何虹雨:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村基層形式主義的表象與治理之策

何虹雨.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村基層形式主義的表象與治理之策[J].中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn),2025,(03):151-155.

近期據(jù)央視財經(jīng)《財經(jīng)調(diào)查》欄目組報道，山西運城某村投入不少資金建成的新公廁常年掛著鎖、關(guān)著門，無法使用。一邊是拒絕開放的嶄新公廁，一邊是“臟亂差”的老舊旱廁，村里的形式主義早已為村民們所不滿。然而基層的形式主義遠非此一類，諸如北方某縣城的“交通勸導員”崗位、“道德銀行”、村里花高價聘請卻不知是誰的“法律顧問”等。這樣的形式主義嚴重阻礙了基層減負工作的進行，不僅加重了基層工作與財政人力負擔，更容易損害群眾利益，進而引發(fā)矛盾和糾紛，影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定性。

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基層形式主義生成的客觀邏輯

一方面以規(guī)范化、制度化和程序化為表征的鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，沒有轉(zhuǎn)化為治理能力的同比例提升，這一問題的典型表現(xiàn)是在基層工作中出現(xiàn)了形式主義。也就是說，盡管鄉(xiāng)村治理體系本身在規(guī)范化、制度化和程序化方面取得了顯著進展，但體系本身進步并沒有同步地帶來為治理能力的提升，反而使得基層工作“被動”生成了形式主義。由于制度和能力的脫節(jié)，現(xiàn)代化的治理框架成為了基層工作的“枷鎖”。

另一方面客觀上來說，我國是一個巨型國家，要治理好廣袤的農(nóng)村地區(qū)必然需要多層級的管理和國家宏觀上的監(jiān)督。同時近年來國家治理理念越來越強調(diào)制度化、法治化。而制度和法律都是由人來執(zhí)行的，由各級機構(gòu)逐級執(zhí)行的，因此這一執(zhí)行過程能否順利完成需要過程監(jiān)督，需要強化國家的監(jiān)管能力。此外，取消農(nóng)業(yè)稅后，國家資源下鄉(xiāng)加上當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，國家對于農(nóng)村的資源供給和扶持能否被合理合規(guī)的應用，也需要進行監(jiān)督管理。同時，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的很多任務都是難以用數(shù)字指標進行衡量的，“新的責任體系并不依賴確定性目標也不以指標體系為具體形態(tài)……問責實施主體對政府運作進行的是全流程、持續(xù)性的綜合監(jiān)管，過程和手段的合法性、合理性、創(chuàng)新性構(gòu)成其新的核心關(guān)切”，因此傳統(tǒng)的“結(jié)果管理”無法繼續(xù)使用，進而產(chǎn)生了“過程管理”。盡管“過程管理”在很大程度上實現(xiàn)了權(quán)力上收、責任下壓和對執(zhí)行過程的精準化要求，也強化了國家對農(nóng)村基層治理工作的介入，但隨著政策執(zhí)行所涉及主體多樣化和執(zhí)行過程復雜化，所謂“過程管理”產(chǎn)生了形式主義。學者田先紅認為“過程管理”就是重在監(jiān)督干部的行政行為”，將基層干部嚴格遵守程序和規(guī)章制度作為監(jiān)管對象。簡言之，國家對基層的治理成效要求太緊太高，催生基層的形式主義。

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基層形式主義的表現(xiàn)形式

第一，基層工作形式化。基層干部和工作人員在工作中過于注重形式和表面，而忽視實質(zhì)和內(nèi)容，導致行政效能下降、資源浪費以及群眾利益受損。其典型表現(xiàn)包括假數(shù)據(jù)、面子工程、文山會海、層層加碼等，如湖北棗陽市的一項調(diào)查顯示，2023年該市平均每個村年度需填報表數(shù)量達341項，其中臨時性報表就有208項，村里填過的各類報表擺滿了文件柜。這些現(xiàn)象大致可以分為三類：一種是沒做完的實際工作用書面工作去應付；一種是強行把軟性工作改造成為可考核、可量化和可視化的工作形式，如鄉(xiāng)風文明建設；還有一種是迎合上級要求包裝自己的實際工作。這三張形式主義嚴重浪費了農(nóng)村基層本就不豐富的資源，也嚴重破壞了干群關(guān)系。

