吳意:農村公廁“建而不用”背后的形式主義困局

吳意.農村公廁“建而不用”背后的形式主義困局[J].中國鄉村發現,2025,(03):146-150.

2025年7月，山西運城市稷山縣農村公廁“新廁鎖門、舊廁熏人”的現象被媒體曝光，引發社會廣泛關注。當地投入數百萬資金建設的公廁設施完備、外觀整潔，卻常年大門緊鎖，村民依舊被迫使用簡陋、異味刺鼻的旱廁。據村民反映，這些新公廁“只有領導來了才開門”，成為典型的“迎檢工程”。這一現象不僅暴露出農村公共設施建設中的形式主義頑疾，更折射出基層治理中“重建設、輕實效”“重形象、輕民生”的結構性矛盾。公廁作為農村人居環境改善的重要載體，其“建而不用”的困境，既是公共物品供給失效的微觀體現，也是基層治理現代化進程中亟待破解的難題。

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農村公廁閑置的成因分析

公廁“建而不用”的問題并非偶然個案，而是多重因素交織的結果。從宏觀制度邏輯到微觀治理實踐，存在著明顯的錯位與偏差。這些因素既涉及基層政府的政績取向，也關乎制度設計中的責任落實，更與村民在公共事務中的角色密切相關。

（一）政績導向異化導致形象工程化

基層治理中的政績考核機制長期存在“唯建設”的導向，導致公共物品供給被異化為“政績工程”。在農村公廁建設中，這種異化表現為“重建設、輕使用”的扭曲邏輯。一方面，基層干部為應對上級檢查、追求表面成績，將公廁建設視為“形象工程”，其核心目標并非滿足村民實際需求，而是打造“看得見的政績”。稷山縣的新公廁設施完備卻常年鎖門，正是這種“為建而建”邏輯的典型體現，公廁的存在價值被簡化為“迎檢道具”，而非公共服務設施。另一方面，為保持公廁的“干凈整潔”以應對檢查，基層政府甚至采取“鎖門管理”的極端方式，領導來開門、檢查完上鎖。這種面子式治理的行為不僅背離了公共物品供給的初衷，更將村民的實際需求置于次要地位，導致公廁從“民生工程”異化為“政績裝飾”。

政績導向異化的深層原因在于基層治理的“錦標賽體制”。在這一體制下，地方政府為在晉升競爭中脫穎而出，往往傾向于選擇“短平快”的顯性政績項目，而忽視需要長期投入、見效慢的民生工程。公廁建設因其“投資少、見效快、易展示”的特點，成為基層政府展示治理能力的重點建設項目。然而，重建設、輕長效的后果是當公廁建設完成后，基層政府的注意力迅速轉向其他“新項目”，導致后續管理使用性問題被系統性忽視，最終形成“建而不用”的惡性循環。

（二）管護責任缺失造成制度性真空

公廁“建而不用”的另一重要原因是后續管護責任的制度性缺失。在農村公共設施建設中，普遍存在“重建輕管”的結構性缺陷，即政府高度重視建設環節的資金投入與進度推進，卻對建成后的管理維護缺乏系統性安排。稷山縣的新公廁墻上雖懸掛著《公共衛生間日常管理制度》，但這一制度文本與實際執行之間存在巨大落差，讓制度停留在“墻上”，而未落實到“行動中”。此外，缺乏必要的資金支持也是造成管護責任缺失的重要原因。公廁建成后農村公廁的運維成本，如水電費、清潔費、維修費等，缺乏穩定的財政保障機制，基層政府往往因“沒錢管”“不愿管”而選擇“鎖門了事”。更為關鍵的是，公廁管理未被納入基層干部的考核體系，導致“管好管壞一個樣”，進一步削弱了地方政府落實管護責任的積極性。

（三）村民的監督反饋機制不健全

公廁建成后，村民的使用體驗與評價反饋本應成為調整管理策略的重要依據，但在稷山縣的案例中，村民反映“從未開過門”卻無處申訴，暴露出反饋機制的嚴重缺失。在實際情況下，公共設施的管理應建立多元化的反饋渠道，如設置意見箱、開通熱線電話、搭建線上平臺等，確保村民能夠便捷、低成本地表達使用體驗與改進建議。村民雖然知道這個行為，但是只能停留在口頭抱怨或私下議論的層面，無法轉化為推動問題改進的實際行動。而村民干部則擔心村民的素質不高帶來的維護問題，主要還是由于這種“建而不用”的情況并不會影響基層干部的政績評價，因為考核體系中并未設置“公廁使用率”“村民滿意度”等軟性指標。

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公廁閑置引發的社會問題

公廁閑置不僅僅是基層公共建設中的功能性缺陷，更會在社會運行中產生一系列連鎖反應。這些問題既表現在公共資源層面的浪費，也體現在政府與群眾關系的緊張，更進一步阻滯了農村民生改善和鄉村振興目標的推進。

（一）公共資源浪費加劇財政低效

公廁“建而不用”最直接的后果是公共資源的巨大浪費，進而導致財政資金使用效率低下。在農村地區，公廁建設資金主要來源于中央和地方財政專項、鄉村振興項目資金等公共財政資源，其本質是納稅人的錢。稷山縣投入數百萬資金建設的公廁長期閑置，意味著這些資金未能轉化為實際的社會效益，造成“看得見、用不上”的資源浪費。這種浪費不僅體現在建設資金的沉沒成本上，還包括土地占用、設施折舊、機會成本等多重損失。同時，公共資源浪費的深層危害在于削弱了財政資金的可持續性。在農村地區，財政資源本就相對稀缺，公廁等公共設施的閑置浪費，會進一步加劇“僧多粥少”的矛盾。

