城市更新要翻身了

1月20日，自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動(dòng)若干措施的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），很多同行覺(jué)得看不太懂，我們簡(jiǎn)單給大家做一下總結(jié)。

先說(shuō)結(jié)論，我們認(rèn)為這是一份風(fēng)向調(diào)整和預(yù)期扭轉(zhuǎn)性質(zhì)的文件，對(duì)于城市更新領(lǐng)域的從業(yè)人士來(lái)說(shuō)，絕對(duì)屬于重大利好。

《通知》的基本精神是“放權(quán)、松綁、創(chuàng)新”，《通知》內(nèi)容主要是針對(duì)性地解決城市更新存在的規(guī)劃僵化、土地盤活難、產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、報(bào)批報(bào)建流程繁瑣等痛點(diǎn)難點(diǎn)，旨在為城市更新及低效土地、低效物業(yè)盤活提供一攬子解決方案。

我們先前一直都有提到上海、廣州等城市近兩年大規(guī)模拆遷性質(zhì)的城市更新，尤其是上海，近兩年的拆遷補(bǔ)償創(chuàng)下了很多歷史紀(jì)錄，以拆除重建為主的城市更新也在“防止大拆大建”的總體政策基調(diào)下讓人感覺(jué)有點(diǎn)格格不入。

1月16日，黨媒“求是網(wǎng)”發(fā)布了《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部黨組書(shū)記、部長(zhǎng)倪虹：高質(zhì)量推進(jìn)城市更新》一文，這篇文章表達(dá)出的通過(guò)城市更新拉動(dòng)房地產(chǎn)的意圖非常明顯，而1月20日自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《通知》則直接打開(kāi)了新一輪城市更新的想象空間，這對(duì)于依舊留在城市更新賽道的從業(yè)人士來(lái)說(shuō)或許意味著春天的到來(lái)。

事實(shí)上，即便是對(duì)于一直被市場(chǎng)詬病的太過(guò)滯緩的深圳城市更新市場(chǎng)，上述《通知》也很可能帶來(lái)一些實(shí)質(zhì)性的變化。前幾天，深圳市公共資源交易中心關(guān)于深圳市規(guī)劃和自然資源局南山管理局南山區(qū)“清調(diào)供”類城市更新項(xiàng)目規(guī)劃編制服務(wù)意向公開(kāi)的采購(gòu)公告引起了圈內(nèi)同行的廣泛關(guān)注。“清調(diào)供”這個(gè)詞圈內(nèi)的朋友應(yīng)該都不太陌生，其主要來(lái)源于深圳市規(guī)劃和自然資源局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城市更新規(guī)劃土地管理的若干措施（試行）》（下稱“若干措施”）中第四條第九項(xiàng)的主要內(nèi)容。而為加快推進(jìn)城市更新項(xiàng)目盤活處置，內(nèi)部也有出臺(tái)一份指引文件：即《深圳市城市更新項(xiàng)目“清調(diào)供”工作指引》（下稱“工作指引”）。因文件尚未公開(kāi)，我們僅根據(jù)過(guò)往的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)以及1月20日《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動(dòng)若干措施的通知》的精神嘗試分析和總結(jié)，具體以最終發(fā)布文件為準(zhǔn)。

需說(shuō)明的是，“清調(diào)供”主要指區(qū)政府組織厘清城市更新單元（包括分期項(xiàng)目）涉及的經(jīng)濟(jì)關(guān)系及法律關(guān)系并清退實(shí)施方后，由市規(guī)劃和自然資源主管部門派出機(jī)構(gòu)根據(jù)需要組織編制規(guī)劃，再由區(qū)政府依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃引入新實(shí)施方實(shí)施。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，其仍然是政府引導(dǎo)模式下的紓困思路和方案，對(duì)于市場(chǎng)化城市更新項(xiàng)目所涉及的債權(quán)糾紛、拆遷問(wèn)題及相關(guān)權(quán)利人如前期服務(wù)商利益等如何適用和推進(jìn)，顯得尤為關(guān)鍵。

一、從大鵬新區(qū)葵涌白石崗片區(qū)城市更新項(xiàng)目看“清調(diào)供”工作指引

大鵬新區(qū)葵涌白石崗片區(qū)城市更新項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“白石崗項(xiàng)目”）作為深圳處理停滯城市更新項(xiàng)目的典型案例，其復(fù)雜程度也基本上代表一眾深圳市場(chǎng)化的城市更新項(xiàng)目的真實(shí)情況，其面臨的問(wèn)題基本涵蓋：集團(tuán)現(xiàn)金流緊張導(dǎo)致遲遲未簽訂土地出讓合同、項(xiàng)目范圍內(nèi)物業(yè)已完成拆除但拖欠補(bǔ)償款及過(guò)度安置費(fèi)、項(xiàng)目剩余價(jià)值評(píng)估在現(xiàn)有的規(guī)劃條件開(kāi)發(fā)后為虧損、項(xiàng)目超額貸款導(dǎo)致負(fù)債極高、項(xiàng)目公司的股權(quán)質(zhì)押及查封等。該項(xiàng)目當(dāng)時(shí)是通過(guò)“債務(wù)處理-撤銷（變更）實(shí)施主體-行政賦能”的組合模式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的處置與繼續(xù)開(kāi)發(fā)，項(xiàng)目名變更為“鵬投泰潤(rùn)學(xué)府項(xiàng)目”，根據(jù)官方信息目前項(xiàng)目正處土石方、基坑支護(hù)及樁基礎(chǔ)工程收尾階段，預(yù)計(jì)2028年建成。

