“意定監(jiān)護(hù)”新規(guī)背后的民盟智慧

（來源：團(tuán)結(jié)報(bào)）

轉(zhuǎn)自：團(tuán)結(jié)報(bào)

□王 倩

“好消息！我們關(guān)于意定監(jiān)護(hù)制度的建議部分落地了！”近日，全國人大代表、民盟上海市委會(huì)副主委姚卓勻接到民盟上海市委會(huì)副主委厲明打來的電話，他的話語中滿是欣慰與振奮。11月17日，《上海市關(guān)于推進(jìn)實(shí)施老年人意定監(jiān)護(hù)制度的若干意見（試行）》獲市政府常務(wù)會(huì)議通過，并于12月初正式印發(fā)。這項(xiàng)新規(guī)的出臺，離不開立法部門的辛苦付出，也離不開社會(huì)各方的共同努力，其中亦包含著上海民盟的智慧。

多年筑基：緣起于合作共建

意定監(jiān)護(hù)是指成年人在自己有行為能力的時(shí)候，選擇一個(gè)自己最信任的人或者組織作為自己失能后的監(jiān)護(hù)人。2024年底，中共中央和國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的意見》，提出“探索建立老年人意定監(jiān)護(hù)實(shí)施機(jī)制”。然而，意定監(jiān)護(hù)制度要真正落地實(shí)施仍困難重重。

“當(dāng)前，意定監(jiān)護(hù)雖入法十多年，卻散見于多部法律法規(guī)中，比如2012年修訂的老年人權(quán)益保障法、2018年修訂的殘疾人保障法，相關(guān)內(nèi)容還停留在法條宣示層面，沒有形成完整體系?！薄敖ㄗh以‘最有利于被監(jiān)護(hù)人’和‘最大程度尊重老人真實(shí)意愿’為根本原則，快速構(gòu)建多層次意定監(jiān)護(hù)服務(wù)體系與監(jiān)督體系。”2025年全國兩會(huì)上，姚卓勻作為全國人大代表提交了《關(guān)于加快老年人意定監(jiān)護(hù)制度立法進(jìn)程的建議》。

這份建議的形成和提出，還要從民盟上海市委會(huì)與市人大常委會(huì)信訪辦的合作共建說起。

2021年11月，在民盟中央副主席、民盟上海市委會(huì)主委陳群和市人大常委會(huì)副主任陳靖的共同見證下，雙方簽訂合作協(xié)議，建立起常態(tài)化合作機(jī)制。4年來，盟員律師們在參與接訪中，獲得了市人大常委會(huì)信訪辦提供的最前沿、最真實(shí)的社情民意線索，盟員律師們在這過程中也提交了大量意見建議。

這種合作實(shí)現(xiàn)了專業(yè)力量與民生痛點(diǎn)的深度耦合。2024年，雙方不約而同地將目光聚焦在“老養(yǎng)殘”家庭這一特殊群體上，在當(dāng)年開啟了“關(guān)于本市建立老齡人口康養(yǎng)托付體系”的年度重點(diǎn)聯(lián)合課題。

聚焦核心：直指“意定監(jiān)護(hù)”痛點(diǎn)

2024年，民盟上海市委會(huì)與市人大常委會(huì)信訪辦骨干聯(lián)合組成課題組，實(shí)地調(diào)研了全市5家不同類型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，與8個(gè)街鎮(zhèn)居委會(huì)、5戶“老養(yǎng)殘”家庭進(jìn)行了深入訪談。

在走訪過程中，課題組聽到最多的憂慮和困惑就是：“自己走了，孩子咋辦？”“意定監(jiān)護(hù)，沒聽說過！”……帶著從一線收集到的問題，課題組先后組織了8場專題研討會(huì)，邀請了高校、研究機(jī)構(gòu)、民政部門、法院、公證處、殘聯(lián)等專家學(xué)者，以及社區(qū)一線工作者和家庭成員代表同堂討論。

一年的實(shí)地調(diào)研和課題組成員的“頭腦風(fēng)暴”，終于迎來了結(jié)題。調(diào)研組認(rèn)為，結(jié)合當(dāng)前老齡化社會(huì)現(xiàn)狀，應(yīng)首先著眼于“意定監(jiān)護(hù)”。