（二）基層政府失信削弱治理公信力

公廁“建而不用”的形式主義做法，會嚴重損害基層政府的公信力，進而削弱治理權威。在農村社會，政府與村民之間的信任關系是基層治理的社會基礎，而公廁等民生工程則是構建這種信任的重要載體。稷山縣的新公廁“只為領導開門”，讓村民產生政府只做表面文章的負面認知，認為政策執行“走過場”“搞形式”，從而對政府的承諾產生懷疑。政府失信會降低村民參與公共事務的積極性。當村民認為參與也沒用、說了也白說的時候，他們在參與其他鄉村事務時便會選擇“用腳投票”，弱化村民參與行為的動機，導致基層政府的公信力受到村民的廣泛質疑。從長遠看，這種信任缺失將增加基層治理的交易成本，阻礙鄉村振興戰略的順利實施。

（三）農村民生改善滯后阻礙生活質量提升

公廁“建而不用”最根本的社會問題，是導致農村民生改善滯后，直接阻礙村民生活質量的提升。廁所革命是農村人居環境整治的重要內容，也是衡量基本公共服務均等化的關鍵指標，其政策初衷在于通過改善衛生條件提升村民生活品質。然而稷山縣的新公廁長期鎖門，村民仍被迫使用“旱廁”，意味著農村衛生條件未因公廁建設得到實質性改善。旱廁普遍存在“臟、亂、差”問題，不僅影響村民的生活尊嚴，更會帶來一系列的健康隱患。公廁閑置意味著“廁所革命”從民生工程異化為“形象工程”，不僅造成公共資源的巨大浪費，更加劇了政策執行與民生需求之間的脫節。鄉村振興戰略強調“生態宜居”，而公廁作為政府推進鄉村振興戰略中“生態宜居”措施的載體，其閑置狀態直接導致農村人居環境整治成效大打折扣，甚至阻礙了“生活富裕”“鄉風文明”等目標的實現。

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破解公廁閑置的治理對策

2022年，國務院發布的《關于加強農村公共廁所建設和管理的通知》中提到，“堅持因地制宜、科學布局、建管并重、長效運行，確保建的成、用的上、長受益，真正把好事辦好，讓群眾滿意。”要破解農村公廁閑置的形式主義困局，需要在治理理念、制度安排和社會參與等層面進行綜合施策。既要從上而下改革政績考核與責任機制，也要從下而上激活村民的主體作用，推動公共服務供給的有效化與長效化。

（一）糾偏政績評價體系突出實效導向

破解公廁閑置問題的首要對策，是從根本上糾偏基層政府的政績觀，建立以實效為導向的評價體系。當前，基層治理中依然存在“唯建設”的傾向，將設施建設的數量與規模視為政績，忽視了后續的使用效果與群眾感受。這種短期化、表面化的考核邏輯，是導致“重建設、輕管理”形式主義泛濫的根源。因此，必須推動政績評價體系的深層次變革。在當地績效考核中，大幅度降低建成數量等硬件指標的權重，引入公廁使用率、村民滿意度、運維可持續性等反映長效運行效果的核心指標。只有將“群眾是否真正受益、設施能否持續服務”作為衡量工作成敗的“硬杠杠”，才能從根本上倒逼基層干部摒棄“為建而建”的政績沖動，將工作重心從向上負責為主轉向滿足群眾需求為主，確保每一分公共投入都能轉化為實實在在的民生福祉。

（二）落實管護責任機制保障長效運行

要確保公廁“長受益”，關鍵在于落實管護責任，建立一套權責清晰、運轉高效的制度。公廁作為典型的公共服務設施，其價值并不體現在建成當下的“可視化成果”，而在于日常使用過程中的持續性與便利性。然而，當前農村公廁普遍存在“有人建、無人養”的問題，導致大量設施閑置甚至廢棄，這不僅浪費了公共資源，也背離了廁所革命的初衷。為此，應從責任機制與資金保障兩個維度入手，構建長效管護體系。在責任機制層面，必須明確管理主體，厘清政府、村集體、村民的角色分工，通過簽訂責任書、公示責任人等方式，避免“多頭管理”導致的推諉扯皮或“無人管理”造成的責任真空。在資金保障層面，需探索多元化經費籌措渠道，如財政專項補貼、村集體經濟收益、村民自主籌集等，形成穩定可持續的資金供給鏈，防止公廁因“無錢可管”而陷入“建而不用”的惡性循環。

（三）激活村民主體地位推進共建共享

村民是公廁最直接的使用者和受益者，他們的參與是確保公廁長效運行最深厚、最持久的力量。破解公廁閑置困局，必須充分激活村民的主體地位，變“要我管”為“我要管”，形成共建共治共享的良好格局。一方面，應組織村民共同參與制定和完善村規民約，將公廁使用、環境衛生維護、公共秩序遵守等內容納入其中，明確規定村民的權利與義務，形成具有約束力的行為準則和道德共識，而不是僅僅將《公共衛生間日常管理制度》掛在公廁墻上。另一方面，在日常管理層面，要引入村民議事、民主監督機制。可以成立由村民代表、黨員、鄉賢等組成的“公廁管護監督小組”，定期對公廁的清潔度、設施完好情況進行巡查評議，并將結果公示，接受全體村民監督。通過增強村民的主人翁意識和集體榮譽感，使其從被動的服務接受者轉變為主動的治理參與者，讓公廁成為名副其實的民心工程。

作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院碩士研究生；來源：《中國鄉村發現》2025年3期