馬寒等:河南縣域高素質勞動力供給:現狀、困境及應對政策

“郡縣治，天下安”。縣域作為我國的基礎政治治理單元和經濟發展場域，其發展質量、發展后勁越來越取決于高素質勞動力供給。當前，河南全省102個縣市地區生產總值、常住人口分別達到3.73萬億元、6617萬人，占全省比重分別達58.7%、67.6%，成為全省經濟社會持續穩定發展的強大支撐，無論是地理面積占比、人口荷載總量，還是經濟貢獻比率均居于全國前列。然而，隨著我國經濟發展重心逐步由大城市向縣域梯度轉移，河南縣域經濟在迎來重大發展機遇的同時，也面臨著巨大的競爭壓力，亟需以高素質勞動力供給推進全面重構、深度轉型，進而實現縣域經濟“成高原”的戰略定位。

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一、河南縣域勞動力供給的整體狀況

縣域勞動力供給是支撐區域經濟發展、推進鄉村振興的關鍵要素，作為人口大省與農業大省，河南縣域勞動力供給狀況直接關系到全省城鄉融合發展與產業升級進程，總體來看，河南縣域勞動力供給狀況呈現出四個基本特點：

（一）潛在勞動力資源豐富

第七次全國人口普查公報（第五號）數據顯示，31個省份平均勞動年齡人口占全國人口總量的比重為63.35%。雖然，河南省勞動年齡人口以低于全國平均值4.56個百分點而居于末位，但0-14歲潛在勞動年齡人口卻高于全國平均值5.19個百分點，位居第三位。同時，據《2024年河南省國民經濟和社會發展統計公報》顯示，截至2024年底，河南省潛在勞動力人口2071萬人，占全省總人口的22.2%。雖然較之于第七次全國人口普查有所下降，但仍然居于中部六省首位。這說明，河南省較之于其他省份具有豐富潛在勞動力資源的先天優勢，能夠為縣域經濟發展提供持久的勞動力供給。

（二）勞動力結構持續優化

“十四五”以來，隨著區域協調發展、城鄉融合發展、鄉村振興等重大戰略的落地實施，農村新增轉移就業和返鄉入鄉創業勞動力總量不斷提升，由此帶來了產業結構比例、技術工種與非技術工種比例，以及區域勞動力分配比例等結構性變化。根據河南省第五次全國經濟普查結果，2023年末，全省第三產業法人單位從業人員為1633.8萬人，比2018年末增加329.3萬人，增長25.2%，比全部第二、三產業法人單位從業人員增速高14.4個百分點。其中，信息傳輸、軟件和信息技術服務業，租賃和商務服務業，居民服務、修理和其他服務業從業人員增速排名前三，2023年末信息傳輸、軟件和信息技術服務業法人單位從業人員85.5萬人，是2018年末的1.8倍，年均增長12.9%；在“人人持證、技能河南”“一縣一品牌”建設等政策紅利的支持下，截至2025年7月底，全省技能人才總量達1960多萬人，約占全省從業人員的40.8%；其中，全省高技能人才總量達690多萬人，約占全省技能人才總量的35.09%。在2021年至2025年7月期間，全省完成各類職業技能培訓1810多萬人次，新增技能人才1060多萬人，新增高技能人才470多萬人。“河南護工”“河南碼農”“豫農技工”等人力資源品牌正逐步形成；區域勞動力分布方面，河南省正由“中心—外圍”型，即由省會城市向地市、縣、鄉鎮梯度遞減的勞動力分布結構轉向“核心—多中心”型勞動力分布結構。一方面縣域勞動力載荷平均值不斷增加，另一方面勞動密集型縣區人口開始向技術密集型縣區轉移，全省縣域勞動力結構在政策和市場的雙重推動下得以重構。

（三）勞動力整體素質不斷提升

從受教育人口看，較之于2010年第六次人口普查，第七次人口普查時全省15歲以上常住人口平均受教育年限由8.95年上升至9.79年，文盲率由4.25%下降為2.24%，每10萬人中擁有高中及以上文化程度的由19610人上升為26983人；據近五年河南省教育事業發展統計公報測算，服務于縣域經濟發展的中高等職業教育、成人教育、網絡教育年均畢業生數110萬人左右，高于全國平均水平。從勞動技能看，縣域技術、服務、管理人才總量增加迅猛。例如，2021年獲得農業職業技能證書的新型職業農民約為7萬人，而2023年則達到了18.2萬人。

