胡景譜等:突破農村養(yǎng)老服務供給“最后一公里”的現(xiàn)實阻力與疏解路徑

胡景譜,張樹吉.突破農村養(yǎng)老服務供給“最后一公里”的現(xiàn)實阻力與疏解路徑[J].中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn),2025,(04):99-103.

黨的二十大報告提出，“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)，優(yōu)化孤寡老人服務，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務”。農村養(yǎng)老服務關乎廣大農村地區(qū)老齡群體的養(yǎng)老供給。突破農村養(yǎng)老服務供給“最后一公里”，能夠提升養(yǎng)老服務設施、養(yǎng)老人才隊伍、養(yǎng)老服務場景、供給體制機制及合作生產體系等一系列養(yǎng)老要素的協(xié)同供給效率。長期鄉(xiāng)村養(yǎng)老調研實踐發(fā)現(xiàn)，當前突破農村養(yǎng)老服務供給“最后一公里”仍面臨規(guī)模、空間和資源整合多重沖突的現(xiàn)實阻力。未來應重視智能化設備入戶、規(guī)模化站點分級和智慧化數(shù)字平臺的疏解功能。

一、突破農村養(yǎng)老服務供給“最后一公里”的現(xiàn)實意義

當前農村老齡群體已經高度分化為以失能、半失能、超高齡等生理健康衰老為主，以空巢、孤寡、留守等情感缺失為主，以五保戶、特困供養(yǎng)、低保戶等特殊經濟困難為主和以認知障礙、失獨創(chuàng)傷等殘疾弱勢為主的四類人群。突破農村養(yǎng)老服務供給“最后一公里”，不僅能回應多類老齡群體的真實需求，更能深化養(yǎng)老服務要素協(xié)同成效。

（一）提高農村老齡群體的獲得感、幸福感

農村養(yǎng)老服務供給“最后一公里”托起了“看得見、摸得著”的供給活動。“看得見”反映出“最后一公里”縮短了物理距離，將具體服務內容、項目直接遞送老齡個體手中。通過直接遞送養(yǎng)老服務，老齡個體在享受服務供給過程中提高了真實感受。“摸得著”襯托出“最后一公里”承接了全口徑服務，將覆蓋“助餐、助浴、助潔、助行、助急、助醫(yī)”及文體娛樂、精神慰藉、安寧療護、日間照料、健康管理、家庭醫(yī)生等服務一同遞送給老齡個體的供給過程。憑借系統(tǒng)化、多樣化的服務供給，老齡個體表達了選擇服務項目和內容的權利，提升了服務享受的品質。可見，突破農村養(yǎng)老服務供給“最后一公里”提高了老齡群體的獲得感、幸福感。

（二）優(yōu)化農村養(yǎng)老服務供給的可及性、普惠性

農村養(yǎng)老服務供給“最后一公里”支撐了“關照全體、惠及全體”的供給環(huán)節(jié)。“關照全體”彰顯出“最后一公里”調節(jié)了轄區(qū)地域差異，將養(yǎng)老服務內容、場景和項目向下遞送，發(fā)揮了“可及性”的功能。憑借貫通、延伸體制機制向下嵌入供給，老齡個體能夠打破地域空間限制，機會均等地享受到真實的養(yǎng)老服務供給。“惠及全體”凸顯出“最后一公里”消除了服務遞送的瓶頸，將養(yǎng)老服務平等、廣泛地遞送給廣大老齡個體，優(yōu)化了“普惠性”的優(yōu)勢。通過實現(xiàn)“覆蓋縣域、廣泛擴散”的普惠供給，老齡個體切實享受到“送老下鄉(xiāng)”的政策福利。

（三）轉化農村養(yǎng)老服務事業(yè)產業(yè)協(xié)同發(fā)展效能

農村養(yǎng)老服務供給“最后一公里”充當了“兼顧總體、一體兩翼”的供給載體。“兼顧總體”具象化“最后一公里”整合了多種養(yǎng)老事業(yè)產業(yè)要素，形成總體發(fā)展的布局規(guī)劃的實在效果。通過政策設計與方案規(guī)劃的方式，鄉(xiāng)村田園中的天然物產、自然景色、獨特氣候、種植產業(yè)、綠色生態(tài)、季節(jié)性風光、文化底蘊等稟賦資源內化在養(yǎng)老事業(yè)產業(yè)協(xié)同實踐中。“一體兩翼”刻畫出“最后一公里”驅動了農村養(yǎng)老事業(yè)產業(yè)協(xié)同發(fā)展活力的潛能。通過兼顧以公益性、公平性為主的事業(yè)屬性和以營利性、有償性為主的產業(yè)屬性，農村養(yǎng)老服務事業(yè)產業(yè)得以深度融合。利用政策支持，農村集體經濟帶動、反哺農村養(yǎng)老事業(yè)，轉化生產生活資源，內化為農村養(yǎng)老所需要的服務資源。同時，激發(fā)農村老齡群體社會參與，轉化閑置的老齡人力資源，獲取適度寬松的老齡勞動力紅利。

