鄭永年、楊麗君：探索建設科創(chuàng)特區(qū)，深化大科研體系體制機制改革

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導語：

文章指出，發(fā)展新質生產(chǎn)力需要依靠驅動科技創(chuàng)新的“三駕馬車”——基礎科研、應用技術轉化與金融服務，構建符合科技創(chuàng)新整體邏輯的“大科研體系”。為此，需要審視現(xiàn)有制度要素中存在的短板。

當前，我國科研仍面臨人才評價機制、科研經(jīng)費配置、實驗室開放共享等方面的結構性問題。在應用技術轉化環(huán)節(jié)，科研人員往往被要求兼顧基礎研究、技術轉化乃至資金籌措，容易導致基礎研究過度“應用化”的傾向。此外，創(chuàng)新領域中政府與社會的合作機制尚未理順，金融支持體系也不夠完善，技術創(chuàng)新面臨資金不足與監(jiān)管不科學等問題，容易流失海外。

文章認為，需將頂層設計轉化為現(xiàn)實動能，以體制機制改革為突破口，盡快推動建立大科研體系。可以通過設立科研科創(chuàng)特區(qū)，在這些“塊塊”，國家賦予真正實現(xiàn)基于“三駕馬車”之上的產(chǎn)學研一體化的各項政策，以期取得突破性的科創(chuàng)成果，在引領未來產(chǎn)業(yè)的同時賦能現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)。

鄭永年 教授

華南理工大學公共政策研究院（IPP）學術委員會主席，香港中文大學（深圳）公共政策學院院長、前海國際事務研究院院長，廣州粵港澳大灣區(qū)研究院理事長

楊麗君 教授

華南理工大學公共政策研究院（IPP）資深研究員、教授

*文章原刊登于《新經(jīng)濟》 2026年第1期“以高水平科技自立自強引領新質生產(chǎn)力發(fā)展——南方智庫論壇筆談”，內(nèi)容整理自鄭永年教授在第十四屆南方智庫論壇上的主旨發(fā)言，部分內(nèi)容于2025年11月6日發(fā)表于《經(jīng)濟日報》。

針對如何發(fā)展新質生產(chǎn)力，我們提出了驅動科技創(chuàng)新的“三駕馬車”理論，即基礎科研、應用技術轉化和金融服務。“三駕馬車”將教育（科研和人才培養(yǎng)的主體）、應用技術轉化、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)化一體化，也就是人們所說的“產(chǎn)學研政”一體化，這理順了科創(chuàng)的整體邏輯。人們可以把這稱為大科研體系。

如何發(fā)展新質生產(chǎn)力？在理論層面已經(jīng)非常清楚，但要把理論轉化成為現(xiàn)實，依然需要付出大量甚至更大的努力，尤其是體制機制的改革。盡管因為制度背景不同，各國需要根據(jù)自己的實際情況來設置科研體系，但不管什么樣制度背景的科研體系都必須符合科創(chuàng)的基本邏輯。我們這里所說的制度背景主要指的是“三駕馬車”在不同國家體現(xiàn)為不同主體的問題。

教育、科技、人才是中國式現(xiàn)代化的基礎性、戰(zhàn)略性支撐，將這三者作為一個整體加以論述，表明我們對大科創(chuàng)體系建設的高度重視。盡管管理構架有了，但這三塊得到有機的整合而成為一個大科創(chuàng)體系依然需要很多的努力。

這要求我們首先必須從大科創(chuàng)體系的要求出發(fā)，來看現(xiàn)在有關制度要素的哪些方面還存在短板，或者還沒有理順。就教育、人才、科研三者關系來說，盡管有協(xié)調(diào)機構的存在，但協(xié)調(diào)力量還不夠。

科研管理的問題明顯。首先是“人才”的定義。人才有時候還是以人們所說的“帽子”來定義，而“帽子”很多時候是以研究成果來定義，更多強調(diào)學術人才，而對應用型人才重視不夠，尤其是工業(yè)人才。在基礎科研領域，學術人才的定義并無大礙，但一旦到了工業(yè)領域，這種人才定義顯然是不夠科學的。比如，“杭州六小龍”企業(yè)中的人才，通常并不在我們的“人才名單”上。為此，2025 年國務院政府工作報告提出，深化人才分類評價改革和科教界“帽子”治理，建立以創(chuàng)新能力、質量、實效、貢獻為導向的人才評價體系，鼓勵各類人才潛心鉆研、厚積薄發(fā)。

