解讀中央經濟工作會議精神⑦丨協調發展：從板塊化施策邁向融合化協同

■中國經濟時報記者王彩娜

協調既是發展手段又是發展目標，同時還是評價發展的標準和尺度。近日召開的中央經濟工作會議將“堅持協調發展，促進城鄉融合和區域聯動”列為明年經濟工作重點任務之一。

“此次中央經濟工作會議對協調發展的部署，更聚焦城鄉、區域、陸海深度聯動，為破解區域發展不平衡不充分問題提供了精準破題的路徑。”中國區域經濟學會副會長、長江經濟帶高質量發展智庫聯盟秘書長、湖北省人民政府咨詢委員秦尊文在接受中國經濟時報記者采訪時表示，此次表述變化的背后，蘊含著從“板塊化施策”到“融合化協同”的新導向。以往部署區域協調發展，側重于圍繞西部、東北、中部、東部“四大板塊”布局展開，而此次部署更突出“城鄉同頻、縣域為基、跨域聯動、陸海統籌”的融合性導向。

破解發展不平衡不充分：城鄉融合與區域聯動同向發力

“此次會議將城鄉融合與區域聯動并列強調，核心是立足‘十五五’開局的戰略節點，構建‘空間協同+要素暢通’的雙輪驅動格局。”河南省委咨詢組研究員、河南省社會科學院原院長張占倉在接受中國經濟時報記者采訪時分析稱，從戰略邏輯看，城鄉融合聚焦“城—鄉”垂直維度的要素循環，區域聯動著眼“東—西、南—北”水平維度的資源互補，二者協同構成破解發展不平衡不充分的完整框架。唯有統籌兩類協調，才能從根本上破解“城市強、鄉村弱”“東部強、中西部弱”的區域性結構矛盾，為“十五五”時期高質量發展筑牢空間協同根基，為共同富裕提供系統性支撐。

在秦尊文看來，城鄉融合解決“區域內的城組長二元結構矛盾”，區域聯動解決“區域間的協同問題”，兩者共同指向“破解發展不平衡不充分”的核心目標。打破城鄉壁壘，推動城市的資本、技術、市場與農村的土地、勞動力、生態深度融合，既能解決“農村弱”的問題，又能為區域聯動注入新動能，最終實現“城鄉共興、區域協同”的高質量發展。

對此，秦尊文建議，一是以縣域為樞紐，打通要素流動“最后一公里”。將縣城作為城鄉要素的“中轉站”，承接城市產業轉移、吸納農村勞動力就地城鎮化，同時挖掘農村特色資源發展城市需求型產業。二是破除壁壘，暢通通道，推動要素精準流動。深化戶籍制度改革，全面取消城鎮落戶限制，推動農村勞動力有序進城，同時通過“鄉賢回歸”等政策吸引人才下沉；推進農村集體經營性建設用地入市、宅基地“三權分置”，吸引城市資本投入鄉村產業；引導金融、技術資源下沉，提升農業現代化水平。三是以區域聯動為支撐，放大要素流動乘數效應。通過城市群、經濟帶的“統一大市場”建設，將城鄉要素整合融入區域產業鏈，實現“1+1＞2”的區域協同效應。

經濟大省挑大梁：以一域服務全局

經濟大省是全國發展大局的“壓艙石”“頂梁柱”。此次會議強調“支持經濟大省挑大梁”，這一要求已連續三年出現在中央經濟工作會議部署中。

秦尊文認為，廣東、江蘇等東部省份要強化優勢區域對中西部地區的輻射帶動，形成全國經濟的引領性支撐；中西部地區經濟大省要加快打造增長極，以“多拉快跑”避免省際差距進一步拉大。他建議，經濟大省應以“產業鏈協同、創新共享、利益聯結”為核心，將單向虹吸轉化為雙向賦能。一是產業聯動，從低端外遷到產業鏈嵌入，推動區域分工升級。廣東等經濟強省應聚焦產業鏈中高端環節，將配套制造、零部件生產等環節有序轉移至經濟中小省份，同時通過產業園區共建等方式，共同嵌入全國乃至全球產業鏈。二是創新共享，從資源壟斷到平臺聯動，激活區域創新動能。將經濟大省的創新資源向中小省份開放，推動“技術—產業”跨區域轉化，實現“創新鏈—產業鏈”的區域協同。三是要素共享，從要素爭奪到利益聯結，實現普惠性增長。通過跨區域要素市場和利益分配機制，讓中小省份分享經濟大省的發展收益。四是資源共享，從單向集聚到反哺擴散，守住區域平衡底線。經濟大省要以“造血式”幫扶培育中小省份特色產業。

