人民日報 | 解志勇：公益惠民為根基，綠色生態(tài)為路徑 全面構(gòu)建殯葬服務(wù)治理新體系

來源：人民日報

“生，事之以禮；死，葬之以禮，祭之以禮。”殯葬，深植于禮敬文化，關(guān)乎家庭福祉，亦映射社會文明與治理溫度。此次修訂《殯葬管理條例》（以下簡稱《條例》），是國家對強化殯葬行業(yè)公益屬性的深刻法治回應(yīng)。《條例》修訂，堅持立足國情、問題導(dǎo)向，旨在系統(tǒng)構(gòu)建一個以公益惠民為根基、文明節(jié)儉為導(dǎo)向、綠色生態(tài)為路徑的現(xiàn)代殯葬治理體系，推動殯葬服務(wù)管理工作進(jìn)入法治引領(lǐng)下政府、市場、社會與公眾各盡其責(zé)、協(xié)同共治的綜合治理新體系。

一、強化公益屬性：《條例》立法宗旨的確立

《條例》1997年發(fā)布實施，但在立法目的中并未明文確立殯葬事業(yè)的“公益屬性”，而正是由于公益屬性在法律根源上未能得到充分強化和剛性約束，導(dǎo)致長期以來政府保障責(zé)任沒有得到全面落實，為市場逐利行為留下了空間。一些地區(qū)本應(yīng)承擔(dān)公共服務(wù)的殯儀館等機構(gòu)，在實際運營中出現(xiàn)了趨利化傾向，將本應(yīng)普惠的基本服務(wù)異化為牟利工具，衍生出捆綁消費、價格不透明等亂象，使得“公益”二字在實踐中被架空，最終催生出群眾反映強烈的“天價收費”等問題。

此次修訂《條例》，將“強化殯葬行業(yè)公益屬性”置于立法目的之首，使其成為統(tǒng)領(lǐng)后續(xù)所有管理的總綱。自此之后，行業(yè)的“公益”性質(zhì)不再是一種政策倡導(dǎo)或彈性要求，而是法律賦予的、必須貫穿于一切管理活動中的強制性要求。新修訂的《條例》將“堅持公益惠民”確立為基本方針，明文宣告“殯葬事業(yè)是重要的公益事業(yè)”。從目的到方針再到定性，“公益”完成了從理念到系統(tǒng)性的法定建構(gòu)，為后續(xù)所有具體制度的設(shè)計與運行提供了法律依據(jù)和方向指引。這一根本性規(guī)定，為界定政府保障責(zé)任、規(guī)范市場服務(wù)行為、引入社會監(jiān)督評價確立了統(tǒng)一的價值基石與根本遵循，是構(gòu)建多元共治格局的前提。

二、踐行綠色生態(tài)：以制度倡導(dǎo)殯葬方式變革

此次修訂《條例》不僅旨在回歸公益本位，也致力于引領(lǐng)殯葬方式的轉(zhuǎn)變。

為落實這一轉(zhuǎn)變，新修訂的《條例》通過設(shè)立專章與具體條款，構(gòu)建了系統(tǒng)的實施框架，將“綠色生態(tài)”內(nèi)涵貫穿于價值導(dǎo)向、制度設(shè)計與實施路徑全過程。比如，明確規(guī)定國家“推行”不占或少占地的安葬方式，“鼓勵和引導(dǎo)”海葬、樹葬等生態(tài)安葬，并授權(quán)地方政府對參與者給予補貼。通過“政府引導(dǎo)+經(jīng)濟(jì)激勵”的組合，將綠色安葬從道德倡導(dǎo)轉(zhuǎn)化為具有吸引力的現(xiàn)實選項。同時，授權(quán)地方可劃定特定區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)安葬，從空間規(guī)劃上提供了合法、穩(wěn)定的落地保障。

通過一系列制度設(shè)計，新修訂的《條例》直面了以往因缺乏支持而導(dǎo)致的“生態(tài)安葬接受度低、設(shè)施利用率不足”的困境。通過提供正面的制度供給與激勵，旨在打破傳統(tǒng)路徑依賴，推動公眾選擇從被動接受到主動認(rèn)同的轉(zhuǎn)變，將綠色生態(tài)從政府倡導(dǎo)的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為社會與公眾廣泛參與的共同行動，從而為化解殯葬活動與資源環(huán)境之間的深層矛盾提供了法治路徑。