（四）勞動質量和勞動生產率持續增長

勞動質量是指勞動力單位勞動時間內的有效貢獻量，勞動質量由勞動生產率來體現和衡量。從整體來看，“十三五”以來，河南省縣域生產總值年均增速13%左右，縣域勞動年齡人口人均生產總值貢獻量為10.5萬元，較2014年第三次經濟普查時增長了110%左右。從生產單位來看，河南省縣域“三產”結構發生了較大變化。其中，雖然一產占比不斷下降，但無論是從增長比率還是絕對增加量上看，均好于歷史同期。2024年河南省一產增加值為5491.4億元，比上年增長約3.3%，居全國第4位，僅次于山東、四川和廣東三省，其中縣域勞動年齡人口對一產的絕對貢獻度遠高于全國平均水平。同時，由于產業結構調整和新產業、新模式、新業態的不斷涌現，縣域勞動力產業間的流動速度加快，在完成一產增質增量的同時，對二三產的貢獻度也越來越高。在此基礎上，根據河南省統計年鑒、賽迪等權威數據度量，縣域人均可支配收入由2015年的14913元增加到2023年的29272元，年均名義增長超過8%；城鄉居民收入比由2015年的2.1:1縮小至2023年的2.01:1。

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二、河南縣域高素質勞動力的供給困境

河南省是人力資源大省，但卻不是人力資源強省。就縣域而言，一方面，改革開放以來人力資源尤其是高素質勞動力人口外流嚴重;另一方面，縣域人力資源培育動能不足、效果欠佳，高素質勞動力整體數量較之東部發達省份差距較大。通過分析全國、河南省人口普查數據和國家、省、市統計數據等權威資料，不難發現河南省在縣域高素質勞動供給方面還存在諸多問題并形成了亟待解決的供給困境。

（一）縣域高素質勞動力總量偏小

由于河南省人口基數大，雖然近幾年總量有所下降，但縣域絕對勞動力規模依然處于歷史高位。根據《中國人口普查分縣資料2020》統計數據核計，我國1800多個縣域常住人口約7.48億人，縣域平均人口達39.9萬人，而河南縣域人口約為0.67億人，縣域平均人口達66.2萬人，高于全國縣域平均人口65.9%，位居全國第三。但如果從取得職業資格證書或職業技能等級證書的高素質勞動力看，河南省縣域有效高素質勞動力存量和增量均低于GDP前十位省份。根據近三年《河南省人力資源和社會保障事業發展統計公報》測算，自2021年河南省啟動“人人持證、技能河南”建設以來，全省縣域高級工、高級技師職業資格證書或職業技能等級證書人數不超過250萬人。

（二）縣域高素質勞動力培育能力有限

總體來看，河南省縣域高素質勞動力培育主要渠道有四種：一是政策性培育，即政府主導型培育。如由河南省農業農村廳牽頭負責的新型職業農民培訓、河南省人力資源和社會保障廳牽頭的“人人持證、技能河南”技能培訓等；二是“省—市—縣”三級職業學院的在職技能培訓或潛在勞動力培訓；三是河南開放大學、縣鄉技術培訓中心、人力資源培訓公司等開展的勞動力技能、技術培訓；四是生產企業尤其是本地龍頭企業開展的勞動力專項技能培訓。由于產業布局、資源稟賦等因素影響，有能力自主利用四類渠道開展高素質勞動力培育的縣市嚴重不足，縣域高素質勞動力培養主要靠縣級以上政府部門或大中專院校、職業院校來完成。例如，2024年入選河南省第一批承擔政府補貼性職業技能培訓機構目錄清單共5大類2076家單位，其中在縣域的培訓機構只有792家，占比38.1%；而3883家入選第一批承擔政府補貼性職業技能評價機構中，縣域僅為1022家、占比26.3%。培訓單位數量不足勢必導致縣域高素質勞動力培育能力有限。

