陳海嵩丨論檢察公益訴訟的二審啟動(dòng)方式：上訴，還是抗訴？| 蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）202505

【作者 】陳海嵩（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所教授、博士生導(dǎo)師，北大法律信息網(wǎng)簽約作者）

【來源】北大法寶法學(xué)期刊庫《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2025年第5期（文末附本期期刊目錄）。因篇幅較長，已略去原文注釋。

內(nèi)容提要：在檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)不服人民法院第一審判決、裁定是提起“抗訴”還是“上訴”，一直存在爭(zhēng)議。從制度發(fā)展史上看，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)公益訴訟二審程序的方式經(jīng)歷了從“抗訴”到“上訴”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)在現(xiàn)行適用的司法解釋之中。但是，《檢察公益訴訟法（草案）》中采用了“抗訴”的規(guī)定，需要立足于最新的立法動(dòng)態(tài)對(duì)該問題予以合理解釋。應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，明確檢察機(jī)關(guān)通過抗訴的方式啟動(dòng)公益訴訟二審程序。該定位的理論基礎(chǔ)在于：符合檢察機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督”本質(zhì)屬性；檢察公益訴訟是一種特殊形態(tài)的公訴；通過抗訴方式啟動(dòng)二審程序不會(huì)影響法院的審判中心地位。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；檢察公益訴訟；二審程序；抗訴；法律監(jiān)督

目次 一、檢察公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)二審方式回顧 二、對(duì)現(xiàn)行規(guī)定的分析 三、檢察公益訴訟立法中檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)二審程序的法律建構(gòu) 四、結(jié)語

在檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)不服人民法院第一審判決、裁定是提起“抗訴”還是“上訴”，一直存在爭(zhēng)議。2025年10月公布的《檢察公益訴訟法（草案）》明確采取“抗訴”的方式啟動(dòng)檢察公益訴訟的二審程序。這與現(xiàn)行相關(guān)司法解釋的規(guī)定及一些文獻(xiàn)存在差異，需要加以理性辨析并明確理論內(nèi)涵。

一

檢察公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)二審方式回顧

從制度發(fā)展史上看，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)公益訴訟二審程序的方式經(jīng)歷了從“抗訴”到“上訴”的轉(zhuǎn)變。2016年發(fā)布實(shí)施的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》中規(guī)定“人民檢察院依法提起抗訴”；2018年發(fā)布的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟解釋》）調(diào)整為“提起上訴”，2020年“兩高”對(duì)該司法解釋進(jìn)行了修訂，但本條款中“提起上訴”的規(guī)定仍然保留；此后在2021年發(fā)布的《公益訴訟辦案規(guī)則》中進(jìn)一步沿用了“提出上訴”的表述。這種調(diào)整體現(xiàn)出將檢察公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的身份定位傾向于削弱法律監(jiān)督身份屬性，而視為一般性的訴訟“原告”。

二

對(duì)現(xiàn)行規(guī)定的分析

檢察公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)對(duì)一審法院的判決、裁定不服是提起“上訴”還是“抗訴”兩種觀點(diǎn)的核心爭(zhēng)議焦點(diǎn)，在于如何定位檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份地位。對(duì)此存在多種觀點(diǎn)，包括原告說、公訴人說、法律監(jiān)督者說、公益代表人說、公益訴訟人說、雙重身份說等，這些觀點(diǎn)主要涉及對(duì)檢察公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)“原告”身份屬性和“法律監(jiān)督”身份屬性的選擇，基于不同的選擇而產(chǎn)生上訴和抗訴之爭(zhēng)，在此不予贅述。根據(jù)現(xiàn)行《檢察公益訴訟解釋》及辦案規(guī)則，人民檢察院不服第一審判決、裁定的，向上一級(jí)人民法院提起上訴。支持此觀點(diǎn)的理論學(xué)說，大致包括如下理由。

其一，檢察公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)“原告”身份屬性較為突出。持原告說觀點(diǎn)的學(xué)者立足訴訟的基本構(gòu)造原理，將檢察機(jī)關(guān)視為原告，不服一審判決、裁定原告可以提起上訴，著重突出檢察機(jī)關(guān)參與訴訟的身份屬性。但原告說存在局限性，檢察機(jī)關(guān)不是普通的當(dāng)事人，傳統(tǒng)訴訟制度建構(gòu)的是主觀訴訟模式，當(dāng)事人基于個(gè)人利益的利害關(guān)系產(chǎn)生訴權(quán)基礎(chǔ)參與訴訟，可以完整、充分、自由地行使訴訟權(quán)利；但檢察機(jī)關(guān)并非基于個(gè)體利害關(guān)系提起訴訟，其訴訟權(quán)利也受到限制，不應(yīng)將其視為主觀訴訟中的原告身份。但無論如何，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的訴訟者角色不應(yīng)被否定，特別是在訴訟程序中公益訴訟起訴人的身份更加明顯。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)兼具法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和公益訴訟起訴人的雙重身份，但在訴訟程序中檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能與訴訟職能應(yīng)有主次之分，公益訴訟起訴人的身份要優(yōu)于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份，即突出“原告”的身份屬性。還有觀點(diǎn)指出，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟的訴前、訴中和訴后不同階段的角色定位應(yīng)有所區(qū)別，訴前和訴中作為公益訴訟起訴人參加訴訟，訴后強(qiáng)調(diào)法律監(jiān)督。而二審仍屬于訴訟尚未終結(jié)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴人的身份。因?yàn)槎彸绦虻谋举|(zhì)是給予一審程序中的雙方當(dāng)事人一個(gè)救濟(jì)的機(jī)會(huì)，體現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的特點(diǎn)，在二審中依然應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)定位為“原告”，與被告享有同等的上訴權(quán)利。在上述觀點(diǎn)中，基于對(duì)訴訟程序中檢察機(jī)關(guān)“原告”身份屬性的突出強(qiáng)調(diào)，應(yīng)采用上訴啟動(dòng)二審程序；《檢察公益訴訟解釋》第10條確定的上訴權(quán)是對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告的訴訟當(dāng)事人身份的確認(rèn)。

