視點 | 楊保軍：詳解高質量推進城市更新，從規模擴張到內涵提升

導讀

1月29日，住房城鄉建設部原總經濟師、中國城市規劃學會理事長楊保軍在“2026中國房地產年度趨勢論壇暨CIHAF第二十六屆中國住交會”上作主旨演講，系統闡述了城市更新的戰略意義、政策導向與實踐路徑。

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楊保軍

住房城鄉建設部原總經濟師、中國城市規劃學會理事長

“中國城市發展正經歷從規模擴張向內涵提升的根本性轉變期。”住房城鄉建設部原總經濟師、中國城市規劃學會理事長楊保軍表示。

1月29日，一場以“承序新篇 循光而上”為主題的“2026中國房地產年度趨勢論壇暨CIHAF第二十六屆中國住交會”在北京舉辦，楊保軍在主旨演講中系統闡述了城市更新的戰略意義、政策導向與實踐路徑。

2025年，中央城市工作會議時隔10年再度召開，會議明確指出我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，并由此提出五個“轉變”和五個“更加注重”。

楊保軍認為，這次中央城市工作會議，對我國城市發展所處歷史方位作出了“兩個轉向”的重大判斷，意味著城市工作的時與勢都發生了深刻變化，也標志著城市發展模式的戰略性調整。

這一判斷源于中央對發展形勢的科學研判，是基于對中國城鎮化長期趨勢的深刻洞察。“隨著城鎮化率進入穩定階段，過去依賴土地財政、新城建設的模式已難以為繼。”楊保軍直言不諱地表示，我們耽誤了5年時間，5年前就該轉向城市更新。

在楊保軍看來，城市更新正成為推動城市高質量發展、實現中國式現代化的重要戰略抓手，這一轉變不僅是發展方式的調整，更是一場涉及理念、制度與技術的系統性變革。

從“共識凝聚”到“系統重構”

中央的系列會議與文件，為城市更新繪制了清晰的戰略藍圖。

二十屆四中全會提出“堅持內涵式發展”，中央經濟工作會議將“高質量推進城市更新”列為重點任務，其信號意義不言自明：城市發展的主陣地，必須從增量擴張的“新區開發”，堅定轉向存量優化的“城市更新”。

尤為關鍵的是，2025年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《持續推進城市更新行動的意見》，這份文件出臺本身，就是一場深刻的“共識凝聚”過程。

“文件原定2021年7月前出臺，但因部門意見不一而推遲。”楊保軍表示，當時許多部門認為城市更新只是“三舊改造”，給點錢、給點政策就行。經過數年探索與實踐，各方終于認識到城市更新絕非零碎項目，而是發展模式、發展理念、發展方式的系統性變革。

楊保軍提到，這份綱領性文件蘊含六大要點，構成了理解新時期城市更新的關鍵。

一是戰略站位提升。城市更新是實現中國式現代化不可或缺的一環，做不好這篇文章，現代化就是空談。

二是認知統一。它絕非簡單的“三舊改造”，而是涵蓋發展模式、理念、方式的整體轉型，即從增量拓展到存量優化，從開發建設到運營維護，從工程導向到制度重構。

三是需求導向的邏輯之變。必須堅決從“投資導向”轉向“需求導向”，摒棄過去的投資拉動思維，堅持以真實需求為出發點，更新工作必須“問需于民、問需于社會、問需于市場”。

四是機制創新。需要建立從“評估”到“更新”的新機制，強調規劃策劃與市場對接，注重項目的經濟可行性，“虧本的事情難以為繼”。

五是政策支持。從擴張到更新的經濟模式轉換需要頂層力量的注入與啟動，預計“十五五”期間，中央通過預算資金、國債等工具支持城市更新的資金規模將達14萬億元，意在培育一個能夠自我造血、可持續的新系統。

六是組織保障的重要性，核心在于黨的領導、政府統籌與部門協同。城市更新還面臨現有政策未覆蓋的“空白地帶”，成敗的關鍵在于地方政府是否具備“改革創新勇氣”和“擔當作為決心”。

楊保軍表示，文件同時以“六個堅持”和反面案例劃出了紅線，警示要杜絕脫離需求的“形象工程”、破壞歷史的“拆真建假”、超越能力的“舉債建設”，強調實事求是、因地制宜、盡力而為、量力而行。