當前我國擁有中國科學院院士908人、中國工程院院士1002人，高被引科學家占全球20%，居世界第二。但同時，科技人才密度偏低、基礎研究人才匱乏的問題仍舊存在。圖源：新華社

現(xiàn)行人才定義也影響了科研經(jīng)費的分配取向。我們大量的科研經(jīng)費投在那些已經(jīng)有了“帽子”的人才身上，往往是比較年長的人才甚至老齡人才，而年輕群體則得不到足夠的科研資助。盡管國家也注意到這個問題，也為年輕群體設立了一些項目，但年輕群體缺乏資助的情況依然明顯。考慮到人類自進入互聯(lián)網(wǎng)時代以來，年輕群體越來越成為基礎科研和應用技術轉化的主體，如果上述情況不改變，就很難實現(xiàn)具有突破性的科研創(chuàng)新。

人才定義也影響到了對“科研”的定義。在學界和業(yè)界，很多人對科研和發(fā)表論文之間的關系有片面的認知，把發(fā)表論文和做科研等同起來，因此，盡管我們發(fā)表的論文數(shù)量大增，但技術轉化率依然不高。

就科研的工具來看，我們不少科技實驗室呈現(xiàn)為一個個“土豆”，即互不關聯(lián)、互不開放。盡管國家實驗室越來越多，但大部分實驗室使用不足，造成過度的浪費。如何把實驗室的“多而不強”轉型成為“又多又強”呢？這需要系統(tǒng)性的體制機制改革。

從規(guī)模上看，中國已經(jīng)是全球科研平臺數(shù)量最多的國家之一。但從持續(xù)原創(chuàng)突破能力、全球基礎科學話語權、頂級理論輸出密度來看，整體仍處于追趕階段。圖源：新華社

在技術轉化端也存在問題。現(xiàn)在一些部門鼓勵甚至要求做基礎科研的人也去做技術轉化，這相當于要求一個科研人員既要做基礎科研，又要做技術轉化，同時還要去籌錢。盡管這種可能性不是沒有，但從過往的經(jīng)驗來看，這樣做成功的案例少之又少，在任何國家都是如此。更為嚴重的是，這樣容易導致基礎研究的“應用化”，不利于基礎科研本身的發(fā)展。

應用技術的人才培養(yǎng)也存在問題。在理論上說，專業(yè)技能人才的培養(yǎng)和培訓已經(jīng)得到足夠的重視，但這種重視缺乏很好的轉化機制。如職業(yè)學校缺乏足夠的要素，包括政策、人才、資源等，所以很難產(chǎn)生工匠，更難有工匠精神。

在創(chuàng)新領域，國家和社會之間的關系還沒有充分理順，沒有充分確立在分工基礎上進行的合作制度，這里既包括國有企業(yè)和民營企業(yè)之間的關系，也包括中央政府和地方政府之間的關系。

對創(chuàng)新的金融支持有待發(fā)展。這些年，我們一直堅持實體經(jīng)濟和制造業(yè)當家，有效避免了經(jīng)濟的過度金融化和金融的過度虛擬化；但另一方面，我們也要意識到，嚴格說來，我們還沒有形成一個能夠支撐科創(chuàng)的金融系統(tǒng)，有效的金融系統(tǒng)尚未充分形成。很多新技術因為沒有足夠的金融支持而被外國資本所收購，或者不得不流落到海外。無論在企業(yè)層面還是城市層面，凡是搞投機性金融的不僅不能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，更會出現(xiàn)大問題，但凡是投資技術創(chuàng)新的最終都會孵化出新技術和基于新技術之上的新經(jīng)濟活動。因此，如何發(fā)展能夠為未來技術提供足夠金融服務的金融業(yè)依然是我們面臨的任務。

連接產(chǎn)學研的是一整套體制機制，這方面的改革有待加快。中國的技術發(fā)展路徑和東亞其他經(jīng)濟體尤其是日本和韓國有類似處，早期是應用技術，隨著技術的積累，逐漸轉向原創(chuàng)。今天的中國在諸多領域，尤其是生物醫(yī)藥、互聯(lián)網(wǎng)和人工智能（AI）領域，正在出現(xiàn)大量的原創(chuàng)性技術，但因為監(jiān)管不夠科學等因素，有些技術不能很好落地。

