城市更新中的土地開發權與產權變遷——基于廣東、浙江兩省半城市化地區的比較研究

仇葉

武漢大學

社會學院

副教授

城市更新中的土地開發權與產權變遷

——基于廣東、浙江兩省半城市化地區的比較研究

來源 | 《社會學研究》2025年第6期

作者 | 仇葉

責任編輯 |黃燕華

在城市更新背景下，浙江與廣東兩省的半城市化地區采取分化的產權路徑重構早期向村莊轉移的土地開發權，此種分化根植于兩地產權演進的歷史脈絡。本文建構關于產權變遷的歷時性分析框架，通過比較兩地產權制度的長期演化實踐指出，產權制度能夠對所處社會系統的利益結構與社會認同進行長期的適應性建構，從而推動制度的內生性變遷；同時，制度在歷史中的延續并不必然帶來制度韌性的強化，而是會因產權特性的差異導向不同的演進軌跡。本文呈現了中國產權實踐在不同地區的異質性，也為突破產權變遷的外部環境決定論與路徑鎖定分析提供了新思路。

一、引言

中國的城鎮化已經邁入存量更新的重要階段。相較其他省份，廣東與浙江兩省由于獨特的發展路徑，形成了規模可觀的半城市化地區（鄭艷婷等，2003；林永新，2015）。在這些半城市化地區，鄉村工業化的蓬勃發展歷史性地推動了集體土地的非農開發，促使原本被國家壟斷的土地開發權向鄉村社會大規模轉移（蔣省三、劉守英，2003）。但隨著城鎮化進程的持續推進，集體建設用地的低效問題日益凸顯。2011年前后，廣東、浙江兩省分別實施“三舊改造”與“三改一拆”政策，以差異化產權路徑重構半城市化地區的土地開發權。其中，“三舊改造”政策傾向于推行土地開發權弱集中模式，更多將集體建設用地的交易與收益權利賦予基層社會，推動土地增值收益在更大范圍內的共享（田莉等，2015）；“三改一拆”政策則傾向于推行土地開發權強集中模式，地方政府向基層社會讓渡的土地權利較為有限，并展開大規模的拆違行動，進一步穩固了國家統籌土地開發權的主導地位（倪建偉、張偉，2014）。這兩種路徑均是地方政府基于土地公有制的統一制度框架，結合區域特性所展開的創新探索，充分體現了中國土地制度實踐的靈活性。本文的問題在于，面對相似的城市更新背景，為何兩省選擇了截然不同的產權重構路徑？

土地開發權的差異配置受多重因素影響。依托土地管理法規、空間發展規劃、指標控制等制度化手段，國家塑造了土地開發權配置的宏觀制度框架（譚明智，2014；桂華、賀雪峰，2014）；在此框架下，地方政府與公眾的行動邏輯與博弈關系則影響著土地開發權配置的實踐狀態（趙德余，2009；陳頎，2021）。浙江、廣東兩省的半城市化地區所采取的差異化土地開發權重構路徑，根源于20世紀90年代初期形成的差異化產權制度。基于此，本文試圖建構一個產權變遷的歷時性分析框架，通過比較兩地產權實踐的長期過程，揭示產權變遷的內生性特征及實現機制。研究表明，關鍵時期形成的產權制度是塑造產權變遷路徑的核心歷史因素，其在面對外部環境變化時，能夠持續對所處社會系統展開適應性建構，從而在制度延續中生成引導制度變遷的動力與方向。本文的產權制度為廣義概念，意指產權界定、行使與保護的規則體系，包括正式法律與規章，以及地方慣例等非正式約束。

本文采取區域比較的研究方法，圍繞浙江、廣東兩省半城市化地區土地開發權讓渡、配置與重構的長期實踐過程展開分析。此類半城市化地區在廣東集中在最早展開招商引資的南部區域，在浙江集中在浙北、浙東、浙東南等民營經濟發達的區域。自2013年起，筆者選取東莞、深圳、寧波、紹興這四個典型的半城市化地區，對其所代表區域的產權演化邏輯展開了長期調研。

二、研究綜述與分析框架

（一）誘致性變遷與博弈均衡：產權制度變遷的既有研究

中國的集體土地制度確立于20 世紀50年代的農業社會主義改造時期。20世紀80年代以來，隨著家庭聯產承包責任制的實施，土地產權領域的創新實踐大量涌現。圍繞這些土地制度實踐，既有研究形成了兩大基本解釋路徑，且普遍受制度經濟學產權變遷理論的影響。

第一種路徑基于誘致性制度變遷理論，強調外部環境變化通過成本收益機制驅動制度創新。科斯（Ronald H. Coase）在提出交易成本理論時指出，制度對權利的界定影響社會運行的交易成本，從而將產權制度置于成本與收益的衡量范疇（科斯，2009）。因此，新環境產生的獲利機會將誘發人們改變現行安排，推動制度為滿足新需求而產生功能性變遷（速水佑次郎、拉坦，2000：89-140）。依托這一研究思路，中國學者深入剖析了改革開放以來多元地權實踐的生成邏輯。姚洋（2000）系統地比較了全國多地的產權制度創新，將地權個體化程度作為關鍵差異，指出不同發展階段對經濟效益與公平效益的不同追求推動了產權變遷。陳志剛、曲福田（2003）揭示了區域間的發展差異如何塑造差異化的產權需求，使農地產權制度呈現“使用權主導”與“轉讓權強化”的差異化組合。豐雷等（2013）通過更大空間尺度的實證研究，進一步驗證了改革開放以來土地制度變遷的誘致性特征，明確人均GDP、非農產業比例等經濟變量是影響產權結構變遷的關鍵因素。可見，這一研究思路將產權制度視為能夠自我執行的均衡結構，認為外生變量會功能性地牽引制度從低效非均衡向高效均衡自發演進。

