六大措施破解痛點堵點 城市更新再迎重磅政策利好

城市與區域治理研究院 蘇志勇/文

城市更新中的土地利用、規劃、產權歸屬、資金來源和運營可持續等問題，是城市更新實踐中遇到的堵點和難點，也是高質量推進城市更新工作亟待破解的難題。

近日，自然資源部、住房城鄉建設部聯合印發《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（以下簡稱《通知》），從增強詳細規劃適應性、優化過渡期支持政策、推進存量土地和空間的臨時利用、鼓勵資源資產組合供應整體運營、創新不動產登記服務和妥善處置歷史遺留問題等六個方面，提出11項具體措施，直擊城市更新中的關鍵堵點。一系列制度安排為城市更新構建了一個從規劃、土地、資產、產權到歷史遺留問題的全方位支持體系，護航城市更新駛入高質量推進的快車道。

核心思路：放權、松綁、創新

從傳統的“大拆大建”到內涵式提升，高質量發展背景下的城市更新難免會遇到土地、規劃等政策制度約束，資金和長期運營壓力，以及市場化參與不足等難題。此次兩部委聯合印發《通知》，旨在精準破解項目實施過程中遇到的規劃、土地、產權、運營等核心堵點，為城市更新工作提供精細化政策賦能。

政策的核心思路可以歸納為“放權”“松綁”和“創新”三個關鍵詞：放權，賦予地方更大的自主權和靈活性；松綁，破除制度剛性約束，放寬政策彈性；創新，創新服務與管理，提升實施效率。

首先是放權，賦予地方更大自主權和靈活性。《通知》改變了過去“一刀切”的管理思路，將部分權限下放給地方，鼓勵地方政府因城施策、因地制宜。一是增強了規劃適應性。允許地方對詳細規劃進行評估優化，并納入國土空間規劃“一張圖”實施監督。地方可結合新產業、新業態制定土地混合開發和空間復合利用的正面清單和管控要求，符合清單即視為符合規劃。對加裝電梯、增設停車充電設施、提升小區綠化等微更新項目，可制定規劃許可豁免清單，免去繁瑣的審批程序。二是優化過渡期政策。利用存量資源發展國家支持產業的，可享受最長5年的過渡期，其間不改變用地主體和規劃條件。這為產業轉型升級提供了緩沖期，過渡期滿后新增了租賃方式辦理手續，降低了用地成本。三是推進存量臨時利用。在保障安全和不影響遠期規劃前提下，允許地方制定規則，對空閑建設用地和現有建筑在不增加容積率和高度前提下進行臨時利用和正面清單管理，以激活低效空間。

其次是松綁，破解關鍵制度約束。《通知》直面歷史遺留問題和復雜產權關系，旨在為項目推進掃清障礙。在不動產登記方面推出了預告登記、老舊住房更新按戶首次登記、土地帶建筑收儲的簡化登記等服務。這些措施保障了權利在城市更新過程中的延續性，降低了制度性交易成本。在處置歷史遺留問題方面，明確按照“依法依規、尊重歷史”原則，分類處置歷史形成的沒有合法手續的建設用地問題，以此化解矛盾，讓一些因歷史原因停滯的項目得以繼續推進。

第三是創新，探索發展新范式。《通知》引導城市更新從單一項目思維轉向整體資源優化配置。一是資源資產組合供應。鼓勵將自然、文化等多類資源資產在特定區域內打包組合，通過整體供應、一體化運營，提升綜合價值和特色魅力，推動更新模式從“開發地塊”向“經營資源”轉變。二是引導發展模式轉變。通過模式創新，推動城市發展從過去“攤大餅”式的外延擴張，轉向以提升品質、活力、安全為目標的內涵式發展。

為社會資本參與掃清障礙

為了吸引社會資本參與城市更新，國家及地方陸續出臺了一系列組合政策，通過財稅激勵、金融創新、土地政策放寬和管理模式優化，降低投資門檻與風險，提升項目盈利預期。這次兩部委聯合印發的《通知》，核心思路就是通過一系列務實舉措，構建一個讓社會資本“想進來、能運作、有回報”的環境。

一是降低制度成本，增強政策的可預期性。《通知》的最大亮點是規劃與土地靈活性的調整，通過增強詳細規劃適應性，鼓勵制定土地混合開發和空間復合利用正面清單及微更新項目規劃許可豁免清單，提高了項目功能兼容性和開發效率，降低前期不確定性。通過微更新項目流程簡化，降低投資門檻。另外，通過靈活的5年過渡期政策，為產業培育留出靈活調整時間，給予企業穩定的政策預期；過渡期滿后，新增租賃出讓方式辦理用地手續，鼓勵長期投資。

