中國如何推進全球經濟金融治理改革：機遇與挑戰

編者按：“十五五”期間，中國推進全球經濟金融治理改革將邁向“深耕細作”與“規則塑造”的新階段。近日，中國人民大學重陽金融研究院院長、全球領導力學院院長王文在《中國金融》2026年第3期發文指出，在這一進程中，中國應堅持多邊主義與開放合作，更加注重團結“全球南方”、聚焦發展議題、引領新興領域規則的制定，并穩步增強金融自主性。

“推進全球經濟金融治理改革”是《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）中的關鍵表述。這是“擴大高水平對外開放、開創合作共贏新局面”的關鍵任務，是中國在百年變局加速演進下主動參與國際秩序重塑的戰略部署，其核心在于通過制度型開放和體制性創新，推動構建和維護公平公正、開放包容、合作共贏的國際經濟秩序，進一步彰顯中國從全球治理的“積極參與者”向“深度引領者”角色的升級轉變。

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參與全球治理：中國二十年的飛躍

我國于2006年制定的“十一五”規劃首次明確提出，“積極參與國際區域經濟合作機制”和“積極參與多邊貿易、投資規則制定”，旨在通過一系列規劃，盡快適應加入世界貿易組織（WTO）后的過渡期，并通過多哈回合談判，維護中國作為發展中國家的各項利益。

“十二五”規劃將表述調整為“推動國際經濟體系改革”和“積極參與國際規則和標準的修訂制定”，首次將中國推動國際變革的范疇從“規則”層面上升到“體系”層面、從“積極參與”的主動性拓展到“修訂制定”的有為性。此后，在中國與其他金磚國家的共同倡導下，金磚國家新開發銀行（NDB）和應急儲備安排（CRA）相繼成立，逐步打破了西方主導的國際金融機構的壟斷局面。

“十三五”規劃首次將“推動國際經濟治理體系改革完善，積極引導全球經濟議程”列為全方位開放發展的重要任務，并提出了“共商共建共享”的國際交往原則。2015年12月25日，中國推動亞洲基礎設施投資銀行（以下簡稱亞投行）正式成立。截至2025年，亞投行成員國數量已達110個，覆蓋全球81%的人口和65%的GDP，累計批準項目超300個，貸款總額超600億美元，帶動資本超2000億美元。2016年，中國推動G20杭州峰會通過了《二十國集團全球貿易增長戰略》，首次將發展問題納入全球宏觀政策協調框架，極大地拓展了全球經濟治理體系的范疇與功能。

“十四五”規劃的表述升級為“積極參與全球治理體系改革和建設”。“十四五”期間，中國通過穩步拓展規則、規制、管理、標準等制度型開放，明顯加快了參與構建國際經濟金融治理體系的步伐。

隨著金融雙向開放深化，截至2025年9月，人民幣跨境支付系統（CIPS）已覆蓋189個國家和地區。2025年上半年，CIPS處理業務金額達90.19萬億元，同比增長43%。同時，人民幣全球日均交易量飆升至8170億美元，占全球外匯市場份額的8.5%，接近英鎊占比（10.2%）。此外，人民幣在全球外匯儲備中的份額升至2.88%，從新興市場貨幣躍升為全球第五大儲備貨幣、第五大交易貨幣。

“十四五”期間，中國在國際數字治理領域的創新突破尤為顯著。2025年9月，數字人民幣國際運營中心在上海正式揭牌，并推出了跨境數字支付平臺“數幣達”。該平臺可以有效降低中小企業60%的跨境結算成本，并將到賬時間縮短至秒級。此外，該平臺與多邊央行數字貨幣橋（mBridge）項目聯通，共同探索跨境支付新路徑。

在綠色金融領域，中國更是引領全球綠色變革。2024年11月，中國與歐盟、新加坡聯合發布《多邊可持續金融共同分類目錄》（M-CGT），旨在提升綠色金融標準的互操作性與統一性，促進跨境綠色資本流動。截至2025年第三季度末，中國本外幣綠色貸款余額已達43.51萬億元，比年初增長17.5%；中國境內市場貼標綠色債券存量規模為2.32萬億元，穩居全球首位。

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中國參與全球經濟金融治理的演進

過去二十年間，中國在全球經濟金融治理方面的參與已實現了從“規則適應者”到“規則塑造者”、從“邊緣參與者”到“核心引領者”的重大飛躍。這種主動有為的大國經濟金融外交戰略演進大體上可以概括為以下三個層面。