第二種路徑基于博弈均衡理論，強調產權相關主體的互動之于產權變遷的重要意義。巴澤爾（Yoram Barzel）提出的不完全產權理論揭示了產權“公共領域”廣泛存在的客觀現實；在此背景下，相關利益主體所展開的博弈性“追租”行為，將對產權結構的塑造產生關鍵性的影響（巴澤爾，2017：1-52）。由于集體產權具有主體多元的突出特征，博弈均衡理論很快被用于解釋中國的土地制度變遷。周其仁（1995）較早提出，農民、產權代理人與國家進行積極的協商、博弈，是促成有效產權制度建立的關鍵。張曙光、程煉（2012）通過考察新中國成立到2012年前后的地權演變指出，外部經濟生產環境的改變難以直接促成產權的清晰界定，主體的互動關系才是解釋產權結構變遷與形成的關鍵。張紅宇（1998）更強調國家與農民在特定約束條件下有著形成“同意的一致性”的集體行動能力，從而促成了中國產權制度的多次演變。這些研究肯定了多元行動者的重要意義，但仍將外部因素視為產權變遷的核心解釋變量，認為正是這些“外力”塑造了產權博弈的空間，決定了主體間的博弈關系。

此外，也有學者從農民生存危機、地權認同、國家與地方政府博弈關系等角度拓寬了產權變遷的解釋路徑（張靜，2003；趙德余，2009；曲縱翔、董柯欣，2021）。但總體而言，既有研究普遍將產權變遷視為由外部因素驅動的演變過程。究其根本，學者們在闡釋產權制度從過去向當前狀態的演進時，更強調對當下外部環境的分析，缺乏對歷史維度的重視，從而忽視了制度的內生變遷邏輯。

（二）利益結構與社會認同：產權變遷的歷時性解釋

產權變遷的歷時性分析強調突破對當前外部環境的單一關注，將歷史維度納入考察視野，通過長時段觀察來把握產權制度形成與演變的內在邏輯。該分析路徑特別關注產權制度在關鍵時期形成的核心結構，認為產權制度能夠在長期演進中進行自我積累，最終促成制度變遷。因此，歷時性分析不局限于對變遷過程的梳理，更旨在揭示制度演進中存在的時間序列上的因果關聯（皮爾遜，2014：1-5），并將這一關聯作為理解過去如何影響當下的核心機制。歷時性分析也不等同于路徑依賴理論。路徑依賴理論雖然指出了制度變遷的歷史連續性特征（諾斯，2008），但并未充分解答歷史維度如何發揮影響（Boerrke et al.，2008），也過于強調既有路徑產生的“鎖定”效應，忽視了延續中的變遷問題。國內學者在應用路徑依賴理論時也主要著力驗證歷史因素的重要性（孫濤、黃少安，2009），未能嚴肅對待上述問題。因此，深入的歷時性分析需要解決兩個問題，一是闡釋初期形成的產權結構影響當下變遷的具體機制，二是說明制度延續與動態變遷如何同時發生，如此才能超越外部環境決定論與路徑“鎖定”的既有解釋。

制度一旦形成就具有一定的自主性，能夠通過持續塑造主體的行動與意義觀念，不斷將自身嵌入到規則、慣例、形式中去（馬奇、奧爾森，2011：162-170）。產權作為規定主體間權利關系的制度，顯然具備對自身所處的社會系統進行建構的能力，但這種以延續為特征的建構始終面臨外部環境變化所帶來的壓力。對半城市化地區而言，區域經濟高速增長與土地管制強化是產權制度需要長期應對的核心外部變量。因此，本文提出“適應性建構”的概念，用以闡釋產權制度的歷時性變遷機制，即產權變遷是既有產權制度為適應外部環境變化、維系自身存續，以相關利益群體的行動策略為中介，對社會系統展開持續建構的結果。需要指出的是，制度本身不具備直接的適應能力，但它能夠在與環境的互動中，驅動主體采取特定行動，這些行動在宏觀層面匯聚而成的結果，使制度呈現獨特的適應性特征，即制度有能力內生性地形成應對外部壓力的解決方案。霍奇遜（Geoffrey M. Hodgson）就以“差異性復制”概念闡釋了制度如何在與環境的互動中，通過復制與變異的循環關聯來推動自身的適應性演化（霍奇遜等，2013：83-99）。

產權制度的歷時性變遷機制包含三個相互關聯的展開過程。首先，產權制度始終存在適應外部環境變化的維系性壓力。外部變化并不直接產生變遷動力，而是轉換為制度內部的結構性壓力，觸發原有利益分配格局的可維系性問題。其次，產權制度的維系性壓力與規定性特征將形塑特定的行動者策略。前者為行動者建構了亟待應對的特定問題情境，該問題唯有在產權制度的整體框架中才能得到準確的把握；后者作為主體間權利關系的規定性約束，內在地影響著各類行動策略的可行性邊界與行動者對策略選擇范圍的認識，最終導致某些特定的策略具備實踐可行性。最后，以行動者策略為中介，產權制度通過持續被援引、激活而進入行動者所處的社會生活，實現對社會系統的適應性建構。適應性建構既是產權制度嵌入社會系統、實現延續的過程，也包含了產權制度基于自身特征適應外在環境形成的應對方案。由此，當下的制度演變就不得不面對已被既有產權制度深度塑造的社會系統，制度的延續與變遷得以同時發生。適應性建構的思路揭示了外部因素如何沿著產權制度的既定邏輯發揮作用，并借助行動者策略的中介作用促成兩者互動，為產權內生性演變的機制化分析提供了可能。

