觀察｜美國大規模召回大使或致外交能力斷層，“特使當道”引擔憂

據新華社援引美聯社12月22日報道，特朗普政府正召回近30名駐外大使和擔任其他職務的高級外交官，調整美國的外交機構人事布局。被召回人員主要來自美國駐非洲和亞洲的外交機構，均是在拜登政府時期上任。

據匿名美國官員披露，自上周開始，一批駐亞洲、非洲、拉丁美洲和歐洲的大使接到來自華盛頓的電話，要求他們在1月中旬之前離職。這些官員表示，這些外交官曾在民主黨和共和黨總統任內任職，但都是在前總統拜登的任內獲得晉升的。

報道指出，特朗普政府計劃將忠于新政府的官員安排至國務院的更高層級，以確保特朗普的“美國優先”議程得到貫徹。特朗普長期以來一直批評美國政府內部存在“深層政府”，曾指責未經選舉的職業官員試圖破壞他的總統任期，并在世界各地傳播“自由主義價值觀”。

“遠非標準流程”

美國外交協會發言人妮基·加默表示：“自我們所知的美國外交部門成立以來，從未發生過如此大規模的召回事件。”美國國務院的工作人員警告稱，此舉將導致一些重要的大使館失去關鍵領導，還可能終結許多職業外交官的職業生涯。相關報道指出，這些大使在被召回后僅有90天的時間找到新的職位，否則就必須退休。

美國外交官協會在一份聲明中對特朗普此舉表示擔憂：“無故或無正當理由地撤換這些高級外交官，傳遞了一個危險的信號。這是在告訴我們的公務員，對國家的忠誠已經不夠了——對憲法的宣誓和經驗都應讓位于政治忠誠。”

“受影響的人反映，他們通常是通過電話突然接到通知，而且沒有任何解釋。”加默說，“這種方式非常不規范……缺乏透明度和程序與長期以來的規范嚴重不符。”

美國國務院在一份聲明中反駁了這一說法，宣稱該舉措是“任何一屆政府的標準程序”。聲明還表示：“大使是總統的私人代表，總統有權確保他在這些國家擁有能夠推進‘美國優先’議程的人員。”

美國的駐外大使由總統提名，參議院確認，分為職業外交官和政治任命外交官兩種類型。職業外交官的任期由總統決定，一般為3至4年，通常情況下不受總統和政府更迭的影響。政治任命外交官經常由與總統關系密切的伙伴或盟友擔任，通常會在新總統就職后辭職或被召回。

美國金融服務協會主席約翰·丁克爾曼駁斥了美國國務院“一切照常”的說法，稱該舉措“遠非標準流程”。“在政府執政近一年后召回職業大使是非常不尋常的。這些都是不偏不倚的專業人士，他們為兩黨總統服務。”

美國國務卿魯比奧上周在年終新聞發布會上表示，在特朗普政府調整了晉升標準和負責晉升過程的小組之后，他提交了一份新的數百名外交官晉升提名名單。美國外交協會表示，提拔與現任白宮政府立場一致的外交官將進一步加劇外交隊伍的政治化。

“職業外交官無法替代”

在此次召回指令發出前，美國在全球范圍內已有80個大使職位出現空缺。外交官員警告稱，政府上任一年就進行大規模召回，再加上許多高級海外職位已經空缺，這在現代歷史上是前所未有的，這一缺口將導致美國外交能力出現斷層。

據《紐約時報》報道，一份非官方的名單22日在美國外交官之間流傳開來。名單顯示，世界各地都有大使被召回，其中約有十幾位大使被要求離開撒哈拉以南非洲的崗位。幾名外交官表示，這份名單相當準確。

相關報道指出，多名不在特朗普政府外交政策優先事項之列的大使被召回，其中包括13名駐非洲國家大使、6名駐亞洲國家大使和4名駐歐洲國家大使。熱點地區國家的大使也未能幸免，美國駐盧旺達、埃及和亞美尼亞大使被召回，而特朗普政府正努力推動盧旺達與剛果（金）、亞美尼亞和阿塞拜疆的和平進程，并將埃及視為加沙地帶和平進程的重要調解方。

