關于“從片區組團到縣域運營統籌”發展的建議

■王國燦

前言：時代命題與實踐轉向探索

在新型城鎮化與區域協調發展戰略深入推進的背景下，縣域作為國家治理的基本單元和經濟活動的重要載體，其發展模式正經歷著深刻轉型。過去“單點突破”、“各自為戰”的鄉鎮發展邏輯，已難以適應資源高效配置、產業轉型升級、公共服務均等化以及風險應對協同化的新要求。因此，“片區組團”作為一種空間優化與功能整合的探索應運而生。它試圖打破行政區劃的剛性壁壘，在特定地理空間內，基于資源稟賦、產業關聯或功能互補，將若干鄉鎮（街道）聚合起來，形成發展合力。然而，實踐表明，僅僅實現“物理層面”的組團是遠遠不夠的。若缺乏更高層級的戰略引領、系統化的統籌運營和長效化的協同機制，“片區組團”極易陷入“形聚而神散”、“貌合而神離”的困境，難以釋放預期的規模效應和協同紅利。推動發展邏輯從“片區組團”向更高層級的“縣域運營統籌”躍升，成為當前縣域經濟高質量發展必須回答的時代命題。這不僅是空間形態的優化，更是治理理念、發展模式、資源配置方式的系統性變革。本文旨在深入剖析這一轉型的必要性與挑戰，并提出推進“縣域運營統籌”發展的務實建議。

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一、深刻認知：從“片區組團”邁向“縣域運營統籌”的戰略必然

“縣域運營統籌”并非對“片區組團”的否定，而是對其內涵的深化與升級。它要求在縣級層面，以系統思維和整體視角，對全域資源要素、發展動能、空間格局、治理體系進行前瞻性規劃、動態性整合與高效性運營，其核心在于“統”與“籌”的辯證統一。

破解“碎片化”困局的必然要求。傳統的鄉鎮發展模式，容易導致基礎設施重復建設、產業布局同質低效、公共服務供給不均、生態保護責任推諉等問題。片區組團雖能在小范圍內緩解矛盾，但若缺乏全縣域的頂層設計和強力統籌，各片區之間仍可能形成新的“孤島”或“壁壘”，甚至引發縣域內部的惡性競爭。縣域運營統籌則致力于在更大尺度上，構建“全縣一盤棋”的發展格局，統籌考慮人口流動、產業分布、交通網絡、生態格局，避免資源錯配和發展內耗。

提升資源配置效率的內在驅動。資本、人才、技術、數據等核心要素具有高度的流動性和集聚效應。縣域運營統籌通過建立統一、開放、高效的要素市場平臺和配置機制，能夠引導要素向優勢區域、重點產業、關鍵環節精準流動，打破要素在鄉鎮或片區層級的“沉淀”與“阻滯”，實現要素價值的最大化釋放。

培育區域競爭優勢的戰略選擇。在激烈的區域競合中，縣域的核心競爭力越來越體現為綜合承載能力、產業鏈韌性和整體品牌形象。單個鄉鎮或片區難以支撐起具有區域乃至全國影響力的產業集群或功能平臺。縣域運營統籌通過整合資源、聚合力量，能夠集中優勢打造更具辨識度和競爭力的主導產業、核心引擎和特色名片，提升縣域在更大區域分工中的地位。

實現治理能力現代化的關鍵路徑。面對日益復雜的風險挑戰（如自然災害、公共安全、突發事件）和多元化的民生需求，傳統的“條塊分割”、“層級過多”的治理體系反應遲緩、協調困難。縣域運營統籌強調在縣級層面建立統一指揮、快速響應、協同聯動的治理中樞和運行平臺，能夠有效提升應對風險的韌性和提供公共服務的效能，推動縣域治理體系和治理能力現代化。

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二、直面挑戰：當前“片區組團”發展中的主要梗阻

推動“縣域運營統籌”，必須清醒認識當前“片區組團”實踐中存在的深層次問題，這些問題構成了向更高層次發展的障礙。

統籌主體缺位與權威不足。誰來進行縣域層面的統籌運營？這是首要問題。現實中，縣級政府雖負有法定責任，但可能受限于部門壁壘、傳統路徑依賴或權威不足，難以有效統合各片區及鄉鎮的發展訴求與利益。缺乏一個具有足夠決策權限、協調能力和資源調配能力的專門統籌機構或強有力的領導協調機制，導致統籌意圖難以落地。

規劃體系沖突與執行脫節。各片區可能有各自的規劃（如產業規劃、空間規劃），這些規劃之間可能缺乏銜接，甚至存在沖突。縣級層面的總體規劃可能過于宏觀，未能有效指導片區規劃，或者缺乏約束力，導致片區在實際發展中偏離總體規劃目標，“規劃打架”或“規劃懸置”現象并存。