二、突破農村養(yǎng)老服務供給“最后一公里”的現(xiàn)實阻力

長期調研發(fā)現(xiàn)，農村中青年勞動力進城務工，活力老齡群體隨子女遷徙進城，以及年輕家庭撫育后代自發(fā)進城爭取優(yōu)質資源等多重誘因共同塑造，老齡群體成為駐守農村的主要人群。伴隨城鎮(zhèn)化水平提高、農村大量青壯年人口外流，農村家庭養(yǎng)老的基礎性作用逐漸式微，農村居家養(yǎng)老服務承擔著更關鍵的供給責任。

（一）老齡群體“點狀”聚居與服務設施“片區(qū)”布局間的規(guī)模沖突

當前廣大農村地區(qū)老齡群體基數(shù)龐大，其聚居形式呈現(xiàn)出“行政村”“自然村（屯）”支撐的“點狀”小規(guī)模分布。不同地域的“點狀”聚居各異。例如，東北地區(qū)早期“闖關東”“北大荒”人口遷徙，以宗族、家庭為群體單位自發(fā)沿線定居。或是沿耕種平原地區(qū)、或是沿山麓平坦地帶、或是沿林區(qū)溪流交匯地域等生產生活聚居區(qū)建立起大小不一的屯墾村落、集市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。調研發(fā)現(xiàn)，這類村屯之間的路程距離至少在半公里路程以上，同時受到鄉(xiāng)村村路、村道路況通行不便利的影響，村屯、屯屯之間的服務遞送時間較長。自上而下的政策布局優(yōu)先推行農村養(yǎng)老服務設施標準化、區(qū)域化建設，重點以設置層級、轄區(qū)老齡群體基數(shù)為測算指標，落地布局實體服務設施。這種“片區(qū)”布局設計本質上覆蓋了行政區(qū)域層面上的老齡群體，與“點狀”村屯散居的老齡群體聚焦產生了規(guī)模沖突。

（二）村屯分散營建與服務遞送滯后之間的空間沖突

當前廣大農村地區(qū)村屯營造和建設呈現(xiàn)出分散化特征，且傳承了祖輩生產生活保留下來的屯居傳統(tǒng)。不同于統(tǒng)一實施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃建設，當前世代相守的村屯營建秩序對大規(guī)模實施“合村并鎮(zhèn)”提出了消化巨大財政壓力的挑戰(zhàn)。在無法統(tǒng)一聚攏村屯散居老齡人口的情況下，農村養(yǎng)老服務供給要克服物理空間遠近不一、服務資源配置不均衡、老齡個體需求多樣化等一系列制約服務遞送滯后的因素。例如，哈爾濱市賓縣縣域仍然存在6~10戶老齡家庭聚居的自然屯，而布局在縣城內的養(yǎng)老服務中心即便要輻射擴散到該屯落，必然要解決路途較長的空間阻隔難題。對于非緊迫的養(yǎng)老服務需求供給尚可延遲遞送供給，而諸如醫(yī)療救助等緊迫性服務則需要第一時間予以提供。這需要克服生產生活單元與服務遞送供給之間的空間沖突。

（三）需求識別乏力與供給終端錯配之間的資源沖突

當前廣大農村地區(qū)老齡群體需求類型、服務內容和供給緊迫性具有差異性。不同村屯聚居中老齡個體的需求各不相同。放眼全國來看，就老齡群體健康管理和疾病篩查這項“助醫(yī)”服務來看，各省份、地區(qū)和縣城的“地方病”便尤為不同，也就無法采用一個疾病診斷的醫(yī)療健康標準向下嵌入服務。這需要摸排屯落中老齡個體的個體性需求，精細掌握差異化需求分布。由于當前農村養(yǎng)老服務體系建設更側重在全口徑、標準化的設施規(guī)劃布局。面對回應彈性多變的個性需求，常存在地方性養(yǎng)老服務供給終端錯配的資源沖突，例如有的村屯更需要提供助餐服務，有的村屯更看重助醫(yī)服務，更有的村屯更關注文體娛樂服務。這便陷入了“老人要的，供給乏力；老人不要的，供給過剩”的窘境。

三、突破農村養(yǎng)老服務供給“最后一公里”的疏解路徑

面對規(guī)模、空間和資源多重維度的沖突，未來疏解農村養(yǎng)老服務供給“最后一公里”需要深度推進智能化設備入戶、規(guī)模化站點分級、智慧化數(shù)字平臺的協(xié)同運轉。