產權制度的核心功能不僅在于界定主體間的利益歸屬與分配，還在于塑造相關主體對此種利益分配正當性的集體認同（康芒斯，1997：86-93）。因此，產權制度對社會系統的適應性建構主要圍繞兩方面展開。一是利益結構，即人們掌握或支配利益資源的狀況及相互間關系的特定模式。主體的行動嵌入產權所規定的利益關系，行動的反復展開又不斷將規定性利益關系引入社會互動，最終形成特定的利益結構。利益結構既體現為主體間的利益聯結方式，又表現為支撐主體生活方式的利益基礎。二是社會認同，即社會群體在心理層面對產權制度的承認、肯定及贊同的狀態（夸克，2002：50-79）。主體對特定觀念的援引既是其行動策略的組成部分，又超越了單純的工具屬性，能夠持續對社會認同產生塑造作用。從制度層面看，土地開發權的界定有著明確規范，但農民在觀念層面的認同卻存在顯著差異。集體土地制度同時關聯著個體利益與國家權力，是協調兩者關系的重要載體（劉連泰，2016）。因此，社會性的地權認同在國家與個體之間形成了相對連續的譜系。處于其中一端的農民更強調個體權利，將土地開發權視作自身財產權的組成部分，形成財產化認同；處于另一端的農民更認可國家在土地開發中的統籌地位，形成國家化認同。實踐中的地權認同往往具有一定的模糊性與混融性，但研究者仍可在具體語境中辨析不同認同的傾向。

基于此，本文將闡明兩地的產權制度在經歷初始分化后，如何在應對外部壓力的同時，不斷對自身所處的社會系統進行適應性建構，最終塑造了差異化的土地開發權重構路徑。為更清晰地呈現兩省半城市化地區土地開發權配置的演變過程，本文將產權演化歷程劃分為三個階段（見圖1）。

具體而言，第一階段是改革開放至1995年前后的產權制度初始分化期，第二階段是城市更新啟動前的產權制度延續期，第三階段是2010年前后城市更新階段中的產權重構期。后文將緊緊圍繞這一時間線索展開論述。

三、工業化初始模式與產權制度的歷史變遷

改革開放初期，廣東與浙江兩省的半城市化地區成為全國鄉村工業化的核心集聚區。工業化初始模式的顯著差異使原本同構的集體土地制度出現明顯的產權分化，這對未來的產權制度演進產生了深遠影響。

（一）鄉村工業化模式與土地開發權轉移

獨特的資本形態是區分兩地發展模式的核心變量。憑借國家給予的特殊優惠政策和毗鄰港澳的區位條件，廣東省在改革開放起步階段就成為國際產業轉移的主要承接地，并率先形成招商引資發展模式。從空間分布來看，在這一階段進入廣東省的外資主要集中在以珠三角為核心的半城市化地區。如東莞市于1978年開始引入外資，到1993年，全市實際利用外資累計達10.49億美元，工業總產值由1978年的4.2億元增加至1993年的267.67億元（陳搏編，2016）。招商引資模式所吸引的資本屬于典型的外來資本，并且資本規模較為龐大，這不僅體現在資本總量層面，而且表現為多數外來企業在落地時，往往會進行較為完整的生產線與批量廠房建設。相較而言，浙江省主要依靠民營經濟推動工業化進程。1979年國務院批準恢復個體經濟后，浙江省當年就新增個體工商戶8091戶；至1991年，依法登記注冊的個體工商戶和私營企業分別為153.2萬戶和9.2萬家，總從業人員高達172.7萬人，在全國占據領先地位（單東，2008）。民營經濟孕育的資本形態具有內生性與漸進規模化的顯著特征。在發展初期，浙江本地農民普遍以家庭為單位展開生產與經營，初始投資集中于設備、原料采購等基礎環節，資本規模較小且高度分散，資本的集聚效應尚未產生。直至20世紀90年代末期，浙江民營經濟才迎來騰飛之勢，并隨本地產業鏈體系的完善，出現較多規模化的民營企業；但即使如此，本地產業體系內仍長期存在大量小微企業。

鄉村工業化的共同背景與發展模式的初始差異，對兩省半城市化地區的產權制度演變產生了兩個關鍵影響。其一，兩地均有重新界定土地開發權的迫切需求。從實踐來看，無論是民營資本還是外來資本，在工業化早期大多偏向使用非正規的集體土地，目的是壓低生產成本。區域工業化進程與集體土地非農化進程同步推進，在此過程中，土地開發權逐漸突破城鄉二元的制度性權利配置結構，成為了一個亟待明確界定的新的產權領域。土地用途性質的轉變也決定了這些區域的產權調整重心在于土地開發權的配置，因此與一般農地制度變遷聚焦經營權創新的邏輯存在顯著差異（仇葉，2020a）。其二，不同的資本形態使土地開發權按照截然不同的產權制度進入鄉村。具體而言，資本形態的影響路徑主要體現在兩個維度。一是不同形態的資本對土地利用的差異化需求構成了對土地開發權配置結構的剛性約束；二是資本的進入也改變了原有的利益分配格局，塑造了相關權利主體間的利益關系。兩方面因素相互作用，最終促成了不同地區產權制度的演化差異。這種差異始于村集體與農民自發的土地開發與利益分配實踐，進入20世紀90年代，隨著集體建設用地的增加，地方政府積極介入土地開發權的配置工作；在此背景下，集體土地制度的產權變革逐漸成型，其形態也從鄉村自發實踐轉變為區域性政策或地方慣例。

（二）產權制度初始分化與二元用地格局

對廣東省的半城市化地區而言，招商引資的規模化資本自進入階段便對土地開發權的整合提出了要求。資本的外來屬性也使得集體成員在對外溝通與互動中更容易形成統一立場，從而為地權的整合提供有利條件。同時，規模化資本在短期內的快速涌入也推動集體土地價值的激增，導致農民的土地權利意識被迅速激活。以東莞市為例，全市集體經濟總收入從1980年的3.45億元增長到2019年的241.4億元，增長了近70倍（陳雪原等，2021）。本地農民非常直觀地感知到了集體土地開發產生的價值，因此也就較早形成了與村集體、地方政府談判的自覺，要求將集體土地的開發收益轉換為個人收益。外來資本的持續流入亦不斷加大集體土地的整合壓力，這在客觀上強化了農民的談判能力。由此，整合土地開發權、維護農民權利成為這些地區主導的產權配置邏輯。

