探索以制度創新破解基層內部審計困局

內部審計作為審計監督體系的重要組成部分，對于保障單位內部管理的規范化、風險防控的常態化具有重要作用。基層審計機關在審計力量相對不足、審計任務日益繁重的背景下，如何有效發揮內部審計的“聽診器”和“預警器”功能，特別是如何整合國家審計與內部審計的監督力量，科學規范開展工作，為地方經濟社會發展提供有力保障，成為亟待解決的問題。本文以海南省儋州市為例，深入探討如何通過制度創新構建基層內部審計的新格局。

直面基層內部審計工作的現實困境

儋州市作為海南自貿港建設“港產城” 融合發展的核心承載地，近年來經濟社會發展迅猛。2023年，儋州市（含洋浦）固定資產投資突破800億元，年均增長24.3%。然而，與之形成鮮明對比的是，其內部審計工作長期面臨機構覆蓋率低、專業匹配度低、內部機構質量控制低及成果運用率低等“四低”狀態。

（一）機構覆蓋率低

2024 年，儋州市359家單位行政機關、企事業單位中設有內部審計機構或履行內部審計職責的單位僅有17家（機關單位11家、事業單位2家、重點國有企業4家），占比4.46%。多數單位對內部審計工作不夠重視，沒有意識到內部審計在加強單位內部運營管理、完善治理結構、提升管理水平和服務能力等方面的重要作用。經統計，儋州市應設未設內部審計機構的單位有15家，根據《海南省內部審計工作規定》第五條“管理和使用政府性資金、社會公共資金數額較大，或者所屬單位較多的行政事業單位、社會團體和其他組織應當設立內部審計機構”的規定，15家單位2023年度使用預算資金超過1億元，均未設立內部審計部門。部分已設立內部審計部門的單位，未真正系統全面地開展內部審計工作，重量輕質的現象明顯，僅制定內部審計工作制度后便束之高閣，尚未開展實質工作，未能發揮內部審計在單位管理控制中的促進作用。

（二）專業匹配度低

全市內部審計 部門審計人員41人，其中專職人員僅8人，占比19.51%；兼職人員33人，占比80.49％。內部審計人員中，具有大學本科學歷26人，占比63.41％；大學專科學歷15人，占比36.59％。會計專業5人，占比12.2％；其他專業36人，占比87.8％。具有中級及以上職稱4人，占比9.76％。

（三）審計質量控制低

隨著海南自貿港紅利的釋放，基層政府投資建設項目不斷增加。經了解，儋州市大部分行政單位在政府投資領域面臨著質與量的問題。一是部分單位未認真審查招標代理機構編制的招標文件，項目招標存在以“在海南地域設有服務維修站、維修站服務人員必須有海南人”“項目擬派總監理工程師具備13年或以上注冊監理工程師資格”等不合理條件限制和排斥潛在投標人現象。二是部分單位未對中介報告抽查核實，委托事項存在超標準設計、超標準批復、虛增招標控制價等問題。如業主單位某公司負責的魯州市那大鎮九年一貫制學校工S程等10個項目招標控制價編制不嚴謹，導致虛增招標控制價1582.92萬元。三是部分單位未核查監理履職情況，存在監理“走過場”、出具虛假報告等嚴重舞弊及弄虛作假行為，項目建設存在安全隱患和投資風險。如某中學標準化建設附屬工程項目，監理單位監理缺位、現場質量監督不嚴，對未按圖施工和偷工減料的情況視而不見，導致看臺發生沉降，多處已塌陷、損毀。四是工程結算報告嚴重偏離事實，存在虛增工程量、未實地現場踏勘工程簽證虛增造價、錯套定額等現象，導致多計工程款。抽查2021年到2023年期間的61個項目，發現結算審核報告違背事實，造成財政資金損失，涉及3269.69萬元。

（四）成果運用率低

部分單位在開展內部審計工作時，僅出具審計報告，對問題整改推動緩慢甚至擱置不理，內部審計整改工作流于形式，且相關主管部門對整改不力、消極整改、整改不徹底的單位缺乏有效的問責處理機制，形成“破窗效應”，致使審計部門實施審計時，發現相關部門“牛皮癬”頑癥，“屢審屢犯”現象屢見不鮮。如市某國有企業收到《財務收支情況審計報告》中涉及16個問題，時隔兩年仍有5個未完成整改，尤其是“未建立健全‘三重一大’決策事項配套制度”“項目建設成本控制不嚴格，未建立成本管理制度”等問題，相關制度自收到審計報告5個月仍未出臺，公司領導班子對實行“三重一大”事項集體決策的重要性和必要性認識不足，對財務管理隨意性、 盲目性較大。