利益協調機制缺失。片區組團涉及不同行政單元的利益調整。基礎設施建設投入、重大項目布局、稅收分成、土地指標分配、生態補償等，都可能引發利益沖突。缺乏公平、透明、長效的利益協調與平衡機制（如成本共擔、收益共享、補償激勵），導致合作動力不足，甚至相互掣肘。

運營能力薄弱與模式單一。許多地方的“片區組團”仍停留在空間劃界和概念規劃階段，缺乏專業的運營團隊、市場化的運作模式和可持續的盈利機制。公共服務的跨片區供給、產業生態的跨片區構建、品牌營銷的縣域一體化推廣等，都需要強大的運營能力支撐，而這恰恰是當前很多縣域的短板。

考核評價體系滯后。傳統的政績考核體系往往以鄉鎮或部門為單位，側重于經濟增長、固定資產投資等量化指標。這種考核方式容易強化“各自為政”的傾向，未能有效激勵跨片區協作、功能互補、整體效能提升等體現“統籌”價值的績效，甚至可能產生負面導向。

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三、路徑設計：構建“縣域運營統籌”的框架體系

推進“縣域運營統籌”發展，絕非一蹴而就，需要構建一個目標清晰、架構合理、路徑可行的框架體系。關鍵在于強化“運營”思維，突出“統籌”效能。

強化頂層統領：建立高規格的統籌決策與協調機制。

升格決策層級：成立由縣委、縣政府主要領導牽頭的“縣域統籌發展委員會”（或類似機構），作為最高決策協調機構，負責審定全域發展戰略、重大空間布局、核心產業方向、跨片區重大項目及重大利益分配原則。

做實統籌機構：設立常設性的“縣域統籌運營辦公室”（可設在發改或自然資源部門，但需賦予足夠權限），配備專業力量，具體承擔規劃統籌、政策研究、項目協調、監測評估、跨部門跨層級溝通等日常運營職能。賦予其在規劃銜接、項目準入、資源調配等方面一定的否決權或建議權。

建立聯席會議制度：定期召開由各片區牽頭單位、主要鄉鎮（街道）、相關職能部門參與的聯席會議，通報進展、協調矛盾、部署任務，形成常態化溝通渠道。

優化規劃體系：實現“多規合一”與剛性管控。

強化總體規劃引領：編制或修訂具有前瞻性、戰略性和約束力的《縣域國土空間總體規劃》及《縣域經濟社會發展總體規劃》，明確全域保護與開發格局、核心功能分區（如城鎮發展區、農業生產區、生態保護區）、重大基礎設施網絡、主導產業布局等，作為統籌發展的“憲法”。

剛性傳導與無縫銜接：建立嚴格的規劃傳導機制。各片區規劃、鄉鎮規劃必須服從并具體落實縣級總體規劃的核心意圖和控制性要求，確保空間邊界、功能定位、開發強度等關鍵要素的一致性。建立規劃調整的聯合審查機制，防止隨意變更。

引入“運營”導向的專項規劃：在總體規劃框架下，制定縣域層面的產業發展與招商統籌規劃、公共服務設施布局與運營規劃、全域旅游或品牌營銷規劃、數字基礎設施與智慧治理規劃等，將“運營”理念前置融入規劃。

創新運營模式：探索市場化、專業化路徑。

組建縣域級運營平臺：探索成立國有資本主導、市場化運作的“縣域發展投資運營集團公司”（暫稱“縣域運營集團”）。該集團可整合或受托運營縣級優質資產（如土地儲備、特許經營權、部分存量基礎設施），并承擔以下核心職能：

投融資主體：統一承接上級資金、發行專項債券、吸引社會資本，負責跨片區重大基礎設施和功能性平臺的投資、建設與運營（如產業園區、物流樞紐、文旅綜合體）。

產業服務商：統籌縣域產業招商，建立統一的招商信息平臺和項目評估機制；建設并運營服務于主導產業的共性技術平臺、檢驗檢測中心、供應鏈服務平臺等。

公共服務運營商：探索將部分跨片區供給的公共服務（如區域供水、污水處理、垃圾轉運、部分文旅設施）進行專業化、集約化運營，提升效率與服務質量。

品牌營銷商：負責縣域整體形象策劃、品牌推廣和文旅資源整合營銷，改變各鄉鎮分散宣傳的低效局面。

推動片區功能化、差異化運營：在縣域統籌下，各片區應明確其核心功能定位（如先進制造集聚區、現代農業示范區、生態文旅康養區、綜合服務核心區），避免同質化競爭。運營重心應放在強化核心功能、完善配套服務、優化營商環境上，而非追求“小而全”。

健全動力機制：破解利益協調與激勵難題。

建立科學的成本分擔與收益共享機制：

重大項目：對于跨片區的基礎設施和功能性項目，明確投資主體、建設主體和運營主體，按照“誰受益、誰分擔”原則和預期收益比例，建立成本分攤規則。

稅收與土地：探索建立更加靈活的稅收分享機制（如特定領域、特定項目的稅收按比例在相關片區/鄉鎮間分配）。土地出讓收入可考慮按一定比例提取設立“縣域統籌發展基金”，用于支持跨區域項目或補償生態保護地區。建立縣域內建設用地指標、補充耕地指標等的統籌調劑和有償使用制度。