廣東省的半城市化地區在改革開放初期同樣推行了家庭聯產承包責任制，但隨著外來資本的持續涌入，區域產業發展對規模化土地的需求日益迫切。在地方政府的引導下，村集體普遍重新收回此前發包給農民的土地，對集體土地進行統一管理，并相應地提高村民的福利與分紅。1993年，廣東南海市（現佛山市南海區）政府頒布《關于推行農村股份合作制的意見》，率先在制度層面確立了農村股份合作制的合法地位。此后，全域性的改革逐步鋪開。從實踐來看，廣東各地的做法基本一致：一是對集體土地在內的集體資產進行清產核算，隨后將資產價值折股量化，并按承包地面積、勞動年限、成員權等要素確定股東及股東持股數；二是由股份合作社經營集體土地，確立農民按所持股份參與分紅的利益分配規則。由此，集體所有權被轉換為“個體化”的股權（姚洋，2000），這同時促成了土地開發權的統籌與整合，固化了農民對土地增值收益的分配權利。“集體經營、股民受益”的產權制度得以在這些地區形成。

民營經濟孕育的內生資本在浙江省的半城市化地區催生了截然不同的產權邏輯。首先，家庭式運作的小微資本在發展初期以小規模經營為主，對土地連片性、規模化利用的要求不高。這就從根本上降低了土地開發權的整合需求。在較長時間內，這些經營者多通過宅基地與“房前屋后”的零散土地來擴展個體的經營空間。資本的內生特征也提升了經營者依托集體成員身份自主進行集體土地開發的便利性，而由此引發的村莊內部利益分化又進一步削弱了農民對土地開發權的集體控制能力，強化了經營者的能動性。更重要的是，資本的漸進規模化也導致集體土地開發產生的價值在初期并不顯著，農民的土地權利意識較弱，他們大多將這些零星的占地行為視為戶際的個體事務。

那時候剛改革開放，大家各憑本事，人人都忙著找機會賺錢，很少有人管別人家的事。這些家庭作坊一開始也是小打小鬧，占得都是各家房前屋后的土地，很少有人對此斤斤計較。（訪談資料，20150607）

上述情況不斷強化以維護經營者利益為導向、依托經營者個體能力進行土地開發的產權配置邏輯。隨著集體土地開發規模的擴大，地方政府強化了對土地開發權界定的介入。1994年，省政府對《浙江省土地管理實施辦法》進行修訂，允許在農村的個體工商戶在從事非農生產經營時使用集體土地，但強調必須報鄉鎮政府審批，與村集體簽訂合約（汪暉，2002：60-61）。在實踐中，縣鄉兩級政府往往采取更靈活的變通方式：一是默許經營者自主擴展宅基地面積，或通過分戶獲取宅基地指標；二是認可經營者與村集體、私人簽訂長期流轉合同。在地方政府的支持下，這些經營者既有機會辦理農地轉用手續（付偉，2020），也可通過“以罰代拆”的形式維持對集體土地的長期使用。由此，這些半城市化地區就形成了偏向經營者利益的“私人經營、私人受益”產權制度（見表1）。

兩地的產權制度均以新的方式界定了土地開發權的獲取、經營與利益分配模式。不過，它們均未解決集體土地非農化開發的合法性問題，也由此催生“合法”與“法外”并存的二元用地格局（北京大學國家發展研究院綜合課題組，2014）。股份合作制改革雖制度化地界定了集體收益的分配規則，但也沒有解決集體土地開發的合法化問題。盡管兩省地方政府均通過提供留用地指標、放寬農地轉用政策等方式來推動集體建設用地合法化，但在土地利益的刺激下，鄉村社會仍在正規方式之外進行著大量的土地開發活動。從根本上來說，非正規用地的普遍存在是地方政府默許土地開發權進入村莊的必然產物，這也決定了兩省半城市化地區在城市更新時期將面臨相似的產權問題。

四、整合型利益結構與財產化地權認同

高度發達的區域經濟使得新的產權制度承載著大規模地利，滲透進鄉村社會的肌理。面對區域經濟增長與土地管制強化的持續壓力，“集體經營、股民受益”的產權制度催生了農民內部整合、外部博弈的行動策略，由此形成強大的自我擴張能力，并建構出整合型利益結構與財產化地權認同。

（一）整合型利益結構：強利益聯結與生存性關聯

在“集體經營、股民受益”的產權制度中，農民獲得的利益包括三類。一是按股份分配的分紅，二是高齡老人補貼、醫療保險等基于成員權分配的公共福利，三是依托村集體分配或出售的宅基地獲得的房屋租賃收益。農民的收益水平與村莊區位條件密切相關，但都依賴村集體對集體土地的整體開發與經營，并依托股權與成員權進行相對公平的利益分配。因此，這一產權規則一開始就塑造了利益關聯度緊密、分配相對均衡的產權結構，其在應對外部環境變化引發的維系性壓力時，容易激發農民形成內部整合、外部博弈的行動策略。

歷時性地看，外部環境變化對產權制度的維系產生了雙重壓力。一是經濟增長帶來土地開發權價值的持續攀升，從而激發更大強度的利益動員；二是土地開發權管制日趨嚴格，又增加了利益擴張的阻力。在土地管理較為寬松的早期階段，產權制度驅動的內部整合策略強化了村莊承接外來資本的能力。幾乎所有村社集體都曾采取農民集資、投工投勞、達成賣地協議等多種方式強化村集體的土地開發能力，以解決村集體初始積累不足的問題。1998年《中華人民共和國土地管理法》修訂后，政府對集體土地非農化開發的管制日趨嚴格。以深圳市為例，早在2002年，該市就明確區分了歷史違建與新增違建，強調將符合條件的歷史違建納入規范管理，嚴禁新增違建；此后，全市的土地管理政策持續收緊，對集體土地開發的管控不斷強化。但基于特定的產權制度，本地農民會通過搶建、談判等行動來應對地方政府的土地管理。最具支撐性的例證之一就是，深圳市城中村的私建房多達60萬棟，出租房面積超過2億平方米，絕大多數都屬于違法建筑（查振祥，2015：136）。