所有課題組成員群策群力、出謀劃策：上海金融法制研究會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任劉曉明花了大量精力查閱法律法規(guī)，對課題報(bào)告的每一項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行逐字推敲與依據(jù)完善；市人大代表金纓則從一線角度補(bǔ)充了“意定監(jiān)護(hù)”的緊迫性；還有成員帶著家中長輩親身體驗(yàn)意定監(jiān)護(hù)的公證流程，將其中遇到的壁壘轉(zhuǎn)化為真切的修改意見；執(zhí)筆人田原字斟句酌反復(fù)推敲，從一萬多字的建議稿，歷經(jīng)數(shù)月最終精準(zhǔn)凝練為1300字的核心內(nèi)容，每一處刪減與斟酌，都只為讓問題的呈現(xiàn)更聚焦，讓對策的提出更具操作性。

“當(dāng)前監(jiān)護(hù)模式過于倚重法定順位監(jiān)護(hù)，既未充分尊重老年人自我托付、選擇監(jiān)護(hù)人的意愿，也不利于養(yǎng)老資源合理配置和養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展壯大，更有可能加劇基層政府養(yǎng)老兜底資源被擠兌風(fēng)險(xiǎn)”；

“意定監(jiān)護(hù)協(xié)議存證備案和監(jiān)護(hù)人受第三方監(jiān)督兩項(xiàng)‘基石性制度’缺失，無法實(shí)現(xiàn)各類監(jiān)護(hù)銜接。公證處是法定‘證明機(jī)構(gòu)’，作用重要但難以承擔(dān)統(tǒng)一存證備案和監(jiān)督人角色”；

“在服務(wù)支撐上，提供老年人意定監(jiān)護(hù)服務(wù)的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)性質(zhì)以及發(fā)展規(guī)劃不明晰，導(dǎo)致組織發(fā)展停滯”；

“意定監(jiān)護(hù)”在課題中被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，人大代表的相關(guān)建議也被《人民日報(bào)》先后2次報(bào)道。此外，市人大常委會(huì)還將課題研究成果摘編為簡報(bào)，為地方立法提供參考。聯(lián)合課題調(diào)研，使剛性的法律制度條文，轉(zhuǎn)化為有溫度的法治屏障。

落地生根：從紙面建議到政策出臺

隨著《上海市關(guān)于推進(jìn)實(shí)施老年人意定監(jiān)護(hù)制度的若干意見（試行）》的審議通過，課題組關(guān)于“意定監(jiān)護(hù)”的部分建議，例如依法強(qiáng)調(diào)的“最有利于被監(jiān)護(hù)人”和“最大程度尊重老年人真實(shí)意愿”兩項(xiàng)基本原則，被納入新規(guī)的核心準(zhǔn)則，并貫穿于各個(gè)環(huán)節(jié)。

針對“存證備案與監(jiān)督兩項(xiàng)‘基石性制度’缺失”這一核心堵點(diǎn)，新規(guī)給出了明確答案?！敖⑹屑壚夏耆艘舛ūO(jiān)護(hù)信息歸集查詢平臺”被寫入文件，這標(biāo)志著課題組呼吁的“全國統(tǒng)一備案查詢體系”實(shí)現(xiàn)了地方性落地。同時(shí)，新規(guī)將監(jiān)督職責(zé)具體化，明確民政部門負(fù)有指導(dǎo)與監(jiān)管責(zé)任并賦予居（村）委會(huì)依法進(jìn)行監(jiān)督的資格。

針對“社會(huì)組織發(fā)展不明晰、停滯不前”的問題，新規(guī)也采納了課題組的建議，明確“加強(qiáng)培育提供監(jiān)護(hù)服務(wù)的專業(yè)性社會(huì)組織”，為培育專業(yè)機(jī)構(gòu)、吸引人才進(jìn)入、形成可持續(xù)的服務(wù)市場等社會(huì)需求，積極提出了“引導(dǎo)專業(yè)機(jī)構(gòu)參與，壯大意定監(jiān)護(hù)服務(wù)市場規(guī)?！钡慕ㄗh。

民盟上海市委會(huì)與市人大常委會(huì)信訪辦的這次成功合作，勾勒出了一條民主黨派與立法機(jī)關(guān)協(xié)同發(fā)力、破解民生難題的有效路徑。今年，課題組原班人馬繼續(xù)深耕“老養(yǎng)殘”家庭的支持體系建設(shè)。這份始于2021年深秋的合作，正隨著老齡化社會(huì)的發(fā)展不斷升級，持續(xù)為這座城市貢獻(xiàn)著智慧。