歐盟經濟安全戰略正經歷范式轉變

近期，歐盟頻頻出臺政策文件，逐步推進其經濟安全戰略，2025年12月3日出臺《加強歐盟經濟安全》《重置歐盟資源行動計劃》，2026年1月9日出臺《外國補貼條例》指南。在烏克蘭危機和中東亂局導致歐洲周邊的戰略安全環境愈發碎片化的同時，特朗普2.0的沖擊波引發中美歐三方關系的一連串劇變，也使歐洲的外部經濟環境險象叢生、瞬息萬變，歐盟領導層認為自己正在同時承受來自中國和美國兩個方向越來越沉重的經濟競爭壓力。因此，自2025年底以來，歐盟經濟安全戰略正經歷范式轉變，主動出擊，全面布局、定點聚焦，采取全社會和全政府運作模式，打造全譜系工具箱，以應對變局、擺脫困局。

把中美均視為“挑戰者”

自2010年以來，新興顛覆性技術突飛猛進，快速更新，引發了全球新一輪技術與經濟競爭，深刻改變了國際經濟與政治格局，中美成為這一輪競爭的主角，而歐洲卻趨于邊緣化，以至于時任歐盟外交與安全政策高級代表博雷利在2019年12月強烈呼吁：歐盟要做中美之間的競爭者，而非競技場。當世界進入2026年，歐洲政治精英的心態已經大變，他們已從當初被邊緣化的失落者轉變為滿懷怨懟的“受害者”，越來越將自己視作中美戰略博弈的“犧牲品”，認為“中美兩國都在危害歐洲的經濟安全”，需要借助更加系統的戰略來妥善因應。

歐洲首創了針對中國的“去風險”戰略敘事。2023年3月歐盟委員會主席馮德萊恩系統地闡發了這一概念，使其成為歐盟開展對華經濟競爭的核心理念。同年6月歐盟發布了有史以來第一份《歐洲經濟安全戰略》，將中國視作“危害歐洲經濟安全的最大威脅”，并提出種種“去風險”設想。然而約兩年半后，其對華“去風險”似乎并無效果。2025年下半年以來，彭博社的報道、美國彼得森國際經濟研究所的統計和歐洲議會的研究報告都證實了一點：歐盟對中國的經濟依賴反而進一步加深了，歐盟對華貿易逆差仍在持續擴大。在關鍵原材料領域，歐盟從中國進口的數量和集中度有增無減；在與新興顛覆性技術相關的新能源和電動汽車等產業部門，中國的工業制成品對美歐的出口都在迅猛增長。美國對外關系委員會等美國智庫將這一勢頭命名為“中國震蕩2.0”，以區別于中國勞動密集型產品在2001年以后的十年間涌入西方所形成的“中國震蕩1.0”，并認為“中國震蕩2.0”對歐洲的沖擊遠比對美強烈。此外，烏克蘭危機爆發后，歐洲深陷能源危機和經濟滯脹的泥潭，致使制造業資本不斷外移，產業空心化趨勢越發明顯，而中國是歐洲資本轉移的目的地之一。

與此同時，2025年初特朗普再度上臺后，毫不掩飾對歐洲的輕視和厭惡，在北約內部協作和烏克蘭危機調停等問題上有意貶斥和否定歐洲，在經貿議題上反復進行極限施壓，導致美歐之間齟齬不斷。2025年7月28日美歐達成的雙邊貿易協議明顯不利于歐盟，歐洲工商界和智庫界都將其視作屈辱的不平等條約。2025年12月5日特朗普政府公布的新版美國《國家安全戰略》甚至直言歐洲文明可能消亡，歐盟破壞了歐洲的政治自由和主權，令歐洲震驚。同時，歐盟對美國大型科技公司一再征收巨額罰款，使美歐間的矛盾更加尖銳。隨著美歐間對立與沖突的加劇，歐洲的領導層和戰略研究界都感到“美國對歐洲的威脅并不亞于中國”。2025年里歐洲多家媒體透露，歐洲主要國家的政治領導人私底下將中美相提并論，認為歐洲正在遭受中美的“雙重挑戰”，歐洲對外關系委員會等歐洲智庫則多次公開提出，歐盟需要針對美國進行“去風險”。