一是戰略定位的升級。“十一五”時期提出積極參與國際經濟規則制定，其核心目標是融入國際體系，以WTO多邊框架為主戰場，通過加入WTO后的規則學習，實現從被動接受到主動參與的轉變；“十四五”時期強調積極參與全球治理體系改革和建設，核心目標轉向積極參與體系重構，在數字經濟、綠色金融等新興領域推動制度性權力的重塑，體現了從“接軌”到“鋪軌”的戰略思維升級。

二是參與模式的飛躍。二十年間，中國在全球經濟金融治理中的參與領域不斷拓寬，從傳統經貿規則（如WTO談判）擴展到全要素治理。這包括但不限于亞投行區域性地重塑開發國際金融規則、“一帶一路”倡議構建全球經濟金融合作范式、“碳中和”承諾引領全球氣候治理等，最終形成了涵蓋經濟、安全、發展、生態的立體化參與格局。二十年間，中國在全球經濟金融治理平臺構建方面取得顯著進展，實現了從多邊借力到自主建章的跨越。具體舉措包括但不限于創設金磚銀行、推進成立上合組織開發銀行等制度性權力實踐，構建了平行于西方主導體系的替代性、補充式經濟金融治理平臺，完成了從“制度追隨”到“制度制衡”的轉變。二十年間，中國參與全球經濟金融治理的話語權得到了提升，核心主張從“互利共贏”的經濟敘事升級為“人類經濟命運共同體”的治理理念。通過全球發展倡議、全球安全倡議、全球文明倡議、全球治理倡議等一系列中國方案，輸出了具有體系競爭力的規范性理念與原創性話語。

三是能力建設的質變。近年來，中國在數字貨幣等前沿經濟金融領域提出治理倡議，實現了從“技術標準接受者”向“標準共創者”的角色轉換。同時，中國在各類國際經濟金融組織中的職員比例、高級別官員任職數量顯著提升，通過在聯合國糧農組織、國際貨幣基金組織等機構中的領導權突破與延續，中國有效改變了國際行政體系的權力配置，大幅提升了自身在國際經濟金融體系中的話語權。

總之，過去二十年間，中國與全球經濟金融治理體系的關系演進，本質上是中國在原有西方主導的國際經濟金融秩序中完成“體制內崛起、體制外衍生”的典型路徑。中國通過“嵌入—學習—創新—引領”的遞進方式，實現了從追求制度認同到彌補制度漏洞、最終重構制度合法性的歷史性跨越。

從這個角度看，基于過去二十年的演進進程與基礎構建，《建議》提出的“推進全球經濟金融治理改革”主張，標志著中國全球經濟金融治理觀已從“個體理性”向“集體行動”范式轉變，標志著中國的國際話語權大幅提升，為全球經濟金融治理提供了非替代性的演進路徑。

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中國推進全球經濟金融治理改革的

意義、機遇與挑戰

2023年10月底召開的中央金融工作會議首次提出“加快建設金融強國”的戰略目標。金融強國的重要目標在于提升我國金融資源配置效率和能力，同時增強國際競爭力和規則影響力。《建議》將“推進全球經濟金融治理改革”寫入頂層設計，這不僅意味著中國從“融入國際規則”到“初步推動體系改革”再到“主動深度塑造規則”的歷史性轉向，其內涵遠超金融技術層面的微調，更是一場涵蓋“貨幣—資本—制度”三維聯動的系統性躍遷，可將世界第二大經濟體所積累的“規模優勢”轉化為“制度性話語權”。

我們可以從三個維度來理解中國“推進全球經濟金融治理改革”的戰略意義及其帶來的重大機遇。

從貨幣維度來看，《建議》首次將“建設自主可控的人民幣跨境支付體系”列為國家戰略核心任務，這說明我國在環球同業銀行金融電訊協會管理的國際資金清算系統（SWIFT）之外，強化了以人民幣跨境支付系統（CIPS）和數字人民幣國際運營體系為主構建的“雙軌清算網”，從而使人民幣從“貿易結算貨幣”升級為真正的“國際儲備投資錨貨幣”。目前，人民幣在國際貨幣基金組織（IMF）特別提款權（SDR）貨幣籃子中的權重已升至第三位，僅次于美元和歐元。下一步，很可能出現的情景是通過推動大宗商品的人民幣計價，將“權重額”轉化為“定價權”，進而打破“美元—大宗商品”國際金融體系的壟斷。

