理論研究 | 汪光燾：“十五五”時期城市交通工作的思考：城市交通學理論、方法與應用

導讀

新時期城市交通工作與治理實踐離不開堅實的理論支撐與科學的方法指導。首先，系統梳理城市交通學近15年的研究脈絡與理論貢獻，回顧其理論體系建設成果。其次，立足國家發展歷史方位，圍繞新質生產力融合、數字技術賦能、基礎設施運維、載運工具發展、新業態引導以及城市規劃體系健全等維度，闡述對“十五五”時期城市交通工作的認識。再次，結合“一個優化、六個建設”的城市轉型發展重點任務提出相應建議。最后，強調城市交通學及其理論體系可為“十五五”時期開展城市交通工作提供有益的參考，是形成更加科學有效戰略對策的重要基礎。

本文字數：16011字

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汪光燾

原建設部部長、第十一屆全國人大環境與資源保護委員會主任委員、高級工程師

01

研究背景

2025年8月，中共中央、國務院印發《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》(以下簡稱《城市發展意見》)，指出“城市是現代化建設的重要載體、人民幸福生活的重要空間”。同年7月召開的中央城市工作會議提出“一個優化、六個建設”重點任務，指明新時期中國城市轉型高質量發展路徑。同年10月，中國共產黨第二十屆中央委員會第四次全體會議審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》(以下簡稱《規劃建議》)，明確提出“‘十五五’時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期”，具有承前啟后的重要地位，擘畫未來5年中國經濟社會發展的指導方針、遵循原則、主要目標和方向建議。

城市交通與城市發展是共生的、伴隨的。研究城市交通問題須立足于城市轉型發展要求，與國家戰略部署、區域經濟發展、城市建設運行、科學技術進步、社會協作治理等宏觀形勢緊密協同，持續夯實理論基礎、完善政策制度、創新實踐應用，階梯遞進式解決好城市問題。

本文系統梳理城市交通學及其理論體系研究成果，結合新時期城市工作總體要求及城市更新背景下城市交通發展現實需求，就“十五五”時期開展城市交通工作闡述幾點認識并提出建議，以期為新時期城市交通工作與治理實踐提供理論支撐與方法參考。

02

城市交通學及其理論體系

研究成果回顧

2012年，依托國家自然科學基金應急項目“我國城市交通公交優先發展戰略研究”(以下簡稱《城市公交優先研究》)，城市交通學研究團隊正式組建。2014 年，其與國內知名研究機構及高等院校共同創建跨領域協同創新平臺“中國城市交通發展論壇”，目前成員單位已拓展至30余家。近15 年，研究團隊與論壇成員單位圍繞城市交通熱點、難點問題開展持續研究，形成覆蓋理論體系、技術方法、政策改革、實踐應用的諸多研究成果，為城市交通學學科的創建奠定堅實基礎。

1

城市交通學學科概述

1.1 理論體系

城市交通學學科建立的現實基礎是根據城市運行的內在規律，從基礎公共服務角度認識和解決城市交通問題及城市問題，具有極強的時代性。其基本觀點如下：

1）概念屬性：城市交通學是城市科學體系的重要組成部分，是研究城市交通與城市肌理、結構、形態、組織、運行等交互影響機理、相互作用過程、優化調控措施的學科[1]。以多目標決策、復雜系統優化為基本方法，實現城市交通復合網絡的動態構建與城市高效、安全、韌性運行[2]。

2）基本視角：城市交通學采用多學科思維、系統論方法研究城市交通問題，以戰略眼光研判未來、解決現實復雜問題。有期限約束的規劃工程與不受期限約束的發展更新，新業態與舊業態、增量與存量、正效益與負效益、不確定性與確定性，在對立統一中交織成城市交通研究恒久的命題[3]。

3）研究目標：城市交通學旨在服務于人的需求，組織城市高效、安全、低耗、可持續運行，支持新業態發展并發揮引領作用，帶動培育發展現代化都市圈、增強城市群實力和競爭力。

4）研究重點：城市交通學圍繞出行者、載運工具、交通設施、交通運行等要素開展研究，對要素、行為、事件等進行態勢感知、特征分析、信息提取和規律研判，以公共治理等理論為指引，探索搭建從理論到實踐的城市交通治理技術方法與實施路徑。面對交通服務鏈的時變特征與多元訴求，統籌考慮政府與市場、增量與存量、近期與遠期、實體與虛擬、優質與低效的關系，實現資源要素的精準配置與高效協同。

1.2 理論貢獻

城市交通學及其理論體系采用多學科思維與系統論方法解析城市交通系統演化規律，是新時代城市學的重要支柱[4]。截至2025年11月，研究團隊已出版12本學術專著，結合中國城市交通發展論壇研討形成40期專題簡報和百余篇具有較高學術水平的期刊論文，研究成果在理論基礎、戰略規劃、技術方法和制度保障等方面均做出相應的學術貢獻(見表1)。

