3歲以下寶寶沒人照顧？國家“發錢”了！

事關千萬個家庭的托育服務法，終于進入最后的立法程序。

12月22日，托育服務法草案提請十四屆全國人大常委會第十九次會議首次審議。草案共8章76條，包括總則、托育機構、托育人員、服務提供、保障措施、監督管理等。

這是我國托育領域的首個專門立法，也是近年來圍繞國內生育困境系列頂層設計中的一大重磅突破。草案確定了我國托育服務發展的方向與基本原則，一方面，托育服務應遵循嬰幼兒生長發育規律和特點，給予嬰幼兒特殊、優先保護，加強醫育結合；另一方面，草案明確強調，各級人民政府應當將托育服務發展納入國民經濟和社會發展規劃，建立工作經費保障機制，統籌規劃、合理布局和配置城鄉托育服務資源，增加普惠托育服務供給，將普惠托育服務有序納入基本公共服務范圍。

多位受訪托育專家對《中國新聞周刊》指出，托育服務法對于托育行業多年來的痛點與亂象，比如普惠托育機構補助不足，行業監管缺位，機構服務質量良莠不齊，托育資源供需錯配等進行了針對性的回應，并在部分法律條款上實現了突破性進展，但在部門協調與聯動等體制機制障礙上，仍有待進一步突破。

2025年11月4日，在山東青島恒星科技學院恒星托育中心，老師帶領小朋友閱讀繪本故事。中新社發 張鷹 攝

“真金白銀”的補助

與針對3—6歲嬰幼兒的學前教育不同，托育服務，專指為3周歲以下的嬰幼兒提供的安全看護、生活照料、情感關愛、營養膳食、游戲活動等促進嬰幼兒早期成長的服務。

托育服務法草案的一大突破性表述，是明確將普惠托育服務有序納入基本公共服務范圍。草案總則中寫道，縣級以上人民政府應當將托育服務發展納入國民經濟和社會發展規劃，將托育服務工作經費納入本級政府預算并建立與經濟社會發展相適應的經費保障機制。

近年來，隨著我國社會人口結構與家庭結構的變遷，針對3歲以下嬰幼兒的托育需求越來越普遍，但與此同時，年輕的“80后”“90后”媽媽們在市場上卻找不到令人滿意的服務。根據2024年9月發布的《國務院關于推進托育服務工作情況的報告》（以下簡稱《托育報告》），盡管超過三成的3歲以下嬰幼兒家庭有送托需求，但目前全國實際入托率僅為7.86%，這意味著，相當大一部分群體的送托需求未能得到滿足。

國家衛生健康委人口監測與家庭發展司司長楊文莊在2024年全國托育服務宣傳月啟動儀式上指出，隨著家庭規模縮小、育幼功能減弱，越來越需要現代化、社會化的托育服務。釋放托育需求，對于提升生育水平、保障女性就業、促進嬰幼兒發展具有積極作用。

普惠托育的概念首次在國家層面提出是2019年。當年4月，我國頒布了針對托育的首個國家層面指導文件《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，明確“政府引導、普惠優先”為原則。顯然，國家決定為托育投入真金白銀，在后續發布的《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》中進一步規定，對于示范性托育服務機構和社區托育服務設施，中央預算內投資按每個新增托位給予1萬元的補助。然而，托育行業很快發現，雖然政策在表述上利好整個市場，但后續的資金卻沒有跟上，每個地市只有極少數普惠機構有機會申請中央資金。

普惠托育機構的定位是提供基本托育服務，因此在定價上接受政府指導價，托育費用每月從幾百到上千元不等，在低價限制下，很多園所對補助的依賴性很強。對普惠托育機構的補助主要來自地方，與地方的財政實力密切掛鉤，現實中，生均托位補貼無法按時拿到的情況非常普遍。

“有的普惠托育機構被地方政府欠了上百萬補助金，機構就只能欠老師五險一金，更進一步就是工資都發不出來。”一位托育園園長對《中國新聞周刊》說。據她介紹，由于當地財政情況不好，她所在的北方某市已連續兩年“基本沒有發放托位補助”。

目前，普惠托育服務尚未被納入基本公共服務體系，托育服務法的到來讓托育行業看到了希望。多位行業人士分析，這意味著圍繞托育的經費保障機制得到進一步強化，之前一直沒有到位或延遲發放的托育補助，在立法的約束下，優先級提升，有可能更及時地得到保障，對普惠托育機構而言，這是一個重大利好。不過，有關人士也指出，經濟下行的總體背景下，即使普惠托育被納入基本公共服務范圍，考慮到各地政府財政與債務水平的差異，未來，延遲發放的情況仍可能繼續存在，普惠托育機構應向著多元化發展的方向轉型，提高自身的造血能力，“僅依靠政府輸血，終究無法走遠”。