二是創新產權與融資支持。在登記服務方面，推出預編不動產單元預告登記、老舊住房更新直接接戶登記、土地帶建筑收儲供應簡化材料等，清晰界定和保障更新過程中的各類產權，穩定投資預期，簡化手續，降低交易成本與投資風險。在金融支持方面，加大中央預算內投資、超長期特別國債支持；鼓勵金融機構提供信貸；推動發行基礎設施REITs、資產證券化產品，為實施主體提供多渠道資金支持，并為社會資本涉及市場化退出路徑，提升資金流動性和投資意愿。

三是拓寬盈利模式。鼓勵資源資產組合供應、整體運營，將不同門類資源打包，提升綜合效能，創造“開發+運營”的長期盈利模式。對于社會資本來說，允許將盈利與非盈利項目捆綁，可以實現區域整體平衡，擴寬項目類型。另外，通過存量土地和空間臨時利用，盤活閑置資源，產生即時收益。

四是降低歷史包袱風險。《通知》提出，按照依法依規、尊重歷史、公平公正、包容審慎的原則，根據其成因并兼顧土地管理政策的延續性，在保障無過錯方利益的前提下，妥善處置歷史遺留問題。對于社會資本來說，減少了因歷史原因導致的產權糾紛風險，讓項目“輕裝上陣”。

當然，國家政策是頂層設計，具體細則因城而異。企業還需深入研究目標城市的城市更新條例、專項規劃、資金補貼政策等，吃透并利用好地方政策。同時，社會資本需要具備長期運營的能力和耐心，通過提升運營效率和服務品質來實現可持續回報。

案例

城市更新中增強規劃彈性的實踐案例

增強規劃彈性是破解城市更新關鍵堵點的重要政策措施，在實際項目中主要體現在為應對不同的發展需求，在用地功能、規劃指標和審批程序上提供靈活調整的空間。近年來，各地在城市更新實踐中不斷探索創新，為破解城市更新難題積累了豐富經驗。以下簡單列舉幾個具體案例以供參考。

1.杭州高新區數智產業園（規劃彈性適配）。在詳細規劃中明晰“短期用途”，適應企業急迫需求。解決了規劃編制周期長與企業市場機會轉瞬即逝之間的矛盾，形成“全鏈條政策組合拳”，推動項目快速落地。

2.南京江心洲E^3PARK（功能復合利用）。盤活存量空閑低，彈性供給公共空間。解決了土地閑置與市民對復合型公共空間需求之間的矛盾。

3.湘潭高新區展會用地（過渡期功能彈性調整）。允許地塊在“短期會展”與“長期產業基地”間轉換。解決了臨時性大型活動場地需求與活動后場地可持續利用的矛盾。既滿足了中非經貿博覽會的需求，又為后期工程機械再制造產業預留了空間，避免資源浪費。

4.宜昌市秭歸縣閑置油廠改造（“科技+商服”混合用地）。將單一低效用地規劃為多功能混合用地。解決了產業配置平臺缺失與存量資產長期閑置的矛盾。成功盤活閑置資產，改造為集“柑橘研究+旅游研學”于一體的檢測中心，服務當地主導產業。

5.銀川/錫林浩特微更新項目（審批豁免清單）。針對老舊小區改造，加裝充電樁等微更新項目免于或無需辦理工程規劃許可證。解決了微小民生工程審批流程復雜而推進緩慢的問題。審批時間壓減至10——15天，材料大幅精簡，項目得以快速實施，直接惠及民生。

這些案例表明，規劃彈性并非簡單地“放松管制”，而是一種更精細、更智能的管理方式。其核心價值在于，一是從剛性管控到彈性適配。改變過去“一刀切”的靜態規劃模式，允許規劃指標和功能在一定規則內動態調整，更好地適應市場和企業的實際需求。二是從增量擴張到存量優化。重點著眼于盤活存量低效用地，通過功能混合、用途轉換等策略，在現有土地上精耕細作，實現資源節約和效益提升。三是從審批思維到服務思維。通過建立豁免清單、正負面清單等工具，簡化審批流程，將管理重心從事前審批轉向事中事后監管，為企業“松綁”，為項目提速。

