繼往開來的民用航空法構(gòu)建民航治理新格局

《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱“民用航空法”）作為民航治理體系的基石，在價(jià)值目標(biāo)、調(diào)整對象、法律功效、立法技術(shù)及立法過程等維度奠定了行業(yè)法治化的基礎(chǔ)。該法于1995年10月30日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過，自1996年3月1日起施行；30年來經(jīng)過6次局部修正，在繼承1996年版及歷次修正成果的基礎(chǔ)上，2025年民用航空法完成了全面系統(tǒng)性修訂，主動面對低空經(jīng)濟(jì)等時(shí)代挑戰(zhàn)，彰顯立法與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動態(tài)協(xié)調(diào)，體現(xiàn)了持續(xù)迭代、與時(shí)俱進(jìn)的立法特質(zhì)。

一、價(jià)值理念：統(tǒng)籌發(fā)展與安全，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力支撐

總則作為民用航空法的綱領(lǐng)性篇章，集中規(guī)定了立法宗旨與基本原則，確立了民航法治體系的根基，不僅承載立法者的制修理念，更直接體現(xiàn)民用航空法的價(jià)值內(nèi)核，為行業(yè)治理奠定基礎(chǔ)性法律制度框架。

1996年版民用航空法總則共四條，新修訂的民用航空法總則共十條。新修訂的民用航空法在國家領(lǐng)空主權(quán)不可侵犯、統(tǒng)一監(jiān)督管理、鼓勵(lì)科學(xué)研究和教育發(fā)展三項(xiàng)規(guī)定基礎(chǔ)上，新增包括堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向、安全第一的底線思維、編制民用航空發(fā)展規(guī)劃、規(guī)范民航業(yè)投資行為、推動綠色低碳發(fā)展、完善航空安全治理、建立表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制規(guī)定。這些規(guī)定源于對民用航空領(lǐng)域運(yùn)行實(shí)踐、安全監(jiān)管規(guī)律及產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的系統(tǒng)總結(jié)，既契合航空活動安全高效運(yùn)行的內(nèi)在需求，也體現(xiàn)了立法者通過制度設(shè)計(jì)規(guī)范航空秩序、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控、推動技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的立法導(dǎo)向，構(gòu)建起更具時(shí)代性、系統(tǒng)性的法律原則體系。

在價(jià)值體系方面，新修訂的民用航空法實(shí)現(xiàn)了三重升級：第一，深化安全理念。新增安全生產(chǎn)主體責(zé)任條款，落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。第二，發(fā)展理念轉(zhuǎn)型。立法目的從“促進(jìn)發(fā)展”升級為“高質(zhì)量發(fā)展”，融入創(chuàng)新驅(qū)動和綠色低碳要求，推動航空業(yè)從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變。第三，治理理念拓展，明確“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”“以人民為中心”的價(jià)值導(dǎo)向，平衡航空企業(yè)、旅客及社會公眾利益，強(qiáng)化消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)與公共服務(wù)屬性。這一演變體現(xiàn)了立法對安全、發(fā)展與治理三維目標(biāo)的系統(tǒng)性整合，既堅(jiān)守航空安全底線，又回應(yīng)綠色發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動等時(shí)代需求，構(gòu)建起更具包容性的價(jià)值框架。

二、立法內(nèi)容：從框架搭建到體系完善的迭代

分則的核心功能在于將總則確立的法律原則轉(zhuǎn)化為可操作的具體法律規(guī)范。在章節(jié)架構(gòu)上，新修訂的民用航空法延續(xù)了1996年版“總則+分則”的基本框架，保留總則、民用航空器、航空人員、民用機(jī)場、空中交通管理、公共航空運(yùn)輸、通用航空、搜尋援救與事故調(diào)查、地面第三人損害賠償責(zé)任、對外國民用航空器特別規(guī)定、涉外關(guān)系法律適用、法律責(zé)任及附則等核心章節(jié)，既保持了體系的穩(wěn)定性，又確保了核心價(jià)值的傳承與延續(xù)。