另外，托育服務法草案在強調“發揮政府主導作用，增加普惠托育供給”的同時，還強調要“統籌規劃、合理布局和配置城鄉托育服務資源”，這也在一定程度上緩解我國托育供需錯配的現象。

據國家衛生健康委主任雷海潮介紹，目前，我國共有12.6萬家托育服務機構，提供的托位總數達到665.7萬個。與此同時，《托育報告》則指出，2023年全國托位實際使用率僅為46.7%，“家庭送托難”與“機構收托不足”并存。

專家分析，這種結構性錯配既有歷史原因，也與政策的“刺激”有關。“十四五”規劃提出到2025年實現“每千人口托位數達到4.5個”的剛性目標后，有地方政府為了完整指標，在一些沒有新生兒的老化社區也盲目大量鋪設托位，在部分人口老齡化嚴重的鄉鎮，該現象更加凸顯。目前，“十四五”已接近收官，據國家衛生健康委數據，我國每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數已達到4.73個，超額完成“4.5托位目標”。下一步，各地應進入資源重新配置的調整期，增加普惠托育供給的長期規劃性，托育服務法是一個起點。

從備案到準入

除了政府支持不足外，監管不到位一直是我國托育服務健康發展面臨的挑戰。

特別是民辦托育機構，過去幾年，跑路與爆雷現象頻發。一位托育機構跑路的受害家長對《中國新聞周刊》說，跑路前幾天，該機構稱自己是當地衛生健康委備案園，以近期收到區衛生健康委補貼為由，會給予少量老客戶收費折扣，“誘惑”其續費成功。發現被騙后，該家長立刻打電話至衛健部門投訴，但對方說：“這不歸我們管。”

我國對托育機構采取備案制，機構所在地的縣級衛生健康部門是備案的主管單位，但《托育報告》指出，雖然規定了托育機構應該到衛生健康部門備案，但由于缺乏對不備案托育機構的約束性措施，目前全國托育機構備案率僅為42%，托育服務行業健康發展和質量安全面臨較大隱患。總體而言，我國托育機構綜合監管尚未納入相關部門行政執法事項清單，缺乏具體實施細則，跨部門監管機制不健全，處罰規定不明晰，對托育機構監督引導作用發揮有限。

“前年有一次我去參加在某偏遠地市舉辦的托育會議，和當地衛生健康委家庭發展處的一位負責人討論，發現其對托育有關事務完全不懂，足以見托育行業監管的真空地帶大量存在，在衛健系統內，托育也只是一個很邊緣的板塊，各地重視程度差異也很大。”一位不愿具名的托育專家對《中國新聞周刊》說。

這樣的背景下，針對托育市場亂象，托育服務法草案決定將備案制改為準入制。根據《中國新聞周刊》獲得的一份某省內部在征求草案意見時發布的關于《中華人民共和國托育服務法（草案）》（征求意見稿）的說明，草案的總體思路中有關鍵一點：將保障嬰幼兒的安全和健康作為貫穿草案的主線，通過對機構和人員實行準入許可、明確服務標準和內容、完善監管體系等制度，最大限度保護嬰幼兒的安全和健康，促進嬰幼兒全面發展。

改備案為準入后，草案規定，設立托育機構應當先取得衛生健康主管部門的許可，再按照法律、行政法規規定辦理相應的登記手續，并需滿足人員、場所、設施設備、資金等多方面條件。托育機構應當建立信息公示制度，對托育機構的許可證件、登記信息、人員資質及健康證明、安全管理制度、每日膳食、收退費辦法等進行公示。

此外，草案還明確了對托育行業從業者的準入門檻：“實行托育師資格考試和注冊制度”，設定學歷、專業門檻，并建立托育師職稱評定標準。同時，明確了托育從業禁止情形，要求托育機構對有暴力傷害、拐賣、性侵害、遺棄、虐待、吸毒等違法犯罪記錄的人員不得錄用或者立即停止其工作，依法解除聘用合同或者勞動合同，并規定了發生侵害嬰幼兒身心健康行為相關情形下托育機構和托育人員的法律責任。

除了嚴格的準入門檻與事前監管，草案還強調了過程性監管的重要性，明確在國家層面建立托育服務標準體系，縣級以上地方人民政府衛生健康主管部門應當對托育機構的服務質量定期組織評估，并將評估結果向社會公布。