（三）縣域高素質勞動力培育動能不足

縣域高素質勞動力培育動能主要有三種考量指標，即2個“硬約束指標”（政府用于勞動力培育的財政總量、社會資本參與勞動力培育的量度）、1個“軟約束指標”（勞動者自身的參培積極性）。僅從“硬約束”指標看，一方面近年來由于新冠疫情、國際國內貿易投資銳減、消費增長拉動乏力、企業開工不足等原因，全國范圍內的縣域財政十分緊張。在此背景下，河南省一般公共預算收入增速放慢，各地市政府負債率和債務水平雖相對較低但攀升較快。受全省經濟大盤影響，縣級可用于高素質勞動力培育的公共預算增長速度十分緩慢，甚至一些縣級政府以財政困難為由暫停或暫緩勞動力培育支出。另一方面，雖然黨的十八大以來國家、省級層面出臺諸如《社會資本投資農業農村指引》等多項政策，引導社會資本支持縣域經濟發展，但總體來看社會資本的投資意愿明顯不足。以河南首個“千億縣”鞏義市為例，2024年全市市場主體累計通過“鄭好融”平臺融資僅為41.25億元，尚不及浙江省28個“千億縣”最后一名寧海縣融資額的70%。更何況這些社會資本投入主要用于生產條件準備和產業升級改造，而不是用于高素質勞動力培育。

（四）縣域高素質勞動力供給與產業發展要求的匹配度不高

高素質勞動力和科技創新是縣域經濟發展的兩大引擎，而兩者只有融合于現代產業才是縣域經濟高質量發展的根本出路。在“中國縣域經濟百強縣”“全國縣域發展潛力百強縣”等評價體系中，河南上榜總量一直不高且有下滑趨勢。例如，賽迪顧問發布的《2023中部縣域經濟百強研究》顯示，河南縣域經濟百強縣（市）2019年8個，居全國第四、中部之首；2020、2021年均為7個，與湖北省并列中部第一；2022年6個，降至中部第二；2023僅為4個，與湖南省并列中部第二。有觀點認為，這是由于國家對河南的戰略功能布局和河南自身產業結構調整帶來的“沉降效應”所致。我們雖然認同這個觀點，但高素質勞動力供給與產業發展的匹配度不高也是不容忽視的重要原因。例如，近五年縣域經濟總量排名靠后的安陽縣、臺前縣、盧氏縣等，雖然也在努力轉變三產結構，提高現代產業體系的核心競爭力，但由于培育渠道缺乏、引才引智政策吸引力弱、區域優勢不突出等原因，造成了高素質勞動力嚴重不足，現有勞動力數量和質量均難以承接現代產業體系發展需求。其實，河南省委河南省人民政府已注意到這個問題并著手采取措施加以解決。例如，2024年2月，河南省人民政府出臺《關于支持臺前縣域經濟高質量發展的意見》就明確了“加大人才支持力度”等5項政策。但面對臺前縣高素質勞動力整體存量不足和增量緩慢的困境，河南省人民政府外部性賦能政策到底能發揮多大作用，還要看該縣現代產業的勞動力吸納融合程度。

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三、河南縣域高素質勞動力供給的解決策略

黨的十八大以來，習近平總書記著眼于“兩個大局”，多次強調要“始終高度重視提高勞動者素質，培養宏大的高素質勞動者大軍”。當前，河南省縣域經濟結構發生深刻變革，經濟動能全面轉向創新驅動，以新質生產力為引領的新產業、新業態、新模式不斷涌現，對知識型、技術型、創新型等高素質勞動力的需求更加迫切。根據河南省縣域高素質勞動力供給存在的問題，參考外省市發展經驗，河南縣域高素質勞動力供給的應對政策可以有以下安排。

（一）建設全省統一的縣域高素質勞動力數據平臺，提供縣域用工精準供給

目前，河南省尚無針對縣域高素質勞動力供給的數據平臺，縣域高素質勞動力的“供”與“需”不能很好地匹配。需要河南省人民政府主導，匯集人力資源和社會保障廳、農業農村廳、工業和信息化廳、省市統計局、高校和職業院校、相關企業等單位分工協作，將“河南省技能人才管理服務信息系統”“河南省農業專業技術人員專業課培訓平臺”等進行功能合并，搭建縣域高素質勞動力數據平臺。其功能有四項：一是匯集全省102個縣市產業高素質、高技能勞動力狀況和用工需求。二是根據產業需求匹配省內外有縣域就業意愿的高素質、高技能勞動力。三是將原來分散在人力資源和社會保障廳、農業農村廳、高校、職業院校、企業中的“人人持證，技能河南”培訓、高素質農民培訓、現代學徒培訓、專技人員培訓等進行集中運行管理。四是根據平臺數據編制縣域高素質勞動力供需圖譜，打破縣域界限進行精準化供需調配。

