城市更新大家談 | 深刻認識城市化轉型，著力提升規劃治理能力

導讀

當城市發展從“增量擴張”轉向“存量提質”，我們該如何重塑家園？中國城市規劃學會深度對話多位城市規劃學者，從理念變革、治理邏輯到實施路徑，拆解“人民城市”的內涵。看他們如何解答城市從“比高度”到“比溫度”的轉向，剖析更新中那些“改與不改”、“新與舊”的真正難題。

本文字數：3726字

閱讀時間：12分鐘

作者 | 周劍云

中國城市規劃學會理事、城市更新分會委員，華南理工大學建筑學院教授

2025年中央城市工作會議明確指出了我國城市化進入穩定發展階段，城市發展轉向存量提質增效為主的新階段，提出了創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市的建設目標，并要求城市工作要深刻把握和主動適應形勢變化，轉變城市工作重心，更加注重治理投入。與客觀存在的現象不同，城市是“主體間性”（intersubjectivity）的產物，會議的論述作為“常理”（common sense）為社會認知城市提供了新范式，不僅將深刻改變人們的社會互動行為，更將重新定義城市與區域發展的路徑和方向，意義重大而深遠。從治理的角度深刻領悟會議精神，需要充分認識城市化轉型與治理機制的轉變。

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充分認識城市化轉型的歷史意義

“我國城市化進入穩定發展階段”的論斷明確了我國城市化進程的歷史坐標。城市化遵循普遍的“S”曲線規律，但各國在曲線斜率、拐點數值及發展階段特征上存在顯著差異。關于我國城市化拐點數值的預測存在不同的觀點，會議“穩定發展階段”的定論蘊含著雙重歷史意義。

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第一，城鄉互動的深化與鄉村景觀都市化（landscape urbanism）。城市化后期的“穩定”并非靜止，而是動態平衡的新階段；一方面，鄉村人口繼續向城市遷移；另一方面，城市人口攜帶資本、知識與信息回流鄉村，驅動鄉村多維轉型。前者是一般城市化現象，后者是鄉村景觀都市化，其目標是在城市化進程中保留和優化自然景觀與生態環境，提升鄉村的生活質量和美學價值。鄉村景觀都市化則更加注重生態環境、景觀設計和文化遺產的保護。

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第二，城市發展方式的轉型。城市發展從依賴新區/新城擴張的外延式增長，轉向以城市更新為核心的內涵式提升；更新發展聚焦于城市內部結構的優化與空間品質的躍升。一方面是城市系統要素的更新，通過完善道路與公共交通、構建生態綠地系統等綠色基礎設施體系，調整城市功能與空間結構；另一方面是城市片區更新，通過對貧困地區、老舊片區及具有市場潛力的地區進行更新改造，全面提升城市人居環境品質。

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充分認識我國城市化進程及其治理結構的特征

城市化轉型深刻重塑著規劃治理的范式，其核心在于“城鄉規劃”從快速增長時期的“增長管理工具”轉向穩定發展階段的“協商治理平臺”。首先是從“建設”到“發展”轉變，建設聚焦于諸如基礎設施、建筑等物質形態的塑造，而發展則著眼于城市整體、持續的進步與品質提升。其次是從“管理”到“治理”轉型，管理側重于組織內部的效率與控制，治理則強調在更廣闊的社會、社區乃至國家層面，通過多元主體的合作與協商達成目標。這種范式的轉型根植于我國獨特的城市化歷史進程，主要體現在幾個核心維度：

第一是規劃對象的轉型：從“城市建設”主導到“城市發展”引領。1950年代引入蘇聯城市規劃以來，我國城市規劃的核心是“城市建設規劃”；近三十年 通過“土地有償使用”制度創新，借助市場力量加快了城市建設的速度，取得舉世矚目的成就。快速增長階段的城市發展表現為政府通過土地出讓獲取建設資金并開發土地，以此吸引社會投資，“規劃”的主要作用是管理土地出讓并監督開發建設，其特征是“土地出讓”驅動“規劃建設”，核心理念是“建設管理”。 進入穩定發展期后，規劃治理的挑戰是“土地出讓”的發展模式面臨風險增大、市場容量有限等制約因素。存量發展的規劃要求超越“土地出讓管理”的思想籬笆，而應成為釋放土地使用潛力，激發社會活力與聚合社會資本的政策工具。規劃應當踐行人民城市理念，注重以人為本，應充分認識城市發展動力從資本驅動為主轉向人本驅動內涵式發展。