18日，美國參議院確認了特朗普的一系列任命，其中包括任命西班牙、南非、孟加拉國、拉脫維亞、羅馬尼亞和秘魯的大使。特朗普提名了多位沒有外交經驗的人選，涵蓋與他關系密切的家人、保守派人士和意識形態盟友。

美國外交官協會本月早些時候發布的一項報告顯示，特朗普政府的改革導致美國外交官士氣低落，工作能力下降。今年7月，魯比奧對國務院進行“重組”，宣布裁員約1300人，其中包括264名外交官。與此同時，已有十余名資深職業外交官被解除職務，其中大部分是女性或有色人種。

《華盛頓郵報》指出，職業外交官在外國語言和文化領域擁有豐富造詣，且具備在高壓環境下管理大使館的重要經驗，是短期內無法輕易替代的。

曾負責特朗普第一屆政府近東事務的助理國務卿戴維·申克爾告訴《華爾街日報》：“我非常擔心我們在海外的外交人員的安全和福祉，因為我們缺乏經驗豐富的實地領導者。”

“（大規模召回外交官員）這一舉動要么表明對大使在海外的職責存在深刻的誤解，要么表明對成千上萬愛國美國人的福祉漠不關心，其中一些人正身處險境，為國家在海外服務。”一名前國務院高級官員表示。

“特使”外交

另一方面，自今年1月重返白宮以來，特朗普已將高風險外交事務集中交給一小群特使，這些特使都是他商界生涯中長期信任的盟友。

《金融時報》上周報道稱，如果說“交易性”是特朗普第二任期外交政策的核心主題之一，那么另一個關鍵特征就是“特使”。

比如，特朗普的長期朋友兼商業伙伴、中東特使史蒂夫·威特科夫頻繁穿梭于莫斯科、利雅得和耶路撒冷等地促成“交易”；盡管特朗普的女婿賈里德·庫什納并無正式政府職務，卻在與海灣君主國進行商業往來之余，抽出時間為美國主導中東與烏克蘭的和平談判。

特朗普的長期密友兼競選捐助者湯姆·巴拉克則擔任駐土耳其大使，并更突出地扮演著敘利亞與黎巴嫩和平事務的自由斡旋人角色。黎巴嫩裔美國人馬薩德·布洛斯是特朗普女兒蒂芙尼的公公，長期以來在西非經營龐大的商業帝國，他被任命為特朗普的非洲事務特使。

一位曾在多屆政府任職的前美國官員表示，傳統的政策咨詢與監督渠道，以及曾經主導這一領域的“政策接觸層級體系”如今都已消失。同樣消失的還有專業領域專家和數十年積累的外交經驗。“這個圈子小得令人震驚。”這位前官員說。

敘利亞緊急任務組執行主任穆阿茲·穆斯塔法曾代表敘利亞游說歷屆美國政府，并與敘利亞新政府保持溝通。他指出：“如果你是像史蒂夫·威特科夫或湯姆·巴拉克這樣的老房地產伙伴，那你就是核心人物。（特朗普女兒）伊萬卡和庫什納也是核心人物。”“也許還有（特朗普兒子）小唐納德。”他補充道。再往下一層級，則是國務卿、國家安全顧問魯比奧，以及副總統萬斯。

報道形容這些人是“后門渠道”。而白宮將此描述為有意從長期以來的“自下而上”模式轉向“由總統驅動的自上而下流程”。白宮副新聞秘書安娜·凱利告訴《金融時報》：“很多事務都是由（特朗普）直接指示給少數幾位他信任的高級官員處理的。總統本人背景非傳統，他的團隊成員也大多如此。賈里德和史蒂夫都是做商業交易的人，但他們值得信賴。”

報道指出，盡管每一屆美國政府都有自己的特使，其中一些人的影響力似乎遠超其職位本身，但即便如此，有資深公務員指出，過去各機構仍能正常運轉，如今，在美國外交服務協會所形容的“美國外交能力正從內部被摧毀”的環境下，已無人能夠制約這些特使。