因此，外部環境變化帶來的壓力在特定產權制度下反而不斷增強農民對內整合與對外博弈的力度。而由此產生的強大的地利獲取能力也在產權制度的作用下，不斷將區域經濟增長帶來的土地增值利益轉換為農民的財產，深刻改變了他們的家庭生計模式。在改革開放初期，外來資本的進入為本地農民帶來了大量的非農就業機會，推動農民積極進行市場參與。隨著地租經濟的崛起，部分具備經濟實力的農民開始轉向土地與房屋投資，將獲得的市場收益用于集體土地購買與出租房興建，率先形成了“以租為生”的生活模式。2000年以后，隨著國家外向型發展戰略的實施，廣東省半城市化地區的人口與資本規模進一步增大，集體經濟收入亦隨之快速增長。一種“半租半工”的家計模式普遍出現，農民開始高度依賴地租收益，并逐漸減少市場參與（仇葉，2020b）。

東莞市S村的情況具有典型性。如無特殊說明，相關數據均來自筆者的調研資料。S村是該市的中等收入村，自1981年開始進行集體土地開發。在1992—2004年的黃金發展期，S村逐步形成1000多畝工業用地和人均至少一棟出租房的開發格局。2017年，該村的集體經濟總收入達1.1億元，根據村干部統計，全村1302戶農民家庭的年均股份分紅和房租收入分別為3萬元和4.5萬元。該村的就業不充分現象十分突出，50歲以上的村民較少就業，年輕勞動力則偏好低強度工作，致使該村僅20%的家庭年收入超過15萬元。不僅如此，村民高度依賴村集體提供的就業崗位，村組兩級共吸納勞動力214名，其中包括45名全職村組干部和169名聘用人員。

總之，市場經濟的分化力量并未完全進入村莊，這進一步強化了農民家計模式的一致性。由此，“集體經營、股民受益”的產權制度在這些地區不斷建構出整合型利益結構，推動農民與土地開發權建立緊密的生存性關聯。

（二）財產化地權認同：股權思維與集體共識演進

與整合型利益結構相伴而生的是農民高度財產化的地權認同。改革開放初期，土地價值激增初步喚醒了本地農民的地權意識，股份合作制改革確立的產權制度則真正帶來了財產化的思維框架。股權作為財產權的實現形式，其本質是以所有權讓渡換取收益的剩余控制權，以保護股權所有人的利益為根本目標（江平、孔祥俊，1994）。當集體所有權被個體化為農民的股權時，農民就被賦予了土地所有者的基本權利。這種財產權的思維顯然與集體土地價值顯現后農民保障自身權利、控制土地利益的群體性訴求高度契合。因此，他們開始普遍認同自身作為財產權主體的合法性，并強調集體的土地經營應該服務于股民的權益。東莞市一位村書記闡釋了股份合作制改革對農民地權觀念的影響。

拿到股權以后，農民自然覺得土地是自己的。既然集體開發的是農民的土地，獲得股份分紅就變成了天經地義的事情。農民都覺得分紅分的是自己的錢，集體只是幫自己管理土地。（訪談資料，20170405）

由此，農民的土地認同呈現顯著的財產化特征，且這一特征在內部整合、外部博弈的行動策略中得到了持續強化。一方面，觀念是群體整體性認知狀態的體現，農民共同的利益訴求與緊密的利益關聯推動了認同的凝聚與強化。尤其當“半租半工”逐漸成為本地農民普遍采取的家計模式時，積極肯定農民權益的財產化地權認同也隨之成為農民闡釋這種生存方式合理性的基礎。很多農民將這一觀念與生存倫理相結合。

土地是農民的命根子，建房出租才能有長久收益，賣了土地對不起祖宗，也對不起下一代，你讓他們吃什么、喝什么。（訪談資料，20180407）

另一方面，在與地方政府長期博弈的過程中，財產化地權認同逐漸演化為村莊的共享觀念，成為村民應對國家嚴格土地管理政策的依據。與地方政府博弈的實際成效更是被農民主動構建為維護自身權利的有效經驗，這種敘事被村民集體共享，并持續鞏固他們對財產化地權的認同。深圳市H村的個案具有典型性，該村村民頻繁提及三次關鍵事件：1999年完成10多棟小產權房的搶建、2004年拒絕簽署集體土地“統轉”協議，以及2012年在嚴峻的拆違形勢下完成3000平方米寫字樓的建設。H村的一名村民清晰地描述了第三次事件的情況。

當時政府管控很嚴，來拆了很多次，但我們還是頂住壓力建下了寫字樓。這棟樓的租金現在年年都在漲。（訪談資料，20180412）

正是“集體經營、股民收益”的產權制度持續驅動的集體行動，使農民的財產權認同演化為一種共享觀念，與地方政府嚴格的土地管理形成了鮮明對照。

五、分化型利益結構與國家化地權認同

在同樣面對地方經濟持續增長與土地管理規范化的外部環境時，“私人經營、私人受益”的產權制度難以促成有效的集體行動。它激活了內部競爭、外部適應的行動者策略，并適應性地建構出分化型利益結構與國家化地權認同。

（一）分化型利益結構：市場主導與社會沖突

由于集體土地開發產生的利益主要轉換為經營者的收益，“私人經營、私人受益”的產權制度在一定程度上影響了普通農民土地利益的獲取。這突出表現在，雖然這些地區的村莊同樣存在大量使用集體建設用地的企業，但由于無法將土地收益收歸村集體，村莊的集體經濟長期處于“空殼化”困境。以紹興市經濟發達的縣級市G市為例，2020年該市的集體經濟總收入僅11.29億元，且大多為轉移支付收入，其中收入達到50萬元以上的村莊占比僅35.8%。此外，經營者也普遍通過優先分配、戶口拆分等策略，壓縮普通農民依托宅基地所能獲得的利益空間。因此，該產權制度對集體利益的保護屬性較弱，反而與市場經濟存在密切關聯，市場能力是農民得到地方政府支持、推動土地資本化的先決條件。