前述托育專家建議，加強過程性監管，可以參考國外做法。比如，日本在全國各地設有兒童家庭中心，中心旨在提供與婦幼保健和兒童福利有關的一站式整合咨詢服務，包括托育、幼兒園、疫苗接種、各類生育補貼等詳細信息。也就是說，在這樣一個公開、透明的龐大信息平臺下，所有托育機構的有關運營信息都可以無障礙獲得，由全體公民共同參與監管。如果媽媽有送托需求，中心會主動推薦居住地附近適合的機構，并提供詳細信息。“在地方政府層面建立一個托育公共信息平臺至關重要。”

然而，值得注意的一點是，草案關于準入制的規定中，雖然規定了由衛健部門主管審批，但對于在幼兒園內開設托班的，則應先取得當地教育行政部門的同意。這點和當前的規定沒有區別，在幼兒園托班層面，衛健部門能介入的有限，具體如何指導和監督托班，并沒有在草案中有清晰的界定。

幼兒園托班誰來管？

多位托育專家認為，“托幼一體化”已是大勢所趨，但幼兒園托班的主要監管部門究竟是教育系統還是衛健系統，在政策層面仍存在模糊地帶。

近兩年，隨著越來越多幼兒園開始招收2歲寶寶，甚至部分探索進一步“延伸”到2歲以下的小月齡階段，教育與衛健部門管理范圍的重合，讓兩個部門的協調與銜接問題，愈發成為討論的焦點。“執行層面，兩個部門之間有很多協調上的障礙。”前述托育專家說。

民辦托育機構對這一問題更加關切，因為當下現實是：出生人口下降疊加“托幼一體化”趨勢，更少孩子被更多公辦幼兒園托班“搶”走，不少民辦托育機構倒閉。這樣的背景下，托育行業人士擔心，改備案為審批，由于面對的審批部門不同，公辦幼兒園托班與民辦托育機構準入的“實際執行門檻”可能不同。“教育部門為了解決幼兒園資源閑置與收入問題，有很強的動力讓幼兒園辦托。”杭州一家民辦托育企業的負責人魏時對《中國新聞周刊》坦言。

他還擔心，由于缺乏明確而統一的主管部門，當地方政府想要根據未來的人口結構變動，去統籌托位資源時可能面臨困難，“例如在南方某市，2025年底需要統計全市所有托育機構，包括幼兒園辦托的備案數據時，教育部門不想把數據同步給衛健部門”。

此前，《中國新聞周刊》調研發現，很多地方的幼兒園開辦托班，園所“只要存在空位”，審批“很容易通過”。多位幼兒園園長表示，審批門檻以硬件和環境為主，比如托班教室要保持使用的相對獨立性，具備良好通風、采光和衛生條件，有足夠的生均面積，沒有師資等軟件要求。

草案雖然專門有一章規定托育人員的從業要求，例如，應當取得托育師執業證書，并經過衛健部門組織的專門培訓等，但專家指出，這一“軟件門檻”沒有觸及幼兒園托育服務的根本性問題——培養理念與模式是否從3—6歲轉向0—3歲。

華東師范大學學前教育系副教授柳倩對《中國新聞周刊》指出，“托幼一體化”帶來的最大挑戰是“托育幼兒園化”，多數幼兒園會慣性地將3—6歲幼兒的教養模式向下延伸到0—3歲，將托班辦成“小小班”。但實際上，這兩個年齡段的幼兒處于完全不同的發育階段。

一位專門給幼兒園托班提供顧問服務的前托育園園長在廣東某市調研了大量幼兒園托班，她對《中國新聞周刊》說，很多幼兒園辦托時，在空間布置、課程安排以及管理方式上都在照搬“幼兒園模版”。“例如，桌椅排得整整齊齊，玩具區、休息區分區明顯，但0—3歲的寶寶只會四處爬行，很容易爬到椅子上摔下來。”

專家建議，未來，要想進一步整治與規范托育行業，提高普惠托育服務質量，一方面，要充分發揮政府主導作用，同時鼓勵與引導社會力量參與，鼓勵市場“百花齊放”；另一方面，要盡量探索符合0—3歲嬰幼兒特點的托育服務標準，在管理上推動高位統籌。“在過去重點解決托位不足的階段，很多問題被忽略了，接下來，整個托育行業有必要進行系統改革。”魏時說。

（魏時為化名）

記者：霍思伊（huosiyi@chinanews.com.cn）

編輯：杜瑋