【專欄|蜀水審見】讓重大水利項目推進裝上審計眼之二：構建權責清晰的審計監督職責體系

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明確的職責分工是審計監督系統高效運轉的基石，它讓每個環節的監督者都找準定位、履職盡責。

編者按：在上一期探討中，我們系統梳理了重大水利工程項目全生命周期的核心風險點，提出以全過程跟蹤審計為核心的風險防控策略。但良策需靠人執行，體系需靠權責支撐。審計監督要真正發揮“免疫系統”功能，破解多頭監管“誰都管、誰都不管”和監督盲區“重復檢查、漏項檢查”的困局，必須構建權責匹配、邊界清晰、協同高效的職責分工體系。本期聚焦這一關鍵問題，深入解析國家審計、內部審計、社會審計及項目各參與方的角色定位與核心職責，為形成監督合力提供實操指引。

一、為何清晰的職責分工是“審計眼”的關鍵支撐？

重大水利工程涉及政府部門、項目法人、設計、施工、監理、審計機構等多元主體，審計監督貫穿項目全流程。缺乏科學的職責分工，極易引發兩類突出問題：

（一）職責重疊，造成資源浪費。多個監督主體對同一事項重復檢查，如國家審計、內部審計、財政評審同步介入概算審查，既加重被審計單位迎檢負擔，又降低監督整體效能。

（二）職責真空，導致風險失控。部分關鍵環節或新興領域因職責歸屬不明確，出現“無人監管”的監督盲區，成為風險滋生的隱患點。

實踐表明，監督責任界面模糊是制約審計效能發揮、導致風險防控失靈的主要組織性因素。因此，構建基于項目階段劃分與專業特性匹配的矩陣式職責分工體系，是確保“審計眼”看得全、盯得準、查得深的先決條件。

二、審計監督職責分工的主要理念與框架

科學的職責分工體系，需牢牢把握以下四大核心理念：

（一）法定職責為根本。以《中華人民共和國審計法》《關于內部審計工作的規定》等法律法規為依據，確保各主體履職于法有據、權責法定。

（二）角色優勢為互補。充分發揮國家審計的強制性、權威性，內部審計的貼近性、及時性，社會審計的專業性、技術性，形成“1＋1＋1＞3”的監督合力。

（三）項目階段為脈絡。根據項目不同建設階段的風險特征與審計目標，動態配置審計資源、劃分監督職責，實現“階段有重點、全程無死角”。

（四）協同聯動為保障。建立信息共享、線索移送、成果互認的工作機制，打通監督壁壘，形成閉環管理。

基于上述理念，構建重大水利工程項目審計監督職責分工矩陣框架如下：

三、各主體在水利工程項目中的具體職責界定

結合項目全生命周期各階段特點，對主要審計相關方的職責細化如下：

（一）國家審計機關：監督的“哨兵”與“指揮官”

國家審計機關依據《審計法》，對政府投資和以政府投資為主的水利建設項目履行審計監督職責，主要定位是監督的再監督、檢查的再檢查，聚焦宏觀風險防控與重大問題揭示。

項目階段

主要職責

履職要點與邊界

前期決策與設計

1.抽查審計項目審批程序的合規性、可行性研究報告的科學性；2.審計監督項目概算編制依據的合規性、結果的準確性。

履職要點：緊盯決策程序的民主性、科學性，聚焦公共利益保障，嚴查“形象工程”“政績工程”；邊界：不替代發展改革、水利等行業主管部門的審批職責，重點監督主管部門履職是否到位。

施工建設階段

1.對重大設計變更、重大資金支付、重大物資采購開展專項審計或審計調查；2.審計項目法人內部控制制度的健全性、財務管理的規范性；3.督促項目法人內部審計機構依法履職。

履職要點：靶向聚焦重大風險點、廉政風險高發環節、財政資金安全關鍵節點；邊界：不介入工程日常管理、材料進場驗收等具體業務，保持審計監督的獨立性與超脫性。

竣工運營階段

1.組織開展項目竣工決算審計；2.對項目投資績效進行全面審計評價；3.檢查評價內部審計機構的工作質量與成果運用情況。

履職要點：全面評價資金使用的經濟性、效率性、效果性，揭示重大損失浪費、履職不到位等問題；邊界：審計結論作為項目竣工驗收、資產交付、干部考核的重要依據，不替代項目管理方的結算審核職責。

（二）項目法人內部審計機構：嵌入項目的“偵察兵”與“第一道防線”

項目法人內部審計機構是全過程跟蹤審計的實施主體，職責最具體、監督最深入，承擔著風險“早發現、早預警、早處置”的首要責任。

項目階段

主要職責

履職要點與邊界

前期決策與設計

1.前置審計介入：參與項目評審，對立項依據、技術經濟比選方案、投資估算合理性出具獨立審計意見；2.合同審計把關：審核勘察、設計、咨詢等合同條款的合規性、計價規則的合理性；3.內控審計評價：評估項目前期工作內部控制制度的有效性，提出完善建議。