產權制度形成后，民營經濟的快速發展同樣激發了村莊擴張土地開發權的強烈需求。2000年以來，經營者作為先富群體在鄉村社會崛起，更是將建設用地的需求從生產用地擴展至生活住宅領域（印子，2015）。這種土地利益的擴張訴求也面臨土地管理規范化的普遍趨勢。為了維持區域經濟發展，地方政府仍然為經營者保留了生產用地擴張的彈性空間，但“私人經營、私人受益”的產權制度在根本上削弱了村莊社會的集體行動能力，更多地激活了農民內部競爭、外部適應的行動策略。這一策略的核心在于，農民認可地方政府的土地管制政策，并在政策空間內展開激烈的內部利益競爭。

這就導致農民之間利益沖突的持續加劇，具體表現為兩方面。一是經營者與普通農民之間的利益爭奪加劇。區域經濟發展帶來了土地價值的持續攀升，也強化了農民對土地利益的認知與訴求。以紹興市的經濟強鎮D鎮為例，該鎮于1990年末啟動工業園建設，鎮區工業用地的出讓價格2001年達到每畝10萬元，2008年升至每畝50萬元，2010—2012年達到歷史峰值，其中最高價格為每畝120萬元。土地價值的顯著變化使普通農民逐漸意識到集體建設用地包含的利益。他們盡管缺乏自主推動土地資本化的能力，但也開始通過分戶、與村干部建構關聯等方式來競爭村莊的宅基地資源，進而與經營者群體形成直接的利益競爭關系。二是經營者間的矛盾日益尖銳。為在緊縮的政策空間中擴張生產與居住空間，經營者一方面持續強化與縣、鄉兩級政府的關聯，另一方面將地利競爭向村莊政治領域擴張，試圖通過選舉影響集體土地資源的分配。紹興市M村2002—2008年的村莊政治具有典型意義，在此期間，村委會主任職位連續由私營企業主擔任。2002年首任企業主上任后，與村內其他企業主在土地資源分配上產生了沖突。在此后的選舉中，各主體為獲取宅基地指標、建設用地指標等關鍵利益而展開持續的競選。由于選舉獲勝常常有助于獲取更多對村內土地資源分配的實際控制權，不少企業主上任后實現了自身利益的顯著提升。這就進一步增強了村莊選舉競爭的激烈程度，企業主采取的競爭策略也隨之不斷升級。

產權制度也對農民家庭生計產生了深刻影響。在分化的利益分配格局中，僅有少數經營者獲取了集體土地開發的收益。這使本地農民始終未與土地開發權建立生存性關聯，集體保障缺乏與激烈的內部競爭反而促使他們持續深化市場參與，以維持在村莊的體面生活。經營者也必須不斷強化市場競爭力，贏得地方政府支持，實現生產擴張。同時，隨著土地政策收緊，部分大企業主及在村莊競爭中處于劣勢的企業主陸續進入正規的工業園，積極適應地方政府土地供給方式的變化。由此，“私人經營、私人受益”的產權制度就建構出了高度分化的利益結構，農民彼此間關聯松散，共同保持高度的市場參與。

（二）國家化地權認同的激活與持續強化

產權制度激活的內部競爭、外部適應行動策略，同樣對農民的價值領域產生了塑造作用。激烈的地利競爭與排斥性利益分配格局，不僅難以促成維護經營者利益的社會認同，更重要的是，這使得多數農民頻繁援引國家土地管理規范維護自身權益，從而持續鞏固了國家化的地權認同。

隨著土地權利意識的增強，農民普遍意識到經營者獲取的土地利益包含對公共利益的占有。尤其在總體利益空間不斷收縮的背景下，經營者對土地利益的競爭越來越多地進入農民維持家庭再生產的宅基地資源領域。這導致村莊內部結構性地出現難以獲得宅基地的住房困難戶群體。與此同時，區域經濟的高速發展也不斷拉大經營者與普通農民之間的經濟差距，市場性分化與不公平的地利分配相疊加，使許多農民產生了強烈的被剝奪感。面對強勢的經營者群體，普通農民很難在利益競爭中占據優勢，因而多選擇在價值層面發起挑戰：他們普遍將土地公有規范作為價值依據，一方面批判經營者的地利擴張行為，另一方面維護自身的正當利益、釋放不滿情緒。土地管理政策的規范化也為普通農民的價值援引創造了條件。在這一意義上，形成國有化地權認同正是普通農民實施內部競爭、外部適應策略的核心手段。

國家化的地權認同呈現顯著的雙重特性，但都認可國家強化土地管理的必要性。一是為維護集體成員利益的公平分配與共享，強調國家必須進行積極的治理與干預。不少農民采取了類似的表述，“村里的地都讓富人拿了”，“國家如果不維持公平，農民總歸要吃虧”（訪談資料，20170612）。二是高度認同土地開發權應當歸屬國家，強調經營者行為的違規屬性。多數農民熟知經營者的謀利策略，普遍對此感到憤憤不平。

國家化地權認同也逐漸與這些地區農民的生存倫理相關聯，這在住房困難戶群體中表現得最突出，他們的遭遇也往往是村莊輿論關注的焦點。紹興市D鎮C村顧由朵一家的情況頗具典型性。顧家早年家庭經濟條件較差，戶主為外來的上門女婿，夫妻二人均在工廠打工，家中有兩個兒子，一家四口的住房面積僅80平方米。自2008年起，顧由朵每年申請宅基地，直至2013年仍未獲得，期間部分已有寬敞住宅的經營者多次擠占她申請的指標。為此，她曾多次到鎮政府反映情況、表達訴求，問題卻始終未能解決，她對此十分不滿。

看著別人家氣派的大房子，想到我家兩個兒子連個像樣的住處都沒有，心里就像壓了塊大石頭。夜里翻來覆去睡不著，既怨丈夫沒本事，又恨自己沒能力。無論怎么算，宅基地分配都該輪到我們了。（訪談資料，20190511）

可以說，對經營者群體獲取了主要土地增值利益的不滿，在村莊內部形成了彌散性的“氣”（應星，2007），而強調國家主導建立公平分配秩序的地權認同，始終是這種“氣”得以表達與闡釋的重要價值支撐。此外，隨著內部競爭愈發激烈，部分經營者為了占據地利競爭中的優勢地位，同時表達競爭失敗的情緒，也開始積極援引國家主導土地開發權的管理規范，不僅以此為依據指出他人的非正規用地行為，還試圖引導部分農民采取維權行為。這種援引無論是出于策略考慮，還是源自內心認同，最終都強化了村莊社會關于地權的共識。