三、劃定政府責(zé)任：以清單管理明確保障范圍

修訂前的《條例》在公益保障上的另一短板是，條文雖提及“殯葬服務(wù)單位”，但未界定哪些是政府必須提供的基本服務(wù)，更未明確保障這些服務(wù)的財政責(zé)任。這種責(zé)任的模糊性，導(dǎo)致實踐中地方政府在殯葬公共服務(wù)投入上意愿與能力不一，形成了“公益缺位、市場補位”的格局。

新修訂的《條例》對此作出制度回應(yīng)，建立了殯葬服務(wù)清單管理制度。該制度的核心作用在于：其一，清晰界定并壓實政府的保障責(zé)任。通過以國家清單形式明確列舉遺體接運、生態(tài)安葬等“基礎(chǔ)項目”，首次在全國范圍內(nèi)劃定了政府必須保障和負(fù)責(zé)提供的殯葬服務(wù)范圍。其二，在統(tǒng)一底線的基礎(chǔ)上構(gòu)建了分層、靈活的管理體系。一方面，國家清單設(shè)定了全國統(tǒng)一的保障底線；另一方面，授權(quán)省級政府可以結(jié)合實際適當(dāng)增加本地基礎(chǔ)項目，給予了地方必要的實施彈性。此外，將“非基礎(chǔ)項目”清單的制定與價格管理權(quán)限明確賦予設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府，這體現(xiàn)了管理重心的下沉，要求地方政府對其轄域內(nèi)殯葬服務(wù)的整體規(guī)范與可及性承擔(dān)起直接的監(jiān)管責(zé)任。

四、加強綜合監(jiān)管：建立多部門協(xié)同的綜合治理架構(gòu)

修訂前的《條例》僅原則性規(guī)定民政部門負(fù)責(zé)管理。面對殯葬活動所涉及的用地規(guī)劃、醫(yī)療衛(wèi)生、市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等諸多行政領(lǐng)域，這種單一主體負(fù)責(zé)制難以應(yīng)對，導(dǎo)致實踐中部門職責(zé)交叉與監(jiān)管真空并存，跨部門、全鏈條的綜合監(jiān)管機制長期缺失。

修訂后的《條例》對此進(jìn)行了加強和規(guī)范。不僅明確民政部門的主管職責(zé)，更首次以列舉方式，明確了各相關(guān)部門在殯葬管理中的具體職責(zé)或協(xié)同義務(wù)，將全鏈條監(jiān)管責(zé)任依法、清晰地分解至各專業(yè)領(lǐng)域。同時，要求縣級以上地方人民政府制定跨部門協(xié)同的監(jiān)管事項清單，并加強常態(tài)化執(zhí)法協(xié)作。這標(biāo)志著殯葬監(jiān)管模式實現(xiàn)了根本性轉(zhuǎn)變，形成了在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、多部門依法共治的“協(xié)同共治”新格局。此外，還引入了信用監(jiān)管、社會監(jiān)督、行業(yè)自律等多種現(xiàn)代治理手段。這不僅豐富了監(jiān)管工具，還構(gòu)建了多元主體有序參與的制度：通過信用評價約束各方行為，暢通社會監(jiān)督與投訴舉報渠道，強化行業(yè)自我管理，從而將政府監(jiān)管與市場自律、社會監(jiān)督有機結(jié)合，共同構(gòu)成了一個立體化、常態(tài)化的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，確保公益屬性在行業(yè)運行的每一個環(huán)節(jié)都能得到有效維護(hù)。

五、結(jié)語

《條例》的修訂，是一次以法治推動殯葬領(lǐng)域系統(tǒng)性重塑的深刻變革。它通過將“公益屬性”確立為不可動搖的立法靈魂，從根本上校正了行業(yè)發(fā)展的價值航向。在此基礎(chǔ)上，《條例》以清單管理清晰界定政府保障底線，以規(guī)范體系全面維護(hù)服務(wù)秩序，以協(xié)同架構(gòu)整合多部門監(jiān)管職責(zé)，并以制度激勵引導(dǎo)綠色生態(tài)實踐。這套制度組合，意味著殯葬治理邏輯的根本轉(zhuǎn)變，其核心在于構(gòu)建了一個權(quán)責(zé)清晰、多元參與、協(xié)同共治的現(xiàn)代治理體系，確立了政府保障基本服務(wù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的責(zé)任，同時通過程序設(shè)計與渠道開放，為行業(yè)自律、社會監(jiān)督與公眾參與提供了堅實的制度支撐，形成了治理合力。這標(biāo)志著中國殯葬治理形成了法治引領(lǐng)下的綜合治理新模式，回應(yīng)了“逝有所安”的民生期盼。

（作者：中國政法大學(xué)比較法學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師 解志勇）