白石崗項(xiàng)目處置成功屬于“一案一策”特定條件和環(huán)境下的特定產(chǎn)物，其具體表現(xiàn)在：一是白石崗項(xiàng)目為定向盤活特定項(xiàng)目，解決民生急難愁盼的問(wèn)題；二是政府直接審議撤銷原實(shí)施主體資格并推動(dòng)債務(wù)管理人進(jìn)場(chǎng)處置，最終由政府平臺(tái)大鵬新區(qū)投控公司所屬全資子公司接管作為變更后的實(shí)施主體；三是該項(xiàng)目成功申請(qǐng)深圳市首筆超大特大城市城中村改造專項(xiàng)貸款的國(guó)家金融政策支持。而新的“清調(diào)供”工作指引雖然同樣是為了破解因原實(shí)施主體失能導(dǎo)致的項(xiàng)目停滯僵局，保障回遷安置等公共利益，但與白石崗項(xiàng)目操作路徑存在一定的差異，我們分為以下幾個(gè)內(nèi)容予以梳理和分析：

（一）“清調(diào)供”工作實(shí)施流程

（二）工作指引內(nèi)容分析

白石崗項(xiàng)目與“清調(diào)供”路徑都強(qiáng)調(diào)并依賴地方政府的深度介入和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以突破單純市場(chǎng)談判的困境，也涉及“規(guī)劃調(diào)整、主體變更、債務(wù)處理”等多個(gè)復(fù)雜環(huán)節(jié)的聯(lián)動(dòng)，而非單一的措施。“清調(diào)供”最大的創(chuàng)新或者說(shuō)差異點(diǎn)在于，其實(shí)還是構(gòu)建一個(gè)從協(xié)商清退到公開(kāi)招商的完整市場(chǎng)化閉環(huán)，并引入SPV等金融工具來(lái)隔離風(fēng)險(xiǎn)，這相對(duì)于行政接管更具普適性和可持續(xù)性，但從我們過(guò)往參與過(guò)的城市更新紓困項(xiàng)目看，其難也難在最終是由誰(shuí)來(lái)“買單”的問(wèn)題。

二、各參與方的轉(zhuǎn)機(jī)和機(jī)遇

我們認(rèn)為，“清調(diào)供”處置化解路徑對(duì)于各利益相關(guān)人或許能看到些許轉(zhuǎn)機(jī)，例如對(duì)于早期以明股實(shí)債入股的機(jī)構(gòu)投資方（如信托）可考慮通過(guò)“前期協(xié)商”和“清退處置”，有望收回部分經(jīng)核定的合理投入成本，有序退出，但至于是選擇再投資還是與原實(shí)施主體共同作為劣后級(jí)享有項(xiàng)目最后剩余利潤(rùn)的分配，也取決于對(duì)項(xiàng)目及市場(chǎng)的綜合可行性分析。而前期服務(wù)商的角色轉(zhuǎn)換上，可考慮通過(guò)資源優(yōu)勢(shì)從“主導(dǎo)實(shí)施”轉(zhuǎn)向“專業(yè)服務(wù)”，尋求與接盤機(jī)構(gòu)的合作或受聘于政府專班。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，接盤機(jī)構(gòu)或許更多以國(guó)央企及地方政府平臺(tái)為主，其既符合“清調(diào)供”政策穩(wěn)妥、可控的核心訴求，在資金與融資上更易滿足公開(kāi)招商中對(duì)于凈資產(chǎn)、負(fù)債率等財(cái)務(wù)指標(biāo)要求，也更易對(duì)接政策性金融工具（如房地產(chǎn)“白名單”融資機(jī)制）。

政策的執(zhí)行總得回歸到單個(gè)市場(chǎng)化城市更新項(xiàng)目的適用上，說(shuō)句肺腑之言，目前的地產(chǎn)市場(chǎng)好像已不再是出臺(tái)某個(gè)政策便能影響或帶動(dòng)整個(gè)市場(chǎng)積極性與無(wú)限熱情的時(shí)代，剛需客戶也好，炒房客也罷，或因“囊中羞澀”，或因“投資折戟”，變得更為猶豫與謹(jǐn)慎。我們也發(fā)現(xiàn)，在工作指引實(shí)施流程首要提到的前期協(xié)商工作中，強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)各方“降低預(yù)期”，這也確實(shí)是目前市場(chǎng)化城市更新項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中聽(tīng)起來(lái)比較扎心但也比較貼切的四個(gè)字。但不管如何，“清調(diào)供”機(jī)制是政府在原基礎(chǔ)上搭建的一個(gè)“協(xié)商-清退-引入-監(jiān)管”的全流程標(biāo)準(zhǔn)化處置平臺(tái)，其為原本可能陷入漫長(zhǎng)司法泥潭的項(xiàng)目糾紛，提供一個(gè)可控的行政與市場(chǎng)相結(jié)合的重組機(jī)會(huì)。

再次總結(jié)一下，不管是存量城市更新項(xiàng)目的盤活，還是今后將新增的城市更新項(xiàng)目，1月20日自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步支持城市更新行動(dòng)若干措施的通知》給城市更新重新構(gòu)建了一個(gè)從規(guī)劃、土地、資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)到歷史遺留問(wèn)題的全方位支持體系，城市更新或?qū)⑦M(jìn)入一個(gè)全面發(fā)展的新時(shí)代。