多元路徑與模式重構

政策藍圖已然繪就，關鍵在于如何付諸實踐。楊保軍結合大量地方先行先試的案例，闡釋了城市更新的多元路徑與核心方法論。

在既有建筑活化利用方面，深圳富爾大廈通過“企業招標+長期運營”模式，將閑置建筑轉變為公共服務空間，實現了社會效益與經濟效益的統一。企業獲得19年經營期后負責改造與運營，在保證公益屬性的同時實現了可持續盈利。

在老舊小區改造與社區升級層面，浙江“未來社區”以系統思維重構社區功能，以場景化方式整合公共服務，通過數字技術提供高效、低成本的社區服務。實踐表明，當運營達到一定規模后，即可實現不依賴政府補貼的可持續模式。

在歷史文化街區復興中，蘇州十全街、廈門沙坡尾等案例彰顯了“微改造、精提升”的力量，政府不再大包大攬，而是轉向引導、撬動與價值共創，與產權人、商戶、居民共同謀劃。通過環境整治、業態引導與活動策劃，在保留歷史肌理的同時注入現代活力，使老街重獲人流與消費吸引力，帶動租金回升與區域增值。

在低效產業空間轉型方面，廣州老舊廠區改造展示了“騰籠換鳥”的效益，保留廠房實體，通過功能更新引入文化創意、科技創新企業，使年產值從千萬元級躍升至百億元級，成為新質生產力的孕育載體。

楊保軍認為，這些案例說明，成功的更新不是簡單的物質改造，而是通過精準回應人的需求，以空間重構激發新的經濟活動與社會交往，最終實現區域整體價值的再生。

同時他也強調，城市更新全面推廣仍面臨深層次挑戰，首當其沖是體制機制障礙。過去以新增建設為導向的政策法規、技術標準、審批流程與投融資模式，已難以適應存量更新的復雜需求。

對此，楊保軍指出了幾個關鍵方向：

一是深化實施機制改革。地方政府需建立強有力的統籌協調機構，破除部門壁壘，形成合力。

二是創新政策“工具包”。重點改革土地、規劃、產權、財稅等政策。例如，探索適應存量更新的用地政策，如何為功能混合利用提供合法路徑？如何讓老舊小區居民自主更新“有法可依”？

三是重構投融資模式。金融機構必須創新金融產品，提供長期、低息的資金支持；政府應從“包辦天下”轉向“引導撬動”，構建“政府引導、市場運作、公眾參與”的可持續模式。

四是探索“自主更新”新藍海。浙江、廣州、宜昌等地已開始探索由居民主導的“自主更新”模式，這不僅能改善居住條件，還能帶動家裝、電器等大量內需消費，是激發社會資本活力、減輕政府負擔的重要途徑。

五是強化部門協同與法規保障。2025年底相關部門聯合出臺的支持性文件，為地方松綁解壓是一個積極信號，未來急需不斷完善法律法規和標準規范體系，為更新行動提供穩定、清晰的制度預期。

從空間生產到美好生活營造

城市更新的本質是從“為經濟增長而建設”轉向“為美好生活而營造”，這一轉變蘊含多重價值取向：

1

以人為本

回應真實社會需求，避免“主觀為民服務”卻脫離實際需要的項目。

2

運營思維

從重建設轉向重運營，培育長期運營能力，實現可持續發展。

3

文化傳承

保護歷史文脈，以“老瓶裝新酒”的方式讓文化遺產煥發新生。

4

多元治理

推動政府、市場、社會多元主體共建共治共享，形成協同合力。

楊保軍表示，城市發展的邏輯正在發生根本轉變，從追求增長規模轉向提升發展質量；從“空間生產、投資驅動”轉向“空間消費、內需驅動”；從“土地增值、融資開發”轉向“盤活資源、業態升級”；從“開發商主導、供給推動”轉向“消費者為主、需求拉動”；從“高投資、高周轉、高回報”轉向“精投入、長周期、穩回報”。

“這場變革注定漫長且艱難，卻關乎城市可持續發展與人民美好生活。”楊保軍表示，對于國家，勢在必行、任重道遠；對于地方政府，需以改革勇氣打破制度藩籬；對于企業，應主動從開發商轉向運營服務商。

方向已經指明，共識正在凝聚，探索從未止步。正如楊保軍所言：“只要堅持做，我們就能夠做好。”

高質量推進城市更新，其終極目標，是讓每一座城市在時代的轉折中，找回以人為本的初心，在存量的畫卷上繪出更加宜居、韌性、智慧的未來。

本次大會由中國房地產報、中國住交會組委會主辦，中國城市與區域治理研究院、新經濟學家智庫提供學術支持。

本文來源：中國房地產報（微信號：china-crb），記者苗野

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