第二是基層工作的內(nèi)卷化。各地進行鄉(xiāng)村振興考核時，不僅要求基層完成所有指標，而且還進行橫向排名來決定干部的任免升降。在治理過程中，基層干部要自我加壓，主動創(chuàng)新，來迎合上級政策要求的“模式探索”“理念創(chuàng)新”等。但實際上大部分鄉(xiāng)村干部能力難以達到“創(chuàng)新治理模式”的要求，即使具備這樣的能力，鄉(xiāng)村振興本身治理資源也是有限的，因此在大部分地區(qū)這樣的“內(nèi)卷”其實是無意義的，不切實際的。由此帶來鄉(xiāng)村治理過程中的諸多問題，比如強行將特殊地區(qū)特別做法升級為普遍經(jīng)驗、對實際工作過度宣傳和美化以此迎合“探索、創(chuàng)新”的要求。

第三是基層工作的懸浮化。農(nóng)村是農(nóng)民的農(nóng)村，鄉(xiāng)村振興是以農(nóng)民群眾為主體，但有些時候政策的指標管理最終會與目標實現(xiàn)脫節(jié)?；鶎影凑沼嘘P(guān)標準和指標開展鄉(xiāng)村振興工作，結(jié)果卻無法回應農(nóng)民的實際需求，比如鄉(xiāng)村建設的“景觀化”和“盆景化”，比如在部分地區(qū)建設的“農(nóng)家書屋”，全然不顧村民實際需求和村莊實際情況，上級任務要建多少個就建多少個，造成資源的嚴重浪費。此外在鄉(xiāng)村振興過程中一些干部本是“先富帶后富”的原則發(fā)展工作，但為了完成上級的經(jīng)濟指標選擇在工作中回應“先富”群體的要求，變成了“先富忘后富”。

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農(nóng)村基層形式主義的治理之策

近年來，中央層面推動整治形式主義為基層減負工作成效顯著，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施提供了強大的保障，但在實踐層面不僅需廣泛推進，還仍存在較深層次的問題，比如對形式主義的本質(zhì)認知偏差，甚至減負工作在執(zhí)行時也異化成了形式主義、權(quán)責體系不匹配與考核機制不科學等結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出等。因此，要治理基層形式主義需要從思維觀念和體系變革兩方面入手，才能真正減輕基層負擔，消除形式主義。

（一）形式主義整治的成果

自 2018 年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》以來，中央層面陸續(xù)出臺一系列重要文件形成了系統(tǒng)化的減負格局，各地政府積極推進“六減”工作：減會議、減文件、減督查考核、減報表、減掛牌、減政務 APP?；鶎有问街髁x得到了很大的緩解，基層工作人員的工作壓力相應減少，加上削減了從前許多與本職工作無關(guān)的事情，其工作積極性也得到了很大提高，必然帶來了村民幸福感的提升。此外數(shù)字形式主義的治理也通過減負工作得到了緩解。從前在政策評估環(huán)節(jié)的形式主義——通過在微信、各種政務 APP 上“打卡留痕”來評價政策落實情況的問題也通過減app的要求發(fā)生了變化。

（二）形式主義整治存在的問題

但必須看到基層形式主義治理目前存在一個根源性的認知問題——認為只要整治好上級部門的形式主義要求，基層負擔自然減輕，基層形式主義也就消失了。從過程管理的視角來看，這樣的觀點確實是合理的，因為基層形式主義本身就是應付上級部門考核的，因此通過減少上級部門的要求來解決基層的問題是合乎邏輯的。但實際上，形式主義問題具有系統(tǒng)性特征。過程管理這一視角之所以看似合理是因為只看到了“政策評估”這一環(huán)節(jié)，實際上形式主義問題是多個因素相互作用的結(jié)果。它涉及政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)，以及不同層級的政府部門和基層組織。

基層而言，一些村干部對形式主義的理解存在偏差，將其視為一種工作方式和手段，而非一種需要糾正的問題。還有一些基層干部自身業(yè)務能力不足，缺乏有效的執(zhí)行能力和問題解決能力，導致工作難以高效推進。即使是正常的工作指標也難以完成，不得不使用過度美化或宣傳的方式假裝完成目標。在工作理念上仍然守舊，仍然依賴傳統(tǒng)的會議和文件傳達工作，缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)機制。此外基層缺乏足夠的資金、人力和技術(shù)支持，也限制了完成上級任務指標的能力，無法有效落實上級的制度和程序。

從管理技術(shù)上而言，盡管處于數(shù)字化時代但是部分貧困地區(qū)基層治理的技術(shù)手段依然較為落后，信息化程度低，需要手動填寫大量報表，以及部門間的數(shù)據(jù)共享機制不完善，存在“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，導致基層干部需要重復錄入數(shù)據(jù)，增加了工作量，共同形成了“形式主義”的典型表現(xiàn)。