生態補償：建立和完善縣域內生態補償機制，明確補償主體、對象、標準、方式，保障生態功能區利益。

改革考核評價體系：

強化統籌導向：大幅增加對鄉鎮和部門在推動跨區域協作、落實縣域規劃、貢獻縣域整體效能方面的考核權重。設置諸如“片區協同度”、“功能互補性”、“要素流動便利度”、“公共服務覆蓋均等化”等體現統籌效果的指標。

實施差異化考核：根據不同片區的功能定位，設置差異化的考核指標和權重。例如，對生態保護區重點考核生態保護和綠色發展成效，對產業集聚區重點考核創新能力和集群效應。

引入第三方評估：定期委托第三方機構對縣域統籌發展成效、各片區協作情況、運營平臺績效等進行獨立評估，作為考核的重要參考。

夯實能力基礎：提升數字賦能與治理協同水平。

打造縣域“智慧大腦”：建設統一的縣域數字化底座和運營指揮中心（IOC），整合匯聚各片區、各部門的人口、經濟、空間、環境、交通、政務等數據資源。運用大數據、人工智能技術，支撐縣域運行監測、態勢感知、趨勢預測、風險預警和跨部門協同調度，為統籌決策提供精準依據。

推進“一網通辦”與“一網統管”：深化政務服務改革，實現全域范圍內高頻事項的“無差別受理、同標準辦理”。整合城市管理、市場監管、應急響應、生態環保等領域的治理網格和事件分撥系統，建立“橫向到邊、縱向到底”的縣域事件協同處置閉環，提升響應速度和處置效率。

加強干部能力建設：開展針對性的培訓，提升各級干部（特別是領導干部）的系統思維、統籌能力、運營理念、數字化素養和跨領域協作意識，培養一支適應“縣域運營統籌”要求的干部隊伍。

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四、保障支撐：確保“縣域運營統籌”行穩致遠

理念的落地離不開堅實的保障。需從思想、法治、文化等多維度為“縣域運營統籌”保駕護航。

思想保障：凝聚共識，更新觀念。在全縣范圍內深入開展大討論，引導各級干部和廣大群眾深刻理解“縣域運營統籌”的戰略意義和緊迫性，摒棄狹隘的“地盤意識”和“本位主義”，樹立“全縣一盤棋”、“共榮共生”的發展觀和政績觀。將統籌發展理念納入干部教育培訓體系。

法治保障：健全制度，規范行為。研究制定或修訂完善支持縣域統籌發展的地方法規或政府規章，明確統籌機構的權責、規劃管控的要求、利益協調的原則、運營平臺的定位等，為各項統籌舉措提供法律依據和行為規范。加強執法監督，確保規劃、土地、環保等法律法規在統籌框架下得到嚴格執行。

文化保障：營造氛圍，鼓勵創新。大力宣傳縣域統籌發展的先進典型和成功案例，營造勇于擔當、樂于協作、敢于創新的良好氛圍。鼓勵在符合總體方向的前提下，各片區、各鄉鎮探索符合自身功能定位的特色化、差異化發展路徑和運營模式。建立容錯糾錯機制，保護干部推動統籌發展的積極性。

風險防控：審慎評估，穩妥推進。對涉及重大利益調整、債務融資、土地開發的統籌項目，必須進行充分的風險評估（包括財政風險、金融風險、社會風險、生態風險），制定周密的應對預案。堅持量力而行、盡力而為，優先實施牽引性強、共識度高、風險可控的項目，確保發展可持續。

結語：邁向高質量發展的縣域新征程

從“片區組團”到“縣域運營統籌”，是縣域發展理念與實踐的一次深刻躍遷。它要求我們超越簡單的空間拼合，轉向深度的功能整合與高效的協同運營；要求我們破除行政藩籬，構建“命運共同體”；要求我們創新體制機制，激發全域活力。這是一項復雜的系統工程，不可能畢其功于一役，需要久久為功的定力、攻堅克難的勇氣和協同配合的智慧。

唯有立足縣情實際，堅持問題導向和目標導向相統一，以強化統籌主體為關鍵，以優化規劃體系為基礎，以創新運營模式為核心，以健全動力機制為保障，以提升治理能力為支撐，一步一個腳印地扎實推進，才能真正將“縣域運營統籌”的理念轉化為高質量發展的生動實踐，繪就一幅全域協調、功能互補、運行高效、富有韌性的縣域發展新畫卷。這條路，注定充滿挑戰，但也承載著縣域突破瓶頸、提升能級、實現更高水平發展的希望與未來。

（作者：王國燦系中國作家協會會員、中國法學會會員、資深媒體人、文化戰略觀察家）