新修訂的民用航空法在延續(xù)1996年版立法框架的基礎(chǔ)上，通過結(jié)構(gòu)性優(yōu)化與制度性創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性升級：一方面，通過章節(jié)整合將原“民用航空器國籍”“民用航空器權(quán)利”“民用航空器適航管理”三章合并為“民用航空器”專章，構(gòu)建覆蓋設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、維修的全生命周期監(jiān)管體系；通過將“公共航空運(yùn)輸企業(yè)”納入“公共航空運(yùn)輸”章節(jié)，制定“準(zhǔn)入—運(yùn)營—監(jiān)管”閉環(huán)流程，提升資源配置效率；通過體系立體化拓展新增“民用航空安全保衛(wèi)”“發(fā)展促進(jìn)”“監(jiān)督管理”三章，構(gòu)建立體化的安全管理體系。另一方面，在核心制度上實(shí)現(xiàn)三大突破：航空器適航管理從基礎(chǔ)條款發(fā)展為全環(huán)節(jié)動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，旅客權(quán)益保障新增專節(jié)構(gòu)建新體系，回應(yīng)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要為新興業(yè)態(tài)預(yù)留制度空間。

總體而言，作為規(guī)范民用航空活動的基礎(chǔ)性法律，民用航空法通過主體資質(zhì)管理、運(yùn)行流程規(guī)范、安全應(yīng)急機(jī)制、發(fā)展促進(jìn)措施及監(jiān)督管理體系等模塊化設(shè)計(jì)，系統(tǒng)構(gòu)建了“規(guī)范運(yùn)行—安全保障—高質(zhì)量發(fā)展”“三位一體”的制度框架。此次修訂既保持了制度體系的穩(wěn)定性，又通過創(chuàng)新設(shè)計(jì)精準(zhǔn)回應(yīng)了低空經(jīng)濟(jì)等新興業(yè)態(tài)發(fā)展需求；既深度契合國際民航組織安全治理標(biāo)準(zhǔn)升級趨勢，又全面落實(shí)民用航空法“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”的理念，為民航業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了兼具穩(wěn)定性、前瞻性與實(shí)操性的法治保障。

三、立法技術(shù)：從經(jīng)驗(yàn)積累到突破

民航業(yè)具有行業(yè)多樣性、國際協(xié)調(diào)需求、專業(yè)性強(qiáng)等特征，基于此，新修訂的民用航空法構(gòu)建了“總則—分則”的層級化總分結(jié)構(gòu)框架，形成以總則統(tǒng)領(lǐng)基本原則、分則細(xì)化具體規(guī)則的體例，從而構(gòu)建明確清晰、邏輯嚴(yán)密、體系完整的法律框架，確保航空活動主體能夠清晰預(yù)判行為后果，作出合規(guī)決策。

四、民用航空法：國家民用航空治理現(xiàn)代化的法治基石

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。作為調(diào)整民用航空活動的基礎(chǔ)性法律，民用航空法的修訂歷程恰是這一論斷的生動實(shí)踐。通過對新修訂的民用航空法在價(jià)值理念、立法內(nèi)容及立法技術(shù)三個(gè)維度的考察可見，其修訂意義已超越制度文本的完善，更在于構(gòu)建一個(gè)能夠動態(tài)響應(yīng)時(shí)代需求的治理系統(tǒng)：在價(jià)值理念上，堅(jiān)決貫徹習(xí)近平總書記“安全是民航業(yè)的生命線”重要指示；在立法內(nèi)容上，完成從框架構(gòu)建到“基礎(chǔ)制度+專項(xiàng)治理”體系完善的迭代；在立法技術(shù)上，實(shí)現(xiàn)從經(jīng)驗(yàn)積累到方法論升級、知識圖譜構(gòu)建的范式創(chuàng)新。這一系統(tǒng)通過為民用航空活動提供基礎(chǔ)性制度供給，優(yōu)化了航空企業(yè)、旅客、社會公眾等多方關(guān)系，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了民航領(lǐng)域的制度樣本。（作者：孫慧娟，系中國民航科學(xué)技術(shù)研究院副研究員）

編輯|李季威

校對|張 薇

審核|韓 磊