何虹雨:鄉村振興戰略下農村基層形式主義的表象與治理之策

何虹雨.鄉村振興戰略下農村基層形式主義的表象與治理之策[J].中國鄉村發現,2025,(03):151-155.

近期據央視財經《財經調查》欄目組報道，山西運城某村投入不少資金建成的新公廁常年掛著鎖、關著門，無法使用。一邊是拒絕開放的嶄新公廁，一邊是“臟亂差”的老舊旱廁，村里的形式主義早已為村民們所不滿。然而基層的形式主義遠非此一類，諸如北方某縣城的“交通勸導員”崗位、“道德銀行”、村里花高價聘請卻不知是誰的“法律顧問”等。這樣的形式主義嚴重阻礙了基層減負工作的進行，不僅加重了基層工作與財政人力負擔，更容易損害群眾利益，進而引發矛盾和糾紛，影響農村社會的穩定性。

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基層形式主義生成的客觀邏輯

一方面以規范化、制度化和程序化為表征的鄉村治理體系現代化，沒有轉化為治理能力的同比例提升，這一問題的典型表現是在基層工作中出現了形式主義。也就是說，盡管鄉村治理體系本身在規范化、制度化和程序化方面取得了顯著進展，但體系本身進步并沒有同步地帶來為治理能力的提升，反而使得基層工作“被動”生成了形式主義。由于制度和能力的脫節，現代化的治理框架成為了基層工作的“枷鎖”。

另一方面客觀上來說，我國是一個巨型國家，要治理好廣袤的農村地區必然需要多層級的管理和國家宏觀上的監督。同時近年來國家治理理念越來越強調制度化、法治化。而制度和法律都是由人來執行的，由各級機構逐級執行的，因此這一執行過程能否順利完成需要過程監督，需要強化國家的監管能力。此外，取消農業稅后，國家資源下鄉加上當前鄉村振興戰略的推進，國家對于農村的資源供給和扶持能否被合理合規的應用，也需要進行監督管理。同時，鄉村振興戰略下的很多任務都是難以用數字指標進行衡量的，“新的責任體系并不依賴確定性目標也不以指標體系為具體形態……問責實施主體對政府運作進行的是全流程、持續性的綜合監管，過程和手段的合法性、合理性、創新性構成其新的核心關切”，因此傳統的“結果管理”無法繼續使用，進而產生了“過程管理”。盡管“過程管理”在很大程度上實現了權力上收、責任下壓和對執行過程的精準化要求，也強化了國家對農村基層治理工作的介入，但隨著政策執行所涉及主體多樣化和執行過程復雜化，所謂“過程管理”產生了形式主義。學者田先紅認為“過程管理”就是重在監督干部的行政行為”，將基層干部嚴格遵守程序和規章制度作為監管對象。簡言之，國家對基層的治理成效要求太緊太高，催生基層的形式主義。

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基層形式主義的表現形式

第一，基層工作形式化。基層干部和工作人員在工作中過于注重形式和表面，而忽視實質和內容，導致行政效能下降、資源浪費以及群眾利益受損。其典型表現包括假數據、面子工程、文山會海、層層加碼等，如湖北棗陽市的一項調查顯示，2023年該市平均每個村年度需填報表數量達341項，其中臨時性報表就有208項，村里填過的各類報表擺滿了文件柜。這些現象大致可以分為三類：一種是沒做完的實際工作用書面工作去應付；一種是強行把軟性工作改造成為可考核、可量化和可視化的工作形式，如鄉風文明建設；還有一種是迎合上級要求包裝自己的實際工作。這三張形式主義嚴重浪費了農村基層本就不豐富的資源，也嚴重破壞了干群關系。