第二是規劃內涵的轉型：從建設“管理”到發展“治理”。快速城市化時期，面對大規模農村人口轉移，規劃建設的核心任務是滿足基礎性 “有沒有”住房需求，尤其是通過新區/新城等大規模新增建設滿足發展需求，管理重心在于建設過程的控制與效率。城市化進入穩定發展階段后，住房需求轉向“好不好”的品質提升，滿足需求的方式發生根本變化。就居住改善方式而言，首先是“擇居”的市場路徑，表現為居住地的遷移，居民選擇環境、服務和住房更優的社區，這就給市場開發的城市增長提供了機會。其次是“改善”的社會路徑，社區與居民通過自有資金與勞力投入來改善現有社區環境與居住條件；這種模式非以資本利潤為導向，而是以滿足自身訴求為核心提升城市環境品質，本質是社會力量驅動的城市更新。社區和居民自主更新應該成為城市發展的主要方向。

第三是治理理念的轉型：從“公-私”對立的管理者轉型為更新規劃的行動者。穩定發展時期規劃治理的核心在于構建能夠有效激發社會訴求與社會力量的平臺與機制。穩定發展階段不能單純依賴市場資本驅動，而是鼓勵社會和社區的參與。更新規劃應以“社會”為中心建構 “規劃-社會-發展”的良性循環，而不是為“資本”服務的“規劃-市場-發展”的快速增長模式。這意味著規劃需超越為市場資本創造機會的單一角色，轉向成為協調多元主體、賦能社會參與、共同推動城市品質躍升的治理中樞。

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現代化城市體系的規劃法制建設

順應快速增長期的“建設管理”向穩定發展期“發展治理”的轉型，實現創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市目標，優化現代化城市體系亟需以下兩項法制建設。

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第一是規劃賦權：城市發展從“土地出讓驅動”轉向“土地權利激活”。快速增長時期“土地出讓”模式難以為繼；更新發展涉及國有建設用地、集體土地、私人產權房等復雜的土地權屬以及復雜多元的利益訴求，如何通過土地賦權激發土地使用者的更新動力成為規劃治理的核心問題；關鍵在于“賦權”而非“剝奪”；即通過如容積率獎勵、用途轉換許可、產權整合機制等規劃工具清晰界定和保障各類土地權利人在更新中的權益，為其自主更新或與市場資本合作創造制度空間。通過激發業主、社區和集體組織等土地權利人的主動性形成可持續的“自主更新”，旨在持續性釋放土地的潛在價值，而非依賴一次性土地出讓收益。這是成熟市場經濟體規劃實踐的成功經驗。

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第二是政府賦能：從“消極管控者”轉向“積極行動者”。快速城市化時期，政府兼具“土地所有者”和“開發管控者”雙重角色，其本質是基于“公-私” 對立結構的消極管理，政府職能側重建設審批、監督和違章查處。存量發展階段則要求政府扮演更積極、綜合的行動者角色，要求具備規劃編制與調整、土地收儲與整合、融資、項目開發建設、后期運營管理等全鏈條實施能力。因此，制度保障的關鍵是通過專門立法賦予政府或其法定機構的綜合性權力；可借鑒英國“城市發展公司”（UDC）等模式，創設具有法定地位、集規劃權、土地權、融資權、開發權、經營權于一體的專業更新機構。只有法律賦能，政府才能有效承擔起組織、協調、推動復雜更新項目的重任，從“管理者”真正轉變為“行動者”。

結 語

以“常理”共識和立法保障

引領城市現代化治理

面臨城市化的歷史性轉折，中央城市工作會議的論述揭示了主體間性的城市“常理”（common sense）——它是社會互動中建構的共同認知基礎，也是詮釋城市發展規律的共享意義框架。當社會成員共享這一“常理”，即意味著對發展情境的共同定義。 “常理”表現為城市更新的“常態”，為實現創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市目標亟需堅實的立法保障；第一是向市場主體與土地賦權，順應土地使用市場化的現實狀況，通過法定規劃賦權機制，清晰界定并保障國有、集體、私人多元土地權利人的權益，激發其自主更新或與市場結合釋放土地價值與潛力的內在動力，使城市更新發展植根于市場活力與社會主動性的土壤。第二是向地方政府賦能，推動地方政府角色從“公-私” 對立的消極管控者，轉向引領現代化目標共同體的積極“行動者”。借鑒快速城市化時期的“開發區管委會”在新區/新城建設中積累的綜合統籌經驗，并通過立法創設具有土地所有權、規劃權、融資權、開發權、運營權的法定更新實施機構；并使之成為更新發展的核心行動者，從而探索出一條立足國情、融合歷史經驗的中國特色的城市更新發展道路。

供稿單位：中國城市規劃學會城市更新分會

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