“經濟大省挑大梁的核心是以一域服務全局，通過產業鏈、創新鏈、利益鏈的深度聯動，將自身優勢轉化為區域協同的動能，最終實現大省份帶小省份、強區域扶弱區域的高質量協調發展。”秦尊文說道。

重點城市群協調聯動：建立“五個一體化”發展機制

重點城市群是區域協調發展的核心載體。此次會議要求，“加強重點城市群協調聯動，深化跨行政區合作。”

秦尊文提出，城市群應建立“五個一體化”發展機制。一是基礎設施一體化。協同構建大數據中心體系和公共數字服務平臺，全面建立城市群內聯外暢的交通、水利、能源、信息等基礎設施。二是產業一體化。統籌謀劃產業布局，以比較優勢為基礎，協同推進產業轉移與承接，一體打造有機銜接、相互支撐的產業鏈供應鏈體系，探索建立城市群鏈長制。三是市場一體化。重點城市群要在市場配置資源發揮決定性作用方面有更多探索，如將適合以市場化配置的自然資源、資產股權、環境權等納入公共資源交易范圍。四是生態環保一體化。繼續推進聯防聯控聯治，強化山水林田湖草沙等各種生態要素的協同治理，從源頭上系統開展生態環境修復和保護，同時積極開展橫向生態補償。五是公共服務一體化。主要通過打破行政壁壘、加強區域協作和利用數字化手段，實現教育、醫療、社保等領域的跨區域便利化。

張占倉則建議，重點區域引領下的跨區域協同發展機制需聚焦“破除壁壘、強化聯動、輻射賦能”：建立層級化協調治理體系，國家層面強化戰略統籌、細化區域分工，地市層面設常態化議事平臺；構建要素共享保障機制，推動科創資源開放共享，建立統一要素市場規則，完善“飛地經濟”利益分成、稅收征管協同等制度，保障要素自由流動與收益合理分配；強化基礎設施互聯互通，以城市群、都市圈為單元推進交通、物流等一體化建設；打造差異化產業協同格局，依托重點區域產業優勢引導龍頭企業延伸產業鏈，形成“核心城市研發+周邊制造+縣域配套”分工體系，推動創新成果與產業勢能輻射全域、提升發展能級。

落實區域協調發展：體制機制創新與政策賦能的突破方向

面對復雜的國內外經濟環境，落實此次會議提出的區域協調發展要求，還需要在體制機制創新、政策精準賦能等方面有所突破。

秦尊文建議，一是圍繞省際共商、生態共治、全域共建、發展共享，建立常態化合作機制。二是政策精準賦能。如向欠發達地區傾斜布局重大基礎設施，實施“特色產業培育計劃”，推進農村資源資本化等。三是完善政績考核。增設“區域協同系數”，量化考核產業轉移完成率、跨省技術合同數、公共服務共享覆蓋率等指標。中央財政設“協同獎勵池”，對完成跨區域合作任務的城市群，按成效給予專項債額度傾斜。對跨省投資企業減免所得稅，對鏈主企業牽頭組建跨區域產業聯盟給予研發補貼等。

張占倉提出三大政策方向，一是暢通區域經濟循環的支撐政策。加快建設全國統一大市場，清理妨礙區域公平競爭的政策措施，數字化構建跨區域物流協同機制，推進縣域商業體系建設打通城鄉產銷通道。二是增強區域發展韌性的政策保障。建立區域風險預警與互助機制，在關鍵領域布局跨區域備份基地，加大對中西部縣域基礎設施建設投入力度，強化生態功能區轉移支付，提升欠發達地區抗風險能力。三是培育新增長極的激勵政策。支持中西部城市群培育特色產業集群，鼓勵東部與中西部共建產業轉移園區，設立區域協調發展基金支持跨區域產業鏈延鏈補鏈強鏈，形成“多點支撐、全域協同”的發展格局。