2025年8月18日，受美國關稅政策影響，2025年第二季度德國國內生產總值環比下降0.1%。圖為德國當地工業區停放的大量新車。

一年出臺360多份涉經濟安全政策文件

2025年初，特朗普和馮德萊恩幾乎同時開啟第二任期。就在特朗普頻頻揮舞關稅大棒，想要重塑世界格局的同時，歐盟委員會源源不斷地出臺政策文件，一步步推進歐盟的經濟安全戰略。從2025年初至今，歐盟委員會出臺了360多份涉及經濟安全的政策文件，涵蓋產業政策、進出口管制、投資審查、貿易保護和供應鏈安全這五個關鍵領域，展現出強烈的經濟民族主義和保護主義傾向，并顯露出歐盟決策層的形勢研判、關注焦點和戰略意向的逐漸變化。值得一提的是，歐盟委員會在2025年12月3日出臺了《加強歐盟經濟安全》和《重置歐盟資源行動計劃》兩份綱領性文件，在12月8日左右披露了《工業加速法案》的初稿，在2026年1月9日出臺了《外國補貼條例》指南，系統地闡述了歐盟打算開展新一輪布局的總體規劃和政策偏好，至此歐盟政治領導層關于經濟安全戰略的意向轉變已完全浮出水面。自2025年底以來，歐洲政策中心等多家布魯塞爾智庫和歐盟委員會的多位決策者都明言，歐盟的經濟安全決策正在經歷范式的轉變。這種轉變表現在三方面：

首先，歐盟維護經濟安全的戰略意向從被動應對轉變為主動出擊，從“頭疼醫頭”的零散決策轉變為全面布局、定點聚焦的系統決策。當前歐盟決策層和歐洲智庫都認為，烏克蘭危機和中美博弈的持續延宕，表明經濟戰越來越成為地緣政治沖突的重要形式，世界大國都越來越注重采取關稅對抗、投資禁令、出口管制和針對外企的行政管制等經濟手段來達到戰略遏制的目的，歐盟不僅要擺脫對特定地緣政治對手的依賴，而且要做好準備與這些對手開展混合戰。有鑒于此，歐盟自2025年12月初以來已多次提出，要對關鍵礦產、先進材料和傳統半導體等產業繪制出全價值鏈的對外依賴路線圖，辨認出其中所受的“威脅”，進而制訂具有前瞻性的戰略規劃和政策體系，輔之以財政計劃和其他融資方式的配套支持，從而以積極進取的方式推進經濟安全。

其次，歐盟明確提出，要采取全社會和全政府運作模式，開展歐盟決策層、成員國政府、工商金融界和歐洲公民社會這四個層面之間的溝通和協作，構建起歐盟主導的、貫穿多個層面的信息交換和分工協作平臺，尤其要加強對私營企業的引導和監管。自2025年初以來歐盟已出臺13項戰略文件和28項部門行動計劃，提出了構建協作平臺的多項主張。例如，2025年3月出臺的《歐盟應急準備戰略》提出構建11項名目各異的平臺或中心，用于監測經濟與社會的運行，對突發情況作出預警；《加強歐盟經濟安全》等文件提出要建立經濟安全信息樞紐、關鍵原材料中心和相應的融資平臺，實時監控內外風險的變化并將信息數據匯總至歐盟層面；《外國補貼條例》指南則細化了在歐外企向歐盟委員會申報運營信息的具體程序。當前，歐盟決策層希望將維護經濟安全的全社會運作模式與多年來一直在建設的多層治理機制相結合，使戰略性價值鏈的運行信息能夠暢通無阻地從歐洲的基層社會和私營企業層面傳遞到歐盟決策層。

再次，歐盟打算進一步強化和擴展現有的一切政策手段，打造出譜系完整、融為一體的政策工具箱，從而高效且充分地實現關于經濟安全的戰略意圖和政策目標。長期以來，歐盟在貿易政策和反壟斷政策上擁有成員國不能染指的排他性決策權，因而反補貼調查、懲罰性關稅、非關稅壁壘構建和對企業的反壟斷處罰是歐盟早已玩得得心應手的政策工具。現在歐盟從戰略性產業的外部供應鏈重組出發，將這些手段加以組合和細化，企圖以此為利器，將競爭對手排擠出自己主導的供應鏈體系。當前，針對外來投資項目的行政審批權仍掌握在成員國手中，成員國有權自由裁量，而歐盟僅有協調、監督和建議等非強制性的干預權，歐盟決策層正在緊鑼密鼓地審議新的外資審查條例，打算對成員國實施強制性的約束，削弱其關于外資審查的自由裁量權。自2025年12月初以來，歐盟決策層已多次提出，要貫通產業、貿易、投資和供應鏈運行等各方面，融合財政扶持、行政監管、執法司法等領域的所有手段，構建起全譜系的政策工具箱。

2025年末，英國、歐盟和美國先后出臺了維護經濟安全的綱領性文件。隨著地緣經濟沖突的急劇增加和國際戰略格局的日趨碎片化，安全已替代效率成為各國對外經濟決策的關注焦點，西方政治精英正在掀起關于經濟安全的新一輪戰略規劃。世界悄然進入2026年，特朗普打出復興“門羅主義”的旗幟，歐盟正在醞釀新的芯片法案和一系列產業政策文件。遠方海平線上，烏云正在聚攏，波詭云譎的新趨勢正在重塑著全球地緣經濟版圖。

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