以規制開放推動更高水平對外開放

　　黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》再次明確“穩步擴大制度型開放”，提出“主動對接國際高標準經貿規則，在產權保護、產業補貼、環境標準、勞動保護、政府采購、電子商務、金融領域等實現規則、規制、管理、標準相通相容”。制度型開放是包括規則、規制、管理、標準在內的全方位、深層次的主動開放，其總要求是形成與國際高標準經貿規則相銜接的制度體系及監管模式。在多邊和區域層面的國內規制紀律創新發展的背景下，主動對接國際高標準經貿規則完善我國國內規制既是順應國際形勢、參與全球治理之需，也是制度型開放的應有之義。

　　規制開放是制度型開放的重要組成部分

　　國內規制是指一國的政府機構通過一定程序制定并實施、對國際經濟貿易可能產生影響的國內管制措施。出于特定的公共政策目標，國內規制在貿易、投資等經濟領域普遍存在，既表現為市場準入時的邊境措施，也表現為市場準入后的邊境后措施。國內規制對服務貿易和投資的影響巨大：一方面，過度、不透明、低效率的規制對服務提供者、投資者的能力有負面影響，會阻礙服務貿易、投資的效益；另一方面，各國政治、經濟以及社會背景不同，國內規制措施有很大的差異，這會增加服務提供者、投資者的成本，是潛在的貿易、投資壁壘。

　　規制開放是我國穩步擴大制度型開放的重要內容。規制開放不僅需要增強規制措施的透明度，簡化批準要求和程序，而且要求對國內規制措施進行一定程度的協調，從而達到提高規制質量和行政效率，實現良法善治的目標。規制開放不僅有助于促進貿易和投資自由化、便利化，而且在提升一國良好治理方面發揮著重要作用。通過國內規制來制定相關措施時必須遵守程序要求，這有助于增強規制措施的透明度和確定性，滿足服務提供者和投資者的合理預期。通過簡化審批程序要求等可以提升規制措施的效率，相對統一的要求和紀律也有助于成員之間規制措施的協調，減少服務提供者、投資者的守法成本，有助于服務提供者和投資者能力的提升，對服務貿易和投資自由化起到促進作用。

　　國內規制紀律的內容及特點

　　國內規制紀律包括規制措施的透明度要求和規制協調要求，晚近產生的貿易協定在這兩方面都有不同程度的創新和發展。

　　透明度要求方面，CPTPP、USMCA等貿易協定中的國內規制措施要求呈現愈加嚴格的趨勢，其透明度義務要求擴展到監管的整個過程。概括而言，透明度要求包括公布信息的義務、事先咨詢的義務、提供信息的義務。具體而言，服務貿易領域，不僅要求提供適用于服務部門的程序和要求的具體信息，還要求給利害關系人和其他締約方就擬定措施、法規發表意見的機會，以及向申請人提供有關申請要求和程序的相關信息。為增強申請程序的確定性、可預見性和效率性，CPTPP要求對申請過程建立指示性的時間表，如果在規定時限內不可行，監管機構應毫不遲延地通知申請人并應盡量在合理時間內作出決定；在可行的限度內，酌情直接或應申請告知申請人申請被拒絕的理由。投資領域，《投資便利化協定》吸取了《貿易便利化協定》的經驗，通過程序方面的協議使得成員投資法律制度更加透明、與投資相關的行政程序更加簡便高效。

　　就規制協調而言，它最早出現在加拿大和歐盟《綜合性經濟貿易協議》中，CPTPP等以專章規定了規制協調。規制協調指為便利國內政策目標的實現，在計劃、設計、發布、實施和審查監管措施過程中的良好監管實踐，以及在政府間為促進這些目標實現并促進國際貿易與投資、經濟增長與就業所作努力中的良好監管實踐。規制協調不僅指通過貿易協定對監管措施的制定、修改和實施提出國內程序性要求，而且包含不同國家之間規制機構的合作。就前者而言，規制協調致力于促進國內相關監管機構之間的國內協調，對擬定的監管措施進行公共咨詢或者監管影響評估，以及對監管進行定期審議；就后者而言，規制協調目的在于減少監管差異的同時提高監管質量和效率。