（三）形式主義的整治措施

因此在整治形式主義的過程中，應該避免單一歸因思維，從系統(tǒng)的角度多方面入手，做好頂層設計的同時考慮地方特殊情況，因地制宜才能避免“整治形式主義”異化為了“形式主義”。

1.建設高素質(zhì)的基層干部隊伍

“高素質(zhì)”不僅要求基層干部隊伍治理能力過硬，還要求基層干部樹立正確的政績觀念。習近平總書記強調(diào)：“真正的政績應是‘為官一任、造福一方’的實績，是經(jīng)得起群眾、實踐和歷史檢驗的實績?！睘楣僖龀鲆环煽兪紫染鸵蟹e極正確的政績觀念?；鶎痈刹恳宄榱苏l做政績？是只為了自身提拔還是為了基層群眾？因此基層干部必須把實現(xiàn)人民群眾的根本利益作為衡量干部政績觀正確與否的根本標尺，自覺踐行以人民為中心的發(fā)展思想，始終把群眾利益擺在首位而不是把迎合上級檢查放在第一。同時基層干部要明白優(yōu)秀的政績在于實干。形式主義最致命的問題就是脫離了實事求是的思想路線。因此基層干部要講實話、出實招、辦實事、務實效，以扎扎實實的行動為人民群眾帶來實實在在的實惠。馬克思主義認為，“為什么人”的問題是政績觀的核心問題，所以應對形式主義首先要引導基層干部充分認識到為民造福才是最大的政績，數(shù)據(jù)指標只是形式。

能力本領(lǐng)是基層干部的立身之本、成事之基、創(chuàng)業(yè)之源。不僅要把好新干部的選人用人關(guān)，還應對現(xiàn)有干部進行針對性培訓，使其能充分了解國家的大政方針政策，綜合運用各種方式為基層干部的成長搭建平臺、提供保障，讓他們真正具備完成上級任務的治理能力，進而避免形式主義問題。

2.推動基層治理體制機制改革

首先要以簡約治理的價值理念引領(lǐng)基層治理改革。簡約治理以權(quán)責對等、職責明確、機構(gòu)精簡、程序簡化、協(xié)作互動、運轉(zhuǎn)高效、成本低廉等為特點，通過精簡辦事機構(gòu)、明確任務的基本方式，來減少基層治理資源的浪費。從前單以指標評價干部成績的方式是造成形式主義的重要原因，因此還需建立科學合理的干部考核制度。這就要求優(yōu)化干部考核的指標設置。指標設置既要全面，實現(xiàn)對干部綜合考核，又要結(jié)合地方特色突出重點，細化各項指標。還要堅持定期考核與平時考核并重、臺賬考核與實績考核并重、業(yè)績考核與能力考核并重，尊重群眾在考核過程中的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)等，讓群眾滿意度成為根本的考核指標。山西的“百萬廁所”是因為有央視媒體的報道才得到上級部門的重視，由此可見農(nóng)村地區(qū)的反饋制度是不夠完善的。因此必須健全暢通基層群眾的反饋機制，搭建多種形式的溝通對話平臺，拓寬表達渠道，真正發(fā)揮基層干部群眾的監(jiān)督作用。當然基層干部的向上表達也是必要的，上級部門制定考核任務時需要真正了解下級的情況，才能制定切合實際的目標，否則又會帶來形式主義的問題。

3.激活基層治理能量

基層治理終歸是基層干部來做，因此激發(fā)他們的工作積極性是必須的。為充分激發(fā)基層干部的創(chuàng)新活力與工作熱情，應著力推動治理重心向基層下沉，促使人才、資金、技術(shù)等關(guān)鍵資源要素加速匯聚于基層一線，切實提升基層干部的待遇水平，拓展其職業(yè)發(fā)展空間，提高基層干部的獲得感與成就感，進而更加積極主動地投身于改革創(chuàng)新實踐之中。

與此同時要激發(fā)基層治理能量還離不開黨建引領(lǐng)。積極探索并推廣“區(qū)域化大黨建”等創(chuàng)新性黨建模式，不斷鞏固黨的基層組織體系，確保黨的基層組織在基層治理中充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，以黨建引領(lǐng)基層治理的全面升級，發(fā)揮凝聚起基層社會多元治理力量，為基層治理注入活力，最終實現(xiàn)基層治理的高質(zhì)量發(fā)展。

作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院碩士研究生；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年3期