制約基層內部審計工作發展的原因

調研發現，基層內部審計長期面臨“先天不足”與“后天失調”的雙重困境。制度缺位導致監督“無章可循”，認知偏差引發履職“動力衰減”，資源桎梏制約效能“提質升級”，三者交織形成制約發展的結構性矛盾。

制度上，頂層設計不健全，執行約束乏力。當前，儋州市沒有明確的內部審計規范性文件來約束相關單位的內部審計人員，內部審計意識不足，目標不明確，審計結果達不到預期效果。

認知上，風險防控意識薄弱，內生動力不足。很多單位沒有意識到內部審計在單位經濟風險防范方面的重要作用，已經設立了內部審計部門的企事業單位，存在重量輕質的現象，還未系統全面開展內部審計工作。

資源上，人財物保障缺位，專業能力滯后。受人員不足、人才缺乏等客觀條件的限制，無法設立內部審計機構、配備內部審計人員，很多內部審計機構將業務外包給社會審計人員，導致內部審計工作質量不高。

建立推動內部審計改革 “三位一體”新體系

面對海南自貿港建設帶來的資金監管、重大項目風險防控等新挑戰，儋州市審計局深刻認識到，傳統內部審計模式已難以適應改革發展需求，必須刀刃向內推進系統性變革。

（ 一）制度筑基，構建全域覆蓋的監管體系

一是健全頂層設計。推動儋州市委、市政府出臺《儋州市內部審計工作規定》，明確內部審計工作應當堅持黨的領導，進一步拓寬內部審計的廣度和深度，提高審計監督效能，全面貫徹“集中統一、全面覆蓋、權威高效”的總要求。重點對內部審計的領導管理體制、機構職責、人員配置、審計程序、審計整改和結果運用、業務指導和監督等方面作出明確規定。

二是健全動態監管體系。對全市各業主單位自行委托第三方公司進行結算審核的結果實行備案制，并對備案的項目材料實行分類審核，對發現的細小問題及時督促業主單位修正，對審核發現的重大問題納入審計年度計劃，進行專項審計。同時，建立審計預警提醒函工作機制，對全市重大政府投資審計項目發出提醒函，實現審計監督從事后把關向全程預警的戰略轉型。建立“備案抽審制”和“提醒制”雙軌并行機制，既強化了審計監督的精準性和時效性，又助力各單位完善內部控制流程、降低管理風險，實現審計成果向治理效能有效轉化。

（二）機制創新，構建協同監督大格局

一是創新建立聯動機制。創新構建“監督+” 工作模式，與紀檢監察、巡視巡察等部門聯合出臺協同機制和監督 制度，實現監督工作優勢互補、各項監督“同頻發力”，推動監督成果深度轉化為治理效能，促進各單位在協同監督倒逼下，主動完善內部控制流程，形成“以監促治、監治融合” 的良性發展格局。

二是創新審計成果轉化體系。構建審計整改體系，借助“多監督主體合一”“監督一張網”等網上督查平臺，聯合紀檢監察、組織、人大等部門，通過現場督導、分類督導等方式推動審計查出問題整改，聚焦核心業務領域風險防控，將審計成果嵌入內部控制優化與績效考核體系，促進單位內部控制常態化監管機制，促進治理效能系統性升級。

三是加強對內部審計協會的指導。嚴格協會負責人政治審核，加強對協會增補工作的管理指導；發揮內部審計協會的橋梁紐帶作用，積極吸收各單位內部審計部門加入內部審計協會，主動接受審計機關的政策和業務指導，為審計機關履行好對內部審計的業務指導和監督職責建言獻策、貢獻力量，推動發揮國家審計、內部審計、社會審計的監督合力。

（三）人才強基，鍛造專業化內部審計隊伍

一是利用儋州市內部審計協會服務平臺，開展內部審計人員能力提升培訓，圍繞財務收支、風險防控等內容，通過“理論+實操+案例研討”模式進行授課，解答當前內部審計工作“怎么看”的困惑，講清“怎么辦”的思路，更手把手教“怎么干”的方法，不斷提升內部審計人員的專業素養。

二是實行“ 以審代訓”，組織各單位內部審計人員參與市審計局實施的審計項目，根據各單位業務領域的不同，安排到審計局的各業務審計組，通過“一對一帶、手把手教” 的方式參與審計項目，鍛煉提升內部審計人員的工作能力，同時建議設有內部審計部門的單位在人才招錄時充分吸收法律、計算機、行政管理、環境工程等方面的人才，選配更多年輕化、專業化的人才加入內部審計隊伍。

作者：齊和平 王毓酋

來源：審計觀察微信公眾號

編輯：孫哲

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