專家觀點

政策目標是以政策完善激活市場活力

中國房地產業協會、城市更新分會研究部部長王宇

《通知》聚焦城市更新項目詳規環節，體現了以下特點：一是在民生和產業發展這兩個重要方向，采取正負面清單機制提供空間規劃指標的彈性供給；二是基于民生，對完善公共服務類給與支持，包括公共基礎服務、社區公共空間服務功能完善所涉及的設施、場地等規劃許可豁免。三是在政策細節上提供了多項積極舉措：包括5年過渡期政策、閑置建設用地的臨時利用管理規則、鼓勵自然資源及歷史文化資源的組合利用、創新不動產登記服務、歷史遺留的合規化管理。并提出過渡期滿后土地出讓采取租賃或協議方式。

《通知》有以下幾方面亮點。一是發文的主體：是自然資源部和住房城鄉建設部首次聯合發文，體現了行政管理橫向統籌方向的日漸清晰；二是發文的導向：以民生和產業為主，強調了新產業、新業態的發展需求。三是打通了自上而下的規劃合規性通道：鼓勵詳規的調整保障項目投資和產業落地實施，賦予詳規充分的彈性以適應城市更新階段項目功能、業態的靈活性的需求，并通過詳規與上位法定規劃相銜接。四是在具體舉措上，基于存量房、地資產的特點，在四個用地大類：居住類、公共類、產業類和商業類，設置了務實、具體的措施，并設置了過渡期和過渡期后的處理辦法。

結合近期的國家級政策，可以看到總的政策導向是以供給側政策不斷優化引導市場的積極參與。本次《通知》涉及的房、地資產板塊是四大生產資料的重要組成部分。另外三個板塊包括：一是行業基礎技術板塊，尤其是與資產管理及運營有關的技術、技能的提高；二是新興技術，包括科技、文化、大數據、人工智能；三是金融要素，涉及產業資本和金融資本。

政策出臺的最終目的是激活市場、盤活存量。我們期待，有更多的部委政策橫向聯動起來，實現系統性最優。我們期待，后續政策能和本次《通知》一樣，從市場主體視角出發管理生產資料的供給，以便市場方能夠有“彈性的空間”來提供更優質的產品及服務、在風險可控的情況下獲取可量化的投資收益；我們也希望市場主體能同時從社會效益、生態效益角度出發，將企業的投資收益與城市再發展的綜合需求相結合，共同實現城市更新的高質量發展。

政策最大亮點是增強詳細規劃的適應性

北京清華同衡規劃設計研究院首席總規劃師袁昕

近期出臺的《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》， 其中最大的亮點是強調了增強詳細規劃的適應性。我們知道具體指導城市建設的詳細規劃的法定地位，也知道具體的工程項目從規劃建設到落地實施過程當中復雜的審批流程，這個文件提出可以制定簡化詳細規劃的修改程序，制定土地混合開發和空間復合利用的正面清單和管控要求，也可以制定符合微更新項目的規劃許可的豁免清單，這將極大地促進更新項目在規劃編制以及后續審批過程中的流程加速，做到真正支持更新項目的推進。因為城市更新的很多項目是面向市場需求的，如果規劃編制和審批周期過長，可能市場窗口就會失去，這些項目很可能就會停滯或者中途流產。存量提質與增量擴張期的建設管理邏輯發生了很大變化，加強詳規的適應性，并進一步創新詳細規劃管理，對于促進城市更新行動，保障項目落地實施具有重要的意義。

政策措施直指城市更新痛點堵點

中央財經大學管理科學與工程學院教授王昊

從這次兩部委發布的《通知》中可以看出一個明顯的信號：2025年以來，從中央到地方密集出臺了城市更新相關政策。2025年中央城市工作會議，以及住建部在蕪湖召開的全國城市更新工作推進會等一系列制度安排，能看到各部委、各省市都在積極推進城市更新相關工作。

這次由住建部和自然資源部共同發布的政策措施，都是針對目前城市更新工作的痛點和難點。例如土地聯動問題。城市更新不單純是建筑物問題，更多的是與土地聯動的問題，包括詳細規劃適應性問題。在城市更新實踐中經常會遇到這方面困難，如何加強規劃的適應性和政策彈性，更好地服務于城市更新，措施中給出了解決方案。在優化的過渡期的支持政策上，其中有存量土地房產資源的相應的使用的時間，有規劃條件、過渡期的政策，很多具體政策都為城市更新工作提供了支撐。運營問題也是城市更新的難點，如何推動可持續運營，政策中也給出了明確解決方案。另外，針對城市更新中產權復雜的難題，政策中提出創新不動產登記服務，這對在城市更新中處理產權業權問題起到了積極作用。關于歷史遺留問題，在城市更新中也是需要解決的難題。我們看到這些措施當中的6個主要方面，其實都是圍繞城市更新行業實操中的痛點堵點，也充分體現出兩部委聯合發布政策措施的重要意義。