其二，檢察公益訴訟中不能套用民行訴訟以及刑事訴訟中的抗訴概念。該觀點(diǎn)認(rèn)為，傳統(tǒng)民事、行政訴訟中的抗訴概念規(guī)定在訴訟法“審判監(jiān)督程序”章節(jié)。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》之規(guī)定，在傳統(tǒng)的民事、行政訴訟中，人民檢察院提出抗訴的案件，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，應(yīng)當(dāng)制作抗訴書，并在人民法院再審時(shí)派員出席法庭。《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第96條、《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第100條詳細(xì)規(guī)定檢察人員出席再審法庭的任務(wù)，包括宣讀抗訴書、對(duì)人民檢察院調(diào)查取得的證據(jù)予以出示和說明、經(jīng)審判長許可可以發(fā)表法律監(jiān)督意見等。傳統(tǒng)民事、行政訴訟中抗訴啟動(dòng)的再審程序，檢察機(jī)關(guān)不參與庭審的調(diào)查與辯論，這與檢察公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)通過抗訴方式啟動(dòng)二審程序制度的內(nèi)在機(jī)理、目的初衷相悖。

檢察公益訴訟不同于刑事公訴，不能適用刑事公訴中的抗訴程序。在刑事公訴中，檢察機(jī)關(guān)居中審查偵查機(jī)關(guān)的有罪主張與犯罪嫌疑人的無罪或者罪輕主張，作出是否指控犯罪、如何量刑的決定。因此刑事公訴中檢察機(jī)關(guān)具有居中裁判的司法屬性，公訴機(jī)關(guān)提起二審稱為抗訴。而檢察公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)自己的案件，調(diào)查取證后提起訴訟屬于單方的訴訟行為，沒有司法屬性。為保持訴訟的公正性和判決的終局性，檢察公益訴訟保持法院居中、檢察機(jī)關(guān)和被告作為兩造的訴訟結(jié)構(gòu)，難以套用刑事公訴上的抗訴概念。從法律邏輯的嚴(yán)密和體系的完善上看，目前公益訴訟分散在民事訴訟法、行政訴訟法中，將刑事訴訟法中的規(guī)定挪到民事訴訟、行政訴訟程序中會(huì)出現(xiàn)“水土不服”。

三

檢察公益訴訟立法中檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)二審程序的法律建構(gòu)

盡管現(xiàn)行司法解釋進(jìn)行了明確規(guī)定，但由于其法律位階不夠高、司法實(shí)踐中又出現(xiàn)新問題，檢察公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)以“上訴”還是“抗訴”方式啟動(dòng)二審程序的爭(zhēng)論一直存在。而《檢察公益訴訟法（草案）》采納了“抗訴”的定位，其第39條規(guī)定：“人民檢察院認(rèn)為人民法院第一審判決確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)向上一級(jí)人民法院提出抗訴；認(rèn)為人民法院第一審裁定確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)在裁定書送達(dá)之日起十日內(nèi)向上一級(jí)人民法院提出抗訴。”因此，在檢察公益訴訟專門立法之際，應(yīng)當(dāng)立足檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，明確檢察機(jī)關(guān)通過抗訴的方式啟動(dòng)公益訴訟二審程序。本文認(rèn)為，該定位具有較為堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

其一，符合檢察機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督”機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性。檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，提起訴訟并非只是行使訴權(quán)，更是履行法律明確授予的職責(zé)。概言之，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是以訴的形式實(shí)行法律監(jiān)督，不是普通原告。現(xiàn)有法律規(guī)范將檢察機(jī)關(guān)的身份限定為公益訴訟起訴人和上訴人，不符合檢察公益訴訟的法律監(jiān)督屬性，限制了檢察公益訴訟制度效能的發(fā)揮。檢察機(jī)關(guān)不服一審判決提起訴訟通過抗訴而非上訴的方式體現(xiàn)了檢察公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)不同于普通原告身份的特殊定位。公益代表是檢察機(jī)關(guān)的基本屬性，而法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)區(qū)別于其他國家機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性和根本職能，法律監(jiān)督屬性在檢察公益訴訟中應(yīng)著重凸顯。抗訴是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能的基本方式之一，提供了上下兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)同一法院的雙層監(jiān)督機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中身兼起訴和訴訟監(jiān)督多重職能，為彰顯檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，應(yīng)采取相適應(yīng)的抗訴方式啟動(dòng)二審程序。