（二）大力發展現代職業教育，根據縣域產業發展動態調整專業設置

《2024年河南省教育事業發展統計公報》顯示，截至2023年底，全省共有職業院校759所，但僅有1所職業本科學校，且中職院校占比高達84.72%。這說明雖然全省職業院校數量充足，但布局不盡合理且培養質量堪憂。針對這些問題，可有三項措施解決：一是利用好近幾年國家高度重視職業教育、推進職業教育提質增效的政策紅利，擴大現代職業教育規模。可將往屆初高中畢業未升學學生、新型職業農民、退役軍人、退役運動員、返鄉農民工等納入年度招生范圍，實行全日制教育與非全日制教育并舉的方式進行培養。二是針對三門峽、濮陽、鶴壁等職業院校偏少的地市，可采用本地學校轉辦或鄭州、新鄉、開封、洛陽等高校集中地市“拉手對接”的方法，進行聯合培養，定向服務縣域勞動力市場。三是由教育廳牽頭，匯集人力資源和社會保障廳、農業農村廳、高校、職業院校、企業等，制定差異化的縣域高素質勞動力職業培育專業目錄并動態調整。對不適合縣域產業發展趨勢和市場用工需求的專業應及時停招、減招，對面向服務新興產業、未來產業、高技術產業、特色優勢產業的專業應新增或擴大招生規模。

（三）積極推進現代學徒制，鼓勵引導企業等社會資本參與高素質勞動力培育

推進現代學徒制是現代產業發展的基本途徑。就河南省域經濟發展而言，可有以下三項具體舉措：一是通過稅收減免、貸款融資優惠等財政金融政策，鼓勵引導企業和社會資本自主開辦培訓班、產業學院、技術研究院等，大力推進現代學徒制和“師帶徒”模式，增加在崗勞動力的“再教育”機會。二是鼓勵高校、職業院校下沉企業和縣域經濟實體，開展“產學研用”一體化合作。省、市、縣三級政府可在土地有償使用，生產、教育、經營場域租賃等方面給予優惠。三是在2024年河南省認定第一批承擔政府補貼性職業技能培訓機構、職業技能評價機構的基礎上，一方面盡快編制第二、三批認定目錄，吸納更多的企業參與職業技能培訓，另一方面應加大財政協同，構建以省為主，市、縣為輔，企業、個人共同出資的可持續高素質勞動力職業技能培訓模式。

（四）提升縣域高素質勞動力待遇，確保留得住、用得上、發展好

縣域經濟要實現高質量發展必須堅持事業留人、感情留人、待遇留人。當前，面對縣域高素質勞動力快速流動和激烈競爭的局面，河南省政府管理部門應多方提升縣域高素質勞動力待遇，確保留得住、用得上、發展好。一是人力資源和社會保障廳應會同農業農村廳將縣域高素質勞動力職稱、職級等統籌起來，在破除“五唯”的基礎上，按勞動貢獻和輻射帶動給予職稱職級評定。同時，適度向臺前、盧氏、新縣等偏遠、經濟落后和革命老區所在縣域傾斜。對于做出特別重大貢獻的勞動者應及時納入政府特殊津貼范疇。二是縣級政府應加快建設一批人才公寓、廉租公租用房等暖心工程，解決高素質勞動力通勤保障、子女就業、勞動安全保障等“煩心問題”，加大高素質勞動力在地工作期間的生活保障力度。三是提高縣域高素質勞動力的政治待遇。按照組織程序，在本級或上級黨代表、人大代表選舉等工作中，適度向縣級一線高素質勞動力隊伍傾斜。縣域重大事項決策、重大產業發展等，應征詢高素質勞動力代表尤其是做出突出貢獻且有較大影響人員的意見建議，以提升他們參與縣域經濟社會發展的積極性。

作者單位：鄭州輕工業大學馬克思主義學院。來源：《中國鄉村發現》2025年3期