（一）普及智能化設備入戶，銜接三級養(yǎng)老服務網絡，延伸“點線面”供給

加強智能化老齡設備鏈接的供給端，優(yōu)化老齡個體與養(yǎng)老服務網絡的互動機制。通過多種動員方式，普及一鍵呼叫、SOS緊急按鈕、智能監(jiān)測等便捷式適老化設備入戶，精準捕捉老齡個體及家庭的實時需求信息。借此，分散的老齡個體需求信息暢通地向三級養(yǎng)老服務網絡傳送，增加信息表達及共享的數(shù)據(jù)量。

轉化智能化設備接入三級養(yǎng)老服務網絡的端口鏈接優(yōu)勢，激活三級養(yǎng)老服務網絡的資源輸送活力。傳統(tǒng)上三級養(yǎng)老服務網絡承載了多重養(yǎng)老服務資源。加工和處理智能化老齡設備采集的需求信息，有力彌補養(yǎng)老服務設施“片區(qū)”規(guī)劃建設覆蓋個別村屯不足的缺陷，實現(xiàn)“有精度”的規(guī)模供給。

基于此，作為“點”上的老齡個體需求信息，作為“線”上的多項養(yǎng)老服務內容、服務場景信息，與作為“面”上的“縣—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村”三級養(yǎng)老服務信息，共同延伸了“點線面”供給。

（二）探索規(guī)模化站點分級，提升養(yǎng)老服務供給覆蓋面，延展“接力式”供給

當前廣大農村地區(qū)根據(jù)“戶籍老齡群體規(guī)模、服務活動場地面積與功能設計規(guī)劃”等各項指標測算，縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍規(guī)劃布局了社區(qū)養(yǎng)老服務中心，村則規(guī)劃設計了社區(qū)日間照料站。“中心—站”的站點覆蓋了一定轄區(qū)內老齡群體，雖然實現(xiàn)了規(guī)模化效應，但受限于服務遞送的空間沖突，三級養(yǎng)老服務層級支撐“站點”分級建設應因地制宜增設彈性的、非正式的規(guī)模化站點。可根據(jù)管轄的自然屯規(guī)模及鄰里屯落的中心距離，增設覆蓋2-3個鄰近自然屯的規(guī)模化站點。憑借此，為“中心—站”向老齡個體遞送服務提供了承接流轉的樞紐。

通過將三級養(yǎng)老服務層級與非正式層級站點協(xié)同運轉，農村養(yǎng)老服務得以遞送老齡個體家中。兼顧“正式層級站點”和“非正式層級站點”的貫通供給鏈條，覆蓋了更多的老齡群體人數(shù)，擴大了農村養(yǎng)老服務供給的覆蓋面。

農村養(yǎng)老服務向下延伸，形成了無縫隙、全流程、全場域的“接力式”供給機制。最為關鍵的是，正式層級向下遞送的養(yǎng)老服務突破了自然屯中的物理空間限制，打破了空間阻隔。

（三）運轉智慧化數(shù)字平臺，提高養(yǎng)老服務供給精準度，嵌入“網絡化”供給

2008年全國老齡辦首次提出，“依托城市社區(qū)信息平臺，在社區(qū)普遍建立為老服務熱線、緊急救援系統(tǒng)、數(shù)字網絡系統(tǒng)等多種求助和服務形式，建設便捷有效的為老服務信息系統(tǒng)”。基于信息系統(tǒng)和數(shù)字技術，智慧化數(shù)字平臺運轉了物聯(lián)層、傳輸層、平臺層和應用層，依賴后臺算力處理老齡群體需求信息。配合實體服務平臺建設，智慧化數(shù)字平臺規(guī)劃布局在縣域、大中型鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級，通過線上線下方式輻射覆蓋轄區(qū)村屯。

不同于傳統(tǒng)問卷調查的統(tǒng)計方式，將老齡個體需求編譯為數(shù)據(jù)信息，數(shù)字平臺匯總、儲存和管理老齡個體需求信息。基于“供給端—需求端”的線上傳送，農村老齡群體的個性化、類型化與項目化需求得以精準地匹配。

面向廣大農村地區(qū)并行運營“三級實體服務平臺”和“智慧化數(shù)字平臺”。后者輔助前者豐富了數(shù)據(jù)信息的精準捕捉、匹配和處理。在此基礎上，農村養(yǎng)老服務“最后一公里”深化了網絡化供給中的參與主體、層級關系和線上線下協(xié)同機制。

作者簡介：胡景譜，湖南師范大學哲學學院副教授、湖南師范大學科技與社會發(fā)展研究中心特約研究員；張樹吉，東北林業(yè)大學文法學院副教授。來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年4期