭策略等綜合因素作用之下，各地國土空間規(guī)劃中的人口目標(biāo)設(shè)定，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性差異和類型分化。

北京、上海、廣州、深圳等超大城市普遍將嚴(yán)控?zé)o序擴(kuò)張作為基本前提，研究編制國土空間規(guī)劃，人口預(yù)測趨于審慎，規(guī)劃重心從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)優(yōu)化。與2010～2020年相比，這些城市在2021～2035年階段設(shè)定的人口年均增長率明顯下降，規(guī)劃人口較現(xiàn)狀人口作小幅增加。

作為區(qū)域人口流動(dòng)的重要目的地，一些“擴(kuò)張型”省會(huì)和區(qū)域性中心城市延續(xù)強(qiáng)增長預(yù)期，在國土空間規(guī)劃中設(shè)定了顯著高于歷史增速的人口增長目標(biāo)。在一些中東部城市，2021～2035年階段規(guī)劃的人口增量均在500萬人以上，一些中西部城市的規(guī)劃增量超過百萬人。

一些長期處于人口凈流出狀態(tài)的中小城市，規(guī)劃文本仍以增長預(yù)期主導(dǎo)空間和資源配置。也有少數(shù)中小城市已開始正視人口減量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，嘗試進(jìn)行適應(yīng)性規(guī)劃。比如，東北、西北地區(qū)一些城市，結(jié)合人口緩慢增長或持續(xù)外流的現(xiàn)實(shí)，對(duì)未來人口規(guī)模作出相對(duì)穩(wěn)定甚至小幅收縮的安排。

有機(jī)協(xié)調(diào)?動(dòng)態(tài)銜接

著眼未來，更好推動(dòng)國土空間規(guī)劃與人口發(fā)展趨勢(shì)有機(jī)協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)銜接，需從以下三方面入手。

——一些城市應(yīng)轉(zhuǎn)換增量擴(kuò)張時(shí)期形成的發(fā)展慣性，提高國土空間規(guī)劃目標(biāo)與人口發(fā)展趨勢(shì)吻合度。

人口預(yù)測更多反映各地的發(fā)展訴求。城市增量擴(kuò)張時(shí)期，“人地掛鉤”的政策制度安排將人口目標(biāo)與建設(shè)用地指標(biāo)緊密捆綁，各地普遍采取“做大人口預(yù)測—獲取更多土地指標(biāo)—出讓更多土地謀發(fā)展”的策略。

當(dāng)人口總量已進(jìn)入減量發(fā)展階段，區(qū)域人口增減分化成為我國人口發(fā)展的重要趨勢(shì)性特征，需優(yōu)化過去城市增量擴(kuò)張時(shí)期形成的政策，進(jìn)而提高城市規(guī)劃建設(shè)治理水平。反映在國土空間規(guī)劃方面，應(yīng)充分、深刻認(rèn)識(shí)人口結(jié)構(gòu)和空間分布的變化，促進(jìn)國土空間規(guī)劃與人口發(fā)展趨勢(shì)的協(xié)調(diào)銜接。

——優(yōu)化國土空間規(guī)劃“戰(zhàn)略留白”的方式，助力國土空間治理更科學(xué)高效有韌性。

為空間規(guī)劃預(yù)留彈性本是必要選擇。在過往實(shí)踐中，彈性往往集中于人口規(guī)模參數(shù)本身，即通過設(shè)定較高的人口目標(biāo)來應(yīng)對(duì)未來風(fēng)險(xiǎn)。這一定程度上可降低規(guī)劃剛性約束，增強(qiáng)政策操作空間，但也容易將戰(zhàn)略彈性簡單理解為繼續(xù)擴(kuò)張的規(guī)模彈性，弱化對(duì)人口結(jié)構(gòu)、空間組織和功能效率的精細(xì)化考量。應(yīng)更多從空間結(jié)構(gòu)的可調(diào)整性、功能配置的多樣性以及公共服務(wù)供給方式的適配性方面，預(yù)留國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略彈性，增強(qiáng)其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求變化的適應(yīng)性。

——強(qiáng)化同人口變化相協(xié)調(diào)科學(xué)配置資源的思路，引導(dǎo)資源要素合理流動(dòng)、高效供給。

人口結(jié)構(gòu)變化給經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理帶來一系列新的課題。一是在人口持續(xù)流入的特大城市，國土空間規(guī)劃可注意保障公共服務(wù)，避免空間超載。二是在人口規(guī)律性流出的收縮型區(qū)域，資源配置邏輯應(yīng)有助于引導(dǎo)有序調(diào)整，避免空心化。

基于此，需系統(tǒng)性構(gòu)建對(duì)區(qū)域人口增減分化的適應(yīng)性治理框架。在人口流入地區(qū)，強(qiáng)化承載能力，提升公共服務(wù)，提高生活品質(zhì)；在人口收縮地區(qū)，推進(jìn)集約發(fā)展與功能維護(hù)，引導(dǎo)各類資源在人口流入?yún)^(qū)、流出區(qū)和穩(wěn)定區(qū)之間形成更具韌性更為科學(xué)的配置格局。