　　規制協調的理念在WTO《技術性貿易壁壘協定》《實施衛生與植物衛生措施協定》中已有體現，而晚近的區域貿易協定在規制協調的范圍和實施機制方面均有發展。在范圍方面，規制協調已擴展到可能影響貿易和投資的措施，比如，服務貿易方面的資格要求和程序、許可要求和程序、技術標準等。在實施機制方面，除了透明度義務和相互承認要求外，區域貿易協定強調運用監管影響評估以及不同利益相關者的參與促進規制協調。此外，與《技術性貿易壁壘協定》《實施衛生與植物衛生措施協定》下創設了規制合作的強制性國際義務不同，在納入規制協調的區域貿易協定中，對于規制合作都排除了適用爭端解決機制的可能，其目的在于維護國家規制主權，使其可以在追求合法公共政策目標的同時實現貿易和投資自由化。

　　完善我國國內規制紀律

　　對接國際高標準經貿規則，完善國內規制紀律，是我國推動制度型開放需要著力解決的問題。

　　第一，進一步加強規制透明度。我國《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》等確立了法律法規制定的公開制度；2019年修改后的《行政許可法》確立了重要的程序制度，該法第30條提供信息的義務和說明、解釋義務，與高標準經貿規則的透明度要求相符；2020年1月起實施的《優化營商環境條例》中包含了簡化行政程序、提高行政效能的理念，與高標準經貿規則提高規制質量和效率的理念完全吻合。對接區域貿易協定的相關規則，我國在規制透明度和質量方面仍有提升空間。在法律法規的透明度方面，不僅應該公布擬議采取的法律法規，特定部門的自律組織采取或維持的普遍適用的規則也應當立即公布或者以其他合理的方式為利害關系人知曉；除通過后的正式公布外，應在實際可行的范圍內提前公布擬采取的法規及其目的，向利害關系人和其他締約方提供合理的機會就擬采取的法規發表意見。在許可程序透明度方面，進一步完善行政許可過程的透明度、細化許可結果的解釋及說明義務，縮短某些特殊行政審批的時限；適應數字化、智能化時代的需要，應允許在線提交申請、以電子的方式提交表格和文件，以及在線支付等。

　　第二，完善國內規制體制建設。首先，加強國內監管機構之間的協調與合作。通過適當的程序或機制對擬議規制措施進行有效的跨部門協調和審查，有利于監管透明度的增強以及規制水平的提升，從長遠來看也有利于我國法治化營商環境的優化。其次，推進影響評估體系建設，在制定相關監管措施時輔之以監管影響評估，對擬定措施的必要性、替代方案的有效性等進行審查。我國規制影響評估制度還存在評估主體不明確、評估標準模糊以及程序制度缺乏等問題，應通過法律法規等確立規制影響評估制度的強制性要素，同時通過指引、辦法對評估方法等加以細化并適時調整。最后，CPTPP還鼓勵締約方建立或維持全國或中央協調機構。在中央一級的國內規制協調機構方面，目前我國存在眾多的國務院議事協調機構和部際聯席會議，議事協調機構存在設置與運行機制不規范、數量過多、監督缺位等問題，部際聯席會議缺少必要的權威和權限，影響協調的有效性，需要通過相應的制度規范部際橫向協調的運行機制和權限。

　　第三，加強規制國際合作。監管當局之間的跨境合作包括交流良好的監管做法、共享關于擬采取和現有措施的信息以及在區域論壇上開展合作。規制合作有利于締約方之間相互了解彼此的規制實踐、建立相互信任，是一國參與全球治理的重要途徑。我國應積極參與規制合作方面的國際規則構建，以制度化、程序化的方式積極參與到全球規制網絡之中。通過多種途徑與相關國家開展規制方面的合作，分領域、分部門選擇適當的合作方式，吸收國際先進規制理念和方法的同時，推動中國規制“走出去”，實現國內規制和國際規制的良性互動。

作者溫樹英,山西大學法學院教授。內容來自中國社會科學網-中國社會科學報，本文章僅限學習交流使用，版權歸原作者所有。

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