六、積累與變遷：土地開發權重構路徑的形成

基于類似的產權問題與城市發展訴求，“三舊改造”與“三改一拆”政策均遵循尊重歷史、分類處理的原則，即為歷史形成的違規用地提供合法化路徑，向原土地開發主體讓渡利益和對其余違規用地進行管控。據此，本文從合法化包容度、權利讓渡水平、權利收回程度三個維度，呈現土地開發權的差異化重構路徑。

（一）土地開發權弱集中模式的形成

廣東省的半城市化地區明確采取了土地開發權弱集中模式。一是合法化包容度較高。納入“三舊改造”范圍的歷史違建符合規定，均可通過補辦手續實現合法化，且“三舊改造”專項規劃是政府結合存量建設用地來編定的，允許下級政府按規修改改造范圍內的國土空間規劃。同時，可通過地價減免、稅收優化、公益用地置換等多種方式降低權利主體為歷史違規用地補辦合法手續的成本。二是權利讓渡水平較高。廣東省政府為集體建設用地參與市場交易提供了制度空間，并基于地利共享原則，提高參與二次改造的原產權人分配地利的比例。2016年，政策進一步加大權利讓渡尺度，明確將土地改造產生的主要增值收益向社會傾斜。三是非法建筑處理強度較低。廣東省提出對新增違建實施“即查即拆”，但下級政府的拆違壓力相對較輕。對未納入改造范圍或未補辦手續的歷史違法建筑，地方政府傾向于隨城市更新的展開逐步消化處理，并通過制度創新持續提升政策的合法化包容度。事實上，地方政府主要通過編制規劃和改造方案來統籌規劃權以引導城市更新，并未強制性地收回土地開發權。而且，規劃權的集中程度也相對有限，城市被劃分為分散的更新單元，有限度地被進行改造。

土地開發權的重構路徑和既有產權制度的長期積累與演化密切相關。從根本上來說，“集體經營、股民受益”的產權制度實現了個體財產權與集體統籌的結合，具備較強的社會整合與利益嵌入能力。對這一產權制度而言，區域經濟增長與土地政策收縮帶來的主要問題始終是，如何將經濟發展帶來的土地增值收益轉化為集體利益并進行分配。在行動者的整合與博弈之中，產權制度得以不斷建構其所棲身的社會系統，并實現自身的維系與擴張，最終使得城市更新不得不面對高度固化的整合性利益結構與財產化地權認同。

因此，當地方政府推行土地開發權集中化策略時，往往會激起本地農民的抵觸情緒。高度整合的利益結構與農民對財產權利的深度自覺形成緊密聯動，這一聯動效應不僅推動農民更堅定地維護既有的產權制度，也賦予他們捍衛既有利益、采取強有力行動的能力。“三舊改造”政策確立的土地開發權弱集中模式，很大程度上緩解了政府進行城市更新時面臨的社會壓力。整體性的社會認同也改變著地方政府的認識，進而影響區域政策的調整。對于農民為維護土地利益而采取的違規行為，不少地方干部往往抱有同情與理解。

地方經濟發展那么快，土地價值又高，農民為提高收入建房、建廠是很自然的事情。有時候，我們去拆違也感覺特別不好辦，農民就靠吃租生活，你拆人家飯碗，人家能不拼命嗎？（訪談資料，20150705）

可見，土地開發權弱集中模式也是在財產化地權認同的影響下，地方政府基于既有的認知與客觀實際進行的產權路徑選擇。事實上，在“三舊改造”以前，一些地方政府已經部分承認農民享有土地開發權。例如，深圳市很早就采取了“代征地”模式，即政府依規履行征收程序，由股份合作社與市場主體直接對接，并獲得主要收益。東莞市在執行土地征收政策時，市、鎮兩級政府往往主動將自身可享有的收益份額讓渡給村集體與農民，以減少征地阻力。

這深刻表明，“集體經營、股民收益”的產權制度呈現強延續性特征，其強大的社會整合與利益嵌入能力始終是維系這一延續性的關鍵。這也使得集體土地在一定程度上游離于政府的規劃和管控之外，進而導致區域土地利用陷入效率困境，并集中表現為土地開發強度過高與土地利用的高度碎片化（劉超，2019）。可以說，這一產權制度所具備的強大擴張能力，使其既能在復雜外部環境中穩固自身的利益分配格局，又能融入國家土地管理體系、保持效率，從而在城市更新時期更早地催生了強烈的產權重構需求。

（二）土地開發權強集中模式的形成

浙江省的半城市化地區采取了土地開發權強集中模式。一是合法化包容度相對較低。地方政策規定了歷史違法建筑可通過補辦手續實現合法化，但現行規劃調整空間較小。歷史違建補辦手續需要全額繳納罰款與地價費用，政策補貼相對較少。2014年，省級文件進一步強調，多年未解決、群眾反復舉報、社會影響惡劣、侵占公共設施用地等情形下的違法建筑必須予以拆除。二是權利讓渡水平較低。歷史違法用地必須經過土地征收、招拍掛程序重新進行公開出讓或補辦供地手續。在實際操作中，地方政府一般傾向于為產值較高的企業補辦供地手續，大多數歷史違法用地在拆除后重新進行公開出讓。同時，對于納入二次改造的低效用地，原產權所有人僅以稅收補貼、改造獎勵、公共建設經費等形式獲得有限的土地增值收益。即使是對歸屬集體的建設用地進行經營開發，土地出讓的純收益被用來支持村莊改造的比例也不得超過60%，且不能作為可分配的財產收入。三是非法違建處理強度高。浙江省啟動了以“無違建創建”為目標的省級專項行動，進行大規模拆違，且明確要求符合條件的歷史違建必須限期補辦相關手續，否則同樣納入拆除范圍。自上而下的政治壓力導致基層的拆違強度顯著提升，大量與違建相關的土地開發權在這一過程中被依法強制收回。