換句話說，我們自己產(chǎn)生的新質生產(chǎn)力，有些正在流向可以落地的經(jīng)濟體。必須意識到，美國硅谷三分之二以上的獨角獸來自一代、二代移民，其中也有不少來自中國的移民。考慮到新的經(jīng)濟活動需要通過發(fā)展新質生產(chǎn)力來獲得，這些技術的流失就導致了國內(nèi)新的經(jīng)濟活動不足。這也是“內(nèi)卷”的一個重要原因，因為所謂的“內(nèi)卷”，就是對存量經(jīng)濟活動的競爭。即使偶爾產(chǎn)生新經(jīng)濟活動，也因為種類過少，導致各地一哄而上的局面。這種局面，唯有通過發(fā)展增量經(jīng)濟才能破解。

硅谷高度依賴移民人口，尤其是來自亞洲的科技人才，硅谷科技從業(yè)者中66%是移民。圖源: bay area news group

當然，類似上述問題還可以列出很多。問題是怎么辦。對此，有兩個關鍵問題需要考量。

第一，需要盡快確立一個大科研體系。如前所述，國家層面理念和政策已經(jīng)到位了，但落地依然需要自上而下的體制機制改革。體制機制改革是政府的責任。盡管自下而上也可以形成這樣一個體系，但這需要漫長的時間。在國家間競爭越來越激烈的今天，期待一個大科研體系完全依靠自我生成是不切實際的。

第二，需要進行試驗區(qū)式的改革，即需要設立科研科創(chuàng)特區(qū)。在我們條塊管理的體制內(nèi)，通過“條條”發(fā)生有效的改革難度大，因為“條條”的改革牽一發(fā)而動全身，有效的改革還需要從“塊塊”進行。中央政府給予“塊塊”充分的授權，這類授權往往是一攬子的“政策包”，而非通過中央各個部門逐項審批，其改革所構建的科創(chuàng)系統(tǒng)更能體現(xiàn)出系統(tǒng)的有效性，在此基礎上，再向國家其他地方擴散和推廣。中國早期的特區(qū)就是以這種方式進行的，獲得了巨大的成功。

應當指出的是，“塊塊”既可以體現(xiàn)為一個特定的地理區(qū)域，也可以體現(xiàn)為一個功能領域。我們可以圍繞新工業(yè)革命所需的要素，在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)和成渝等具有良好創(chuàng)新生態(tài)的地區(qū)，設置多個表現(xiàn)為“塊塊”的科創(chuàng)特區(qū)，這些特區(qū)將根據(jù)不同技術領域的需求，真正實現(xiàn)產(chǎn)學研一體化，并向周邊地區(qū)輻射擴散，成為區(qū)域新質生產(chǎn)力發(fā)展的主動力。

例如，深圳的互聯(lián)網(wǎng)和人工智能高度集中在南山區(qū)，南山可以設立地理區(qū)域意義上的互聯(lián)網(wǎng)和人工智能領域的科創(chuàng)特區(qū)。再如，廣州集中了大量的醫(yī)院并且生物醫(yī)藥比較發(fā)達，廣州可以設立功能領域意義上的科創(chuàng)特區(qū)。在北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、蘇州、成都、重慶、西安、蘭州等很多城市都可以找到類似的可以設立科創(chuàng)特區(qū)的“塊塊”。

在這些“塊塊”，國家賦予真正實現(xiàn)基于“三駕馬車”之上的產(chǎn)學研一體化的各項政策，以期取得突破性的科創(chuàng)成果，在引領未來產(chǎn)業(yè)的同時賦能現(xiàn)存產(chǎn)業(yè)。

深圳南山已成為粵港澳大灣區(qū)重要的科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)制造中心。截至2025年10月，這里聚集了境內(nèi)外上市企業(yè)218家，擁有國家高新技術企業(yè)超過5500家，密度居全國區(qū)(縣)前列。圖源；新華社

總之，當前我們面臨百年未有之大變局，在各個層面面臨前所未有的挑戰(zhàn)和機遇。唯有深刻領會黨中央頂層設計的理念，毫不動搖地加以落實，我們才會取得長足的科技進步，通過發(fā)展新質生產(chǎn)力，實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化。

鄭永年華南理工大學公共政策研究院（IPP）學術委員會主席，香港中文大學（深圳）公共政策學院院長、前海國際事務研究院院長，廣州粵港澳大灣區(qū)研究院理事長

楊麗君華南理工大學公共政策研究院（IPP）資深研究員、教授

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