其二，檢察公益訴訟可以視為一種特殊形態(tài)的“公訴”。檢察機(jī)關(guān)天生與“公訴”有密不可分的關(guān)系。一般而言，公訴權(quán)包括審判請(qǐng)求權(quán)、私訴替代性權(quán)力、公益代表性權(quán)力和審判范圍限制性權(quán)力。公益代表性權(quán)力是公訴權(quán)的重要內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是法律直接賦予的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的起訴權(quán)具有某種“公訴權(quán)”效果。刑事訴訟中的“公訴人”身份比較好地體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)訴訟主體和法律監(jiān)督雙重角色，在檢察公益訴訟制度中應(yīng)當(dāng)采用同樣的概念和立場(chǎng)。在這一意義上說，檢察公益訴訟的有關(guān)司法解釋中將檢察機(jī)關(guān)的“抗訴”權(quán)力改為“上訴”并不適宜，是“原告人說”的延伸和應(yīng)用。應(yīng)恢復(fù)檢察機(jī)關(guān)在民事公訴和行政公訴中的公訴人身份與抗訴權(quán)力，保障檢察機(jī)關(guān)有效保護(hù)公共利益、監(jiān)督違法行為。

其三，檢察機(jī)關(guān)通過抗訴啟動(dòng)二審不會(huì)動(dòng)搖審判中心主義。上訴和抗訴具有不同的法治意義。上訴強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)作為當(dāng)事人對(duì)一審法院裁判不服；抗訴代表檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為一審法院裁判有錯(cuò)誤需要依法進(jìn)行監(jiān)督。抗訴中蘊(yùn)含檢察院作出“法院裁判存在錯(cuò)誤”諸如此類評(píng)價(jià)的公信力因素，也正因此，司法實(shí)踐中法院對(duì)于“抗訴”較為反感。有觀點(diǎn)提出，檢察公益訴訟中檢察院通過抗訴方式啟動(dòng)二審程序，不會(huì)影響法院的中心審判地位，亦不會(huì)有損法院的權(quán)威。檢察院享有訴訟監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，但監(jiān)督權(quán)的行使不應(yīng)干擾法院審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的行使。法院行使完審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)后，審判和執(zhí)行的作用效果即屬于檢察權(quán)的監(jiān)督范疇。例如一審法院作出一審裁判即為一審法院行使完審判權(quán)，無論裁判是否生效，檢察院有權(quán)對(duì)一審法院的審理行為進(jìn)行訴訟監(jiān)督，若認(rèn)為一審裁判確有錯(cuò)誤的，通過抗訴方式啟動(dòng)二審程序，抗訴不會(huì)影響二審法院的審理行為。這回應(yīng)了部分質(zhì)疑在檢察公益訴訟中采取抗訴方式的學(xué)者對(duì)“抗訴程序會(huì)破壞訴訟兩造結(jié)構(gòu)，影響法院公正裁判”的擔(dān)憂。事實(shí)上抗訴并不會(huì)影響司法審判的中心地位，它僅產(chǎn)生程序效果而不產(chǎn)生實(shí)體效果；檢察機(jī)關(guān)通過抗訴啟動(dòng)二審程序，但最終案件的裁判權(quán)仍然在于法院。

四

結(jié)語

從司法實(shí)踐對(duì)檢察公益訴訟的適用來看，行政公益訴訟占據(jù)絕大多數(shù)。在檢察行政公益訴訟中，絕大多數(shù)案件又是以訴前檢察建議的方式在訴前結(jié)案。真正進(jìn)入訴訟程序由法院裁判的案件占據(jù)少數(shù)，其中法院不支持檢察院訴訟請(qǐng)求的案件又占據(jù)少數(shù)。事實(shí)上，檢察公益訴訟中檢察院?jiǎn)?dòng)二審程序的案件較少。法院作為審判機(jī)關(guān)、檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，雖具有不同的職能定位，但兩者均將維護(hù)公益作為職責(zé)范疇之一。檢察機(jī)關(guān)自始就是國家利益和社會(huì)公共利益的代言人，國家利益和社會(huì)利益的保護(hù)訴求決定了其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位。在檢察公益訴訟立法中規(guī)定檢察院以抗訴方式啟動(dòng)二審程序，能更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的作用，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)公益。抗訴并不會(huì)影響到審判公正，法院和檢察院具有共同的公益維護(hù)目標(biāo)；法院無須過于反感檢察公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)以抗訴方式啟動(dòng)二審程序，而應(yīng)與檢察院一起形成保護(hù)公共利益的治理合力。

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《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2025年第5期目錄

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11.論自動(dòng)駕駛汽車個(gè)人數(shù)據(jù)的利用與保護(hù)：以場(chǎng)景區(qū)分為中心

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16.全國人大常委會(huì)適用合憲性推定的理論證立與方法建構(gòu)

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17.法律義務(wù)問題

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