因此，以往讓渡給村莊的土地開發權在很大程度上重新向地方政府集中，集體土地被再次納入國家主導的征地制度框架進行規范管理。這一產權重構路徑的形成同樣與既有產權制度的歷史演進密切相關。“私人經營，私人受益”的產權制度具有鮮明的市場化特征，村莊內部的土地利益分配與農民的市場能力緊密相連。它在維護經營者利益，促進民營經濟增長的同時，也引發了利益分配不平衡的問題，導致鄉村社會長期陷入利益協商的困境之中。不過，社會內部的張力也激活了國家化地權認同的不斷穩固。分化型利益和國家化地權認同構成了浙江省的半城市化地區推動土地開發權集中的支持條件，這具體表現在以下兩方面。

首先，土地開發權集中面臨的社會阻力相對較小。在面對國家的規范化管理時，分散化的利益結構始終無法促成強有力的集體行動，經營者也難以組織起來維護既得利益。隨著利益沖突與地權認同的日益強化，普通農民越來越多地通過多種方式表達利益訴求，對既有的產權制度提出了挑戰，經營者之間的利益競爭也延伸至村莊政治領域，并頻繁引入國家權力進行內部博弈。更重要的是，國家化地權認同社會性地界定著集體土地使用的“合法”與“非法”邊界。經營者缺乏維護既得土地利益的價值依據，絕大多數農民高度認同國家集中土地開發權的合法性，希望地方政府嚴格處理各類違法用地行為。其次，對地方政府而言，土地利益競爭引發的社會沖突已經影響了基層社會的良性運行，維系這套產權制度的治理成本日益增加。農民的不滿情緒與公平分配地利的訴求相互交織，構成了鄉村社會中的一個突出矛盾。這迫使地方政府必須進行一定的回應。土地開發權強集中的產權重構路徑事實上也包含了地方政府實現基層治理規范化、保障農民利益的政治意義（付偉，2020）。

可以看到，“私人經營、私人受益”的產權制度也面臨類似的外部環境，但較弱的社會整合與利益嵌入能力使其只能激活農民對內競爭、對外適應的行動策略。外部環境的壓力轉變為內部利益的再分配困境。由此，產權制度在維持核心產權特征的同時，其內在的穩定性也在降低。但產權制度對國家土地管理的適應顯著緩解了區域土地利用的效率困境。這些區域雖同樣存在土地利用碎片化、土地產值過低等問題，但土地開發強度明顯較低，集約利用水平相對較高。

基于此，本文總結了兩種產權制度的歷時性變遷邏輯（見表2）。二者均表明，產權制度在歷史演進中以行動者策略為中介，實現對其所棲身的社會系統的適應性建構。不同產權制度在這一過程中始終保持自身的核心特征，但對社會系統的適應性建構又為新舊因素的交融提供了可能，從而為產權變遷提供演變動力與可能方向。

七、結論與討論

中國土地制度已經歷經七十余年的實踐探索，未來的產權演化將面臨更為復雜的“歷史遺留問題”。廣東、浙江兩省半城市化地區的土地開發權重構邏輯充分呈現了產權制度如何基于本地的產權歷史進行制度創新，有效協調地方發展與產權傳統的關系。本文的基本結論是，產權制度在外部環境變動引發的維持性壓力下，通過持續驅動相關群體的特定行動策略，實現了對所處社會系統的適應性建構，從而積累性地推動產權制度的內生性變遷。本研究在區域尺度上呈現了中國產權實踐的復雜性與靈活性，也較為深入地揭示了產權的內生變遷邏輯，為既有理論的拓展提供了啟示。

第一，本文呈現了產權歷時性變遷的具體機制，重新厘清了制度與外部環境、制度與行動者之間的互動關系。適應性建構的分析思路肯定外部因素的重要性，但明確外部因素往往需要經由產權制度的內部過程被吸收、轉換才能發揮作用，這一邏輯為理解產權制度如何從內部孕育變遷提供了支持。具體而言，其一，外部環境并不會直接產生變遷動力，而是通過對既有產權制度形成存續壓力來產生影響，且這種壓力只有置于特定產權結構的語境中才能被準確理解。其二，外部環境亦難以直接決定產權變遷的方向。面對外部壓力，產權制度在很多情況下只能從內部探尋適配的應對方案，并依賴既有制度塑造的社會認同與利益結構提供支持。其三，制度能動地應對外部環境的過程始終以行動者的策略實踐為中介。只有在相關群體持續實施的行動策略中，外部環境引發的維系性壓力與既有的約束性規定才能夠實現融合，最終推動產權延續與變遷的共存。由此可見，產權制度變遷既非純粹的外生過程，也不是制度鎖定性的延續，而是在“制度—環境—行動者”的復雜互動中形成的、帶有鮮明內生屬性的動態變遷過程。

第二，本文揭示了歷史過程影響產權演化的多樣化作用機制。既有研究常將制度延續的歷史過程等同于制度的自我強化。本文的分析表明，歷史過程在延續產權特定屬性的同時，并不必然增強制度的整體韌性。產權制度的內在結構特征顯著影響歷史過程的具體作用方式：當產權制度具備較強的社會整合、利益嵌入能力時，該制度更能夠應對內部張力、抵御外在阻力，進而實現積極意義上的制度再生產；反之，若產權制度的利益分化程度高而社會嵌入性較弱，則該制度更傾向于通過激發利益主體的競爭來推動自身對外部環境的適應，以緩解維系壓力。這雖然使制度的某些核心特征得以延續，但制度本身也可能逐步陷入自我脆弱化的路徑。此類制度演變雖仍帶有初始結構的烙印，但其產權形態表現為對原有結構的否定性再現，即相關主體的競爭推動新制度以否定舊結構的方式重塑自身。這正是浙江省半城市化地區產權制度演變的理論意義所在。這一發現修正了既有大部分研究對歷史過程的單一理解，并表明產權制度變遷研究需要在動態實踐中把握歷史過程的復雜作用機制。