全鏈條貫徹“大人口觀”

著眼未來，應(yīng)將“大人口觀”融入國土空間規(guī)劃全過程，以人為中心推動(dòng)空間治理現(xiàn)代化。

——完善規(guī)劃編制與審查機(jī)制，夯實(shí)人口預(yù)測的科學(xué)基礎(chǔ)。

構(gòu)建國家、省、市縣分層銜接的人口預(yù)測框架。國家層面?zhèn)戎匮信腥珖丝诜植几窬峙c跨區(qū)域流動(dòng)階段性特點(diǎn)，形成具有約束力的趨勢(shì)判斷區(qū)間。省級(jí)層面重點(diǎn)分析省域內(nèi)部都市圈和城市群的人口集聚與擴(kuò)散，明確不同城市層級(jí)的功能承載臨界值；市縣層面以高頻監(jiān)測為重點(diǎn)，依托多源數(shù)據(jù)建立滾動(dòng)預(yù)測機(jī)制，使人口判斷更貼近現(xiàn)實(shí)變化。

推動(dòng)人口流動(dòng)數(shù)據(jù)的系統(tǒng)整合與規(guī)范應(yīng)用。在既有統(tǒng)計(jì)體系基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)就業(yè)、住房、教育和空間行為等數(shù)據(jù)的綜合利用，提高人口實(shí)際流動(dòng)和居住狀態(tài)“畫像”的顆粒度，為規(guī)劃情景設(shè)定和空間決策提供更具解釋力的數(shù)據(jù)支撐。

弱化單一人口規(guī)模指標(biāo)的剛性約束。將人口預(yù)測從“確定值”轉(zhuǎn)向“可調(diào)整范圍”，為不同發(fā)展路徑和不確定性變化預(yù)留規(guī)劃彈性，避免規(guī)模目標(biāo)對(duì)空間決策形成過度鎖定。

——推動(dòng)“人—地—產(chǎn)”關(guān)系動(dòng)態(tài)匹配，增強(qiáng)規(guī)劃對(duì)人口流動(dòng)的適應(yīng)能力。

根據(jù)城市類型實(shí)施差異化的空間引導(dǎo)方式。超大特大城市應(yīng)在控制人口增速的前提下，通過優(yōu)化功能結(jié)構(gòu)和空間效率提升承載能力；中小城市應(yīng)將重點(diǎn)放在改善就業(yè)結(jié)構(gòu)和生活條件上，以提升對(duì)人口的實(shí)際吸引力；縣域地區(qū)則需更加關(guān)注人口回流與就地轉(zhuǎn)移趨勢(shì)，在空間和用地安排上保持靈活性。

強(qiáng)化人口吸納能力與用地配置之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。在建設(shè)用地安排中，更加注重產(chǎn)業(yè)績效和就業(yè)密度，將人口承載能力作為空間配置的重要約束條件，引導(dǎo)土地資源向人口集聚效率較高的區(qū)域合理傾斜。

提升建設(shè)用地配置的動(dòng)態(tài)調(diào)整能力。在嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)和生態(tài)約束的前提下，逐步增強(qiáng)年度用地安排對(duì)人口凈流入變化和土地利用績效的響應(yīng)程度，避免用地指標(biāo)長期固化帶來結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配問題。

——健全規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)評(píng)估與反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人口—資源—經(jīng)濟(jì)等要素配置及時(shí)優(yōu)化。

加強(qiáng)對(duì)人口變化與規(guī)劃實(shí)施情況的持續(xù)監(jiān)測。通過多源數(shù)據(jù)融合和模型分析，提升對(duì)人口流動(dòng)、公共服務(wù)需求和空間承載壓力的預(yù)判能力，為規(guī)劃調(diào)整提供前瞻性依據(jù)。

完善規(guī)劃實(shí)施的周期性評(píng)估制度。圍繞人口匹配程度、空間利用效率和公共服務(wù)覆蓋狀況，對(duì)規(guī)劃執(zhí)行效果進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，使評(píng)估結(jié)果成為規(guī)劃優(yōu)化和空間治理的重要參考。

增強(qiáng)國土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)和可持續(xù)優(yōu)化機(jī)制。當(dāng)人口發(fā)展趨勢(shì)與既定目標(biāo)出現(xiàn)持續(xù)性偏離時(shí)，應(yīng)通過法定程序?qū)ο嚓P(guān)空間規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，保持規(guī)劃對(duì)現(xiàn)實(shí)變化的回應(yīng)能力。

拓展多元主體參與的規(guī)劃研究與評(píng)估路徑。通過學(xué)術(shù)研究、技術(shù)合作和數(shù)據(jù)共享等方式，吸納不同領(lǐng)域的專業(yè)力量參與人口分析和規(guī)劃評(píng)估，提升規(guī)劃決策的科學(xué)性和社會(huì)認(rèn)同度。

本文來源：《瞭望》2026年第11期

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