第二是基層工作的內卷化。各地進行鄉村振興考核時，不僅要求基層完成所有指標，而且還進行橫向排名來決定干部的任免升降。在治理過程中，基層干部要自我加壓，主動創新，來迎合上級政策要求的“模式探索”“理念創新”等。但實際上大部分鄉村干部能力難以達到“創新治理模式”的要求，即使具備這樣的能力，鄉村振興本身治理資源也是有限的，因此在大部分地區這樣的“內卷”其實是無意義的，不切實際的。由此帶來鄉村治理過程中的諸多問題，比如強行將特殊地區特別做法升級為普遍經驗、對實際工作過度宣傳和美化以此迎合“探索、創新”的要求。

第三是基層工作的懸浮化。農村是農民的農村，鄉村振興是以農民群眾為主體，但有些時候政策的指標管理最終會與目標實現脫節。基層按照有關標準和指標開展鄉村振興工作，結果卻無法回應農民的實際需求，比如鄉村建設的“景觀化”和“盆景化”，比如在部分地區建設的“農家書屋”，全然不顧村民實際需求和村莊實際情況，上級任務要建多少個就建多少個，造成資源的嚴重浪費。此外在鄉村振興過程中一些干部本是“先富帶后富”的原則發展工作，但為了完成上級的經濟指標選擇在工作中回應“先富”群體的要求，變成了“先富忘后富”。

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農村基層形式主義的治理之策

近年來，中央層面推動整治形式主義為基層減負工作成效顯著，為鄉村振興戰略的深入實施提供了強大的保障，但在實踐層面不僅需廣泛推進，還仍存在較深層次的問題，比如對形式主義的本質認知偏差，甚至減負工作在執行時也異化成了形式主義、權責體系不匹配與考核機制不科學等結構性矛盾依然突出等。因此，要治理基層形式主義需要從思維觀念和體系變革兩方面入手，才能真正減輕基層負擔，消除形式主義。

（一）形式主義整治的成果

自 2018 年中共中央辦公廳印發《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》以來，中央層面陸續出臺一系列重要文件形成了系統化的減負格局，各地政府積極推進“六減”工作：減會議、減文件、減督查考核、減報表、減掛牌、減政務 APP。基層形式主義得到了很大的緩解，基層工作人員的工作壓力相應減少，加上削減了從前許多與本職工作無關的事情，其工作積極性也得到了很大提高，必然帶來了村民幸福感的提升。此外數字形式主義的治理也通過減負工作得到了緩解。從前在政策評估環節的形式主義——通過在微信、各種政務 APP 上“打卡留痕”來評價政策落實情況的問題也通過減app的要求發生了變化。

（二）形式主義整治存在的問題

但必須看到基層形式主義治理目前存在一個根源性的認知問題——認為只要整治好上級部門的形式主義要求，基層負擔自然減輕，基層形式主義也就消失了。從過程管理的視角來看，這樣的觀點確實是合理的，因為基層形式主義本身就是應付上級部門考核的，因此通過減少上級部門的要求來解決基層的問題是合乎邏輯的。但實際上，形式主義問題具有系統性特征。過程管理這一視角之所以看似合理是因為只看到了“政策評估”這一環節，實際上形式主義問題是多個因素相互作用的結果。它涉及政策制定、執行、監督等多個環節，以及不同層級的政府部門和基層組織。

基層而言，一些村干部對形式主義的理解存在偏差，將其視為一種工作方式和手段，而非一種需要糾正的問題。還有一些基層干部自身業務能力不足，缺乏有效的執行能力和問題解決能力，導致工作難以高效推進。即使是正常的工作指標也難以完成，不得不使用過度美化或宣傳的方式假裝完成目標。在工作理念上仍然守舊，仍然依賴傳統的會議和文件傳達工作，缺乏有效的溝通和協調機制。此外基層缺乏足夠的資金、人力和技術支持，也限制了完成上級任務指標的能力，無法有效落實上級的制度和程序。

從管理技術上而言，盡管處于數字化時代但是部分貧困地區基層治理的技術手段依然較為落后，信息化程度低，需要手動填寫大量報表，以及部門間的數據共享機制不完善，存在“數據孤島”現象，導致基層干部需要重復錄入數據，增加了工作量，共同形成了“形式主義”的典型表現。