履職要點：推動審計意見嵌入決策流程，實現風險源頭防控；邊界：以“提建議、做評價”為主，不替代項目決策層的決策權限，堅守審計咨詢監督定位。

施工建設階段

1.全過程跟蹤審計：實時復核工程計量、進度款支付、設計變更、現場簽證、材料設備采購的真實性與合規性；2.隱蔽工程重點審計：對關鍵節點實施旁站監督，審核影像資料、測量數據等原始憑證的完整性；3.合同履約審計：監督施工、監理等參建各方合同履行情況；4.風險管理審計：持續識別、評估項目建設中的各類風險，動態出具風險預警報告。

履職要點：運用BIM建模、無人機航拍等信息化技術，提升審計精準度與工作效率；邊界：堅持“不簽字確認、不參與驗收、不干預定價”，履行監督程序但不承擔項目管理責任。

竣工運營階段

1.結算審計審核：全面核查施工單位報送的結算資料，出具正式結算審計報告；2.決算審計協助：協助編制竣工財務決算，對決算報表的真實性、完整性進行審計；3.績效審計初評：對項目建設目標達成度、初期運營效果開展初步績效評價；4.整改跟蹤督辦：建立審計發現問題臺賬，督促責任部門整改落實，形成監督閉環。

履職要點：嚴格把關結算依據，杜絕高估冒算、虛報工程量等問題；邊界：結算審計結果作為尾款支付的重要參考，最終支付決策權歸屬項目法人管理層。

（三）社會審計機構：專業服務的“外腦”與“補充力量”

社會審計機構（會計師事務所、工程造價咨詢機構等），接受項目法人或國家審計機關委托，提供專業化鑒證與咨詢服務，是審計監督體系的重要補充。

服務類型

主要職責

履職要點與邊界

財務決算審計

依據國家會計準則與審計準則，對項目竣工財務決算報表進行審計，出具審計鑒證報告。

履職要點：確保財務報表真實、公允反映項目建設的財務狀況與資金使用情況；邊界：財務審計側重會計信息合規性，需與工程結算審計結果相互印證，方可全面評價項目成本。

專項鑒證服務

受委托開展征地拆遷資金、材料價差調整、工程索賠等特定事項的專項審計。

履職要點：基于專業技術優勢，對委托事項的合規性、真實性發表客觀公正的審計意見；邊界：嚴格在委托合同約定范圍內履職，其工作成果需經委托方復核確認，獨立性與工作質量受行業監管部門與委托方雙重監督。

管理咨詢服務

為項目法人提供內部控制體系設計、風險管理流程優化、項目管理效能提升等咨詢服務。

履職要點：結合項目實際提出針對性、可操作性的改進建議；邊界：咨詢成果僅供項目法人決策參考，不具備強制約束力；嚴禁同時提供可能影響獨立性的鑒證服務。

（四）項目其他參與方的協同監督職責

1．工程監理單位：雖非審計主體，但其簽認的工程量清單、質量驗收報告是審計工作的主要依據。監理單位需獨立、客觀履行監理職責，對簽認資料的真實性、準確性負責，其履職情況納入審計監督范圍。

2．設計單位：對設計方案的技術合理性、設計變更的必要性與經濟性負責，需提供完整的設計交底資料與變更論證依據，配合審計機構開展設計合規性審查。

3．施工單位：如實報送工程結算資料，配合審計機構開展現場核查、資料調閱等工作，對送審資料的真實性、完整性、合規性承擔主體責任。

三、推動職責協同落地的關鍵保障機制

清晰的職責分工，需配套完善的機制保障，才能真正實現“各司其職、協同發力”：

（一）建立審計聯席工作會議制度。由項目法人牽頭，定期召集國家審計機關、內部審計機構、社會審計機構及參建單位召開聯席會議，通報審計進展、協調解決監督交叉或盲區問題、部署階段重點工作。

（二）搭建審計信息共享平臺。依托水利工程建設管理信息化系統，整合項目審批、合同履約、資金支付、變更簽證等關鍵數據，實現各監督主體信息共享、在線查核，減少重復索要資料，提升監督效率。

（三）強化審計成果互認與運用機制。國家審計機關在審計工作中，應充分參考和利用內部審計、社會審計的工作成果；內部審計發現的重大違紀違法線索，按程序移送國家審計機關或紀檢監察部門。審計結果同步納入項目法人績效考核、參建單位信用評價體系。

（四）明確履職問責與免責邊界。建立“盡職免責、失職追責”機制，對各主體認真履職但因客觀條件限制未能發現問題的，依規予以免責；對履職不力、推諉扯皮、弄虛作假導致監督失效或產生重大風險的，嚴肅追責問責。

參考文獻

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作者：云間翠山，審計之家專欄作者，聆聽江河脈動，指挲堤壩年輪；量方寸于字里，映千川于墨痕。擲玉引思，云山靜候。

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