從資本維度來看，“推進全球經濟金融治理改革”意味著中國跨境投融資要從“通道式開放”走向“制度型開放”。《建議》明確提出了“提升資本項目開放水平”“拓展雙向投資合作空間”“縮減外資準入負面清單”以及“有效實施對外投資管理”等多項舉措。這種“資金安全走出去+資金高效引進來”的雙向互動模式，實質上是將使用境外資金投資境內證券期貨市場的境外機構投資者（QFII）以及允許境內合格機構投資者（QDII）參與境外資本市場投資制度的額度管理升級為“負面清單+功能監管”。這為未來實現資本項目基本可自由兌換進行了充分的壓力測試。同時，以中國香港為“離岸沙盒”、先行試驗的“跨境理財通2.0（南向通）”等機制，允許中國內地居民直接配置以美元、歐元計價的ESG資產，并允許海外資金以REITs、碳信用為標的進行北向投資，形成新型國際收支平衡的“人民幣對外輸出—外匯對內回流”資本跨境流動機制。

從制度維度來看，“推進全球經濟金融治理改革”意味著中國從積極參與國際經濟金融體系制定升格為章程“起草人”。在“十五五”期間，中國將進一步推動IMF份額改革，吸引國際經濟金融機構的總部或區域總部搬遷至中國，以促進各國際經濟金融機構的治理權重盡可能與中國GDP在全球總量中的比例掛鉤。同時，中國還呼吁增設“發展中國家特別董事席位”，以爭取更多發展中國家的支持。此外，中國還在綠色金融、數字金融監管、跨境破產、反壟斷“長臂管轄”四大議題上提出了更多“中國方案”。通過將國內已成熟的綠色債券支持項目目錄和平臺金融準入條例轉化為國際標準，實現“國內規則—國際規則—海外落地”的對外影響。

然而，“推進全球經濟金融治理改革”這一進程，既迎來了歷史性的重大機遇，也面臨諸多前所未有的嚴峻挑戰。

從國際層面來看，傳統的結構性阻力依然強大。美元霸權的網狀結構仍是抑制中國變革力量的首要障礙。全球超過80%的外匯交易、超過50%的貿易支付和儲備貨幣仍以美元計價。美國憑借《國際緊急經濟權力法》等國內法，結合其在全球金融基礎設施中的壟斷地位，可以系統性切斷目標國的美元清算通道，形成對人民幣結算吸引力的潛在威脅。

從國內層面來看，中國資本項目改革已進入“深水區”。個人境外投資、短期外債、衍生品跨境交易等方面受限，導致人民幣回流資產池的深度和跨境交易總量均顯不足。此外，金融市場“同質同權”尚未落地。盡管外資持有國債可參與回購，但無法進入銀行間利率互換市場，套期保值工具的缺失也抑制了其利用杠桿參與市場的意愿。

由此可見，穩慎扎實推進人民幣國際化與金融體系韌性建設，持續擴大人民幣在大宗商品貿易、跨境投資及外匯儲備中的使用顯得尤為緊迫。與此同時，要秉持“多邊主義”理念，堅決反制單邊主義和保護主義，積極牽頭參與制定數字貨幣、跨境數據流動、人工智能倫理等方面的國際機制與制度規則，推動全球綠色金融標準的協調與互認，使中國的技術和產業標準成為未來國際規則的重要組成部分，從而有力推動建立更加多元、更為穩健的全球金融安全網。

總而言之，“十五五”期間，中國推進全球經濟金融治理改革將邁向“深耕細作”與“規則塑造”的新階段。“推進全球經濟金融治理改革”并非單純的份額之爭，而是參與和引領制度議程設置，通過資本項目高質量開放為內外循環“溫差”提供“泄壓”機制，用數字金融基礎設施為跨境監管提供工具支持。

在這一進程中，中國應堅持多邊主義與開放合作，更加注重團結“全球南方”、聚焦發展議題、引領新興領域規則的制定，并穩步增強金融自主性。中國要通過循序漸進地提升工具供給、人才供給、制度供給的自我能力，在維護自身利益的同時，持續提供“中國方案”的公共思想產品，為構建公平公正、開放包容、合作共贏的國際經濟秩序發出中國聲音、貢獻中國智慧，最終為構建人類命運共同體作出應有貢獻。