（三）形式主義的整治措施

因此在整治形式主義的過程中，應該避免單一歸因思維，從系統的角度多方面入手，做好頂層設計的同時考慮地方特殊情況，因地制宜才能避免“整治形式主義”異化為了“形式主義”。

1.建設高素質的基層干部隊伍

“高素質”不僅要求基層干部隊伍治理能力過硬，還要求基層干部樹立正確的政績觀念。習近平總書記強調：“真正的政績應是‘為官一任、造福一方’的實績，是經得起群眾、實踐和歷史檢驗的實績。”為官要做出一番成績首先就要有積極正確的政績觀念。基層干部要清楚為了誰做政績？是只為了自身提拔還是為了基層群眾？因此基層干部必須把實現人民群眾的根本利益作為衡量干部政績觀正確與否的根本標尺，自覺踐行以人民為中心的發展思想，始終把群眾利益擺在首位而不是把迎合上級檢查放在第一。同時基層干部要明白優秀的政績在于實干。形式主義最致命的問題就是脫離了實事求是的思想路線。因此基層干部要講實話、出實招、辦實事、務實效，以扎扎實實的行動為人民群眾帶來實實在在的實惠。馬克思主義認為，“為什么人”的問題是政績觀的核心問題，所以應對形式主義首先要引導基層干部充分認識到為民造福才是最大的政績，數據指標只是形式。

能力本領是基層干部的立身之本、成事之基、創業之源。不僅要把好新干部的選人用人關，還應對現有干部進行針對性培訓，使其能充分了解國家的大政方針政策，綜合運用各種方式為基層干部的成長搭建平臺、提供保障，讓他們真正具備完成上級任務的治理能力，進而避免形式主義問題。

2.推動基層治理體制機制改革

首先要以簡約治理的價值理念引領基層治理改革。簡約治理以權責對等、職責明確、機構精簡、程序簡化、協作互動、運轉高效、成本低廉等為特點，通過精簡辦事機構、明確任務的基本方式，來減少基層治理資源的浪費。從前單以指標評價干部成績的方式是造成形式主義的重要原因，因此還需建立科學合理的干部考核制度。這就要求優化干部考核的指標設置。指標設置既要全面，實現對干部綜合考核，又要結合地方特色突出重點，細化各項指標。還要堅持定期考核與平時考核并重、臺賬考核與實績考核并重、業績考核與能力考核并重，尊重群眾在考核過程中的知情權、發言權等，讓群眾滿意度成為根本的考核指標。山西的“百萬廁所”是因為有央視媒體的報道才得到上級部門的重視，由此可見農村地區的反饋制度是不夠完善的。因此必須健全暢通基層群眾的反饋機制，搭建多種形式的溝通對話平臺，拓寬表達渠道，真正發揮基層干部群眾的監督作用。當然基層干部的向上表達也是必要的，上級部門制定考核任務時需要真正了解下級的情況，才能制定切合實際的目標，否則又會帶來形式主義的問題。

3.激活基層治理能量

基層治理終歸是基層干部來做，因此激發他們的工作積極性是必須的。為充分激發基層干部的創新活力與工作熱情，應著力推動治理重心向基層下沉，促使人才、資金、技術等關鍵資源要素加速匯聚于基層一線，切實提升基層干部的待遇水平，拓展其職業發展空間，提高基層干部的獲得感與成就感，進而更加積極主動地投身于改革創新實踐之中。

與此同時要激發基層治理能量還離不開黨建引領。積極探索并推廣“區域化大黨建”等創新性黨建模式，不斷鞏固黨的基層組織體系，確保黨的基層組織在基層治理中充分發揮戰斗堡壘作用，以黨建引領基層治理的全面升級，發揮凝聚起基層社會多元治理力量，為基層治理注入活力，最終實現基層治理的高質量發展。

作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院碩士研究生；來源：《中國鄉村發現》2025年3期