表1 城市交通學及其理論體系

注：各板塊中出版物的排序依據其在城市交通學及其理論體系中的邏輯關系與功能作用確定，故未按出版時間排序。

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主要研究成果

2.1 多學科思維、系統論方法剖析城市交通內涵

城市交通學概念于2015年提出[1]，其是城市科學體系的組成部分，采用多學科思維、系統論方法研究城市交通問題，具有社會學、經濟學、工程學、管理學等學科交叉屬性。其研究內涵與核心問題由文獻[5]到文獻[2]逐步完善。其研究對象是城市交通復合網絡(包括物理設施網絡、運輸組織網絡、信息服務網絡等)的整體構建與運行調控。

2.2 建立新時代城市交通理論和方法

文獻[6]明確提出，城市交通學是研究城市運行和發展的支撐學科，是城市科學體系不可缺失的學科，是以研究城市發展規律為核心的學科，是城市學的支柱學科；分析空間范圍拓展和面向出行服務的城市交通研究范式轉變，提出城市交通理論研究方法創新需求，研究基于數字化、信息化、智慧化深度應用的交通行為與需求分析、交通網絡與交通流分析相融合的理論方法。

2.3 堅持研究城市公共交通優先發展戰略

《城市公交優先研究》和文獻[7-8]指出，“我國都必須將城市公交優先發展提升為國家的一項重要城市發展戰略并加快推進實施”；城市公共交通優先發展的內涵是引導出行者優先選擇公共交通出行，引導城市集約利用土地、節約能源、保護和改善人居環境①。《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》(國發〔2012〕64號)和《城市公共交通條例》(國務院令第793號)均采納上述研究成果的核心觀點“城市公共交通優先發展定位為國家的城市發展戰略”。

文獻[9]強調，城市公共交通是包括城市中利用公共汽電車、軌道交通、出租汽車(包括巡游和網絡預約出租汽車)、定制公交等公共交通工具提供出租服務的方式，應統一思想、改革創新，引導居民優先選擇集約化城市公共交通出行。

2.4 研究市場引導、跨區域發展的現代化都市圈

文獻[10]指出，國際上普遍采用的“1小時通勤圈”“向心通勤率”等指標難以應用于中國國情；提出將一級腹地(以“1小時通勤圈”為主)和二級腹地(以“1小時交通圈”為主)作為都市圈空間界定標準，用于甄別中心城市都市圈發育程度；強調以多模式綜合立體交通網絡引領現代化都市圈發展。落實《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》(發改規劃〔2019〕328號)，著力建設現代化都市圈的協同機制與路徑，需從重點推進以“1小時通勤圈”為主的初級孕育階段，逐步向推進以“1小時交通圈”為主的高級成熟階段發展。

2.5 形成城市交通治理現代化理論架構

文獻[11]形成城市交通治理現代化理論架構：明確城市交通的基礎公共服務屬性定位，界定城市交通治理現代化的內涵；構建認識論、方法論、對策論“三位一體”的城市交通治理基礎理論體系；提出融合“三元空間”“三股源流”的城市交通治理基礎理論兩維矩陣架構；融合“目標—要素—杠桿”的城市交通治理技術對策體系，構建基于“價值—信任—合作”城市交通治理體系；研究城市交通“三元空間”中的利益相關者識別及權責關系界定方法。

2.6 發展信息化時代研究城市交通的方法

文獻[12-13]構建研究城市交通的技術方法框架：梳理信息技術發展前沿，評估行業應用現狀，展望信息化驅動城市交通新業態的愿景，剖析從行政主導向“政府—社會協同治理”轉型過程中的大數據應用路徑；指出城市因居民的生產生活和溝通協作而興，交通作為城市運行的命脈，迥異于靜態空間，需深入研究“交通+信息化”與“信息化+交通”的雙向融合邏輯及其深遠影響。

2.7 首次從法治視角認識城市交通

文獻[14]是國內首部系統研究城市交通法治的專著，立足全面依法治國總藍圖，系統闡釋城市交通與中國現行法律制度的關系、各類交通行為適用的現行法律規定及城市交通典型司法案例等內容。辨析城市交通與綜合交通運輸相關法律的差異：城市交通法律制度以行政法、社會法為主，在國家層面見于多部相關法律中；綜合交通運輸相關法律是相對于一般法的特別法、專門法，對應各獨立交通工具和運輸方式制定，主要規定各交通運輸方式內部的相關制度，如《中華人民共和國鐵路法》《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國海商法》《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國航道法》及《中華人民共和國公路法》等。

2.8 提出2035中國城市交通發展戰略

基于對現代交通科技前沿和熱點問題的分析判斷，文獻[15]系統展望城市以及城市交通未來發展趨勢、機遇和挑戰，為國家和省、市、區縣編制國民經濟和社會發展規劃、城市規劃和交通規劃，制定城市交通政策等工作提供新視角與思路。

文獻[9]就城市交通問題的本質進行研究，提出“城市交通的屬性定位是城市基礎公共服務”“城市交通問題的本質是提升城市的基礎公共服務水平”；運用城市交通學基礎理論，針對發展難點提出系統對策，給出建立并完善城市交通基礎公共服務供給體系和運行機制的總體思路；強調堅持問題導向和目標導向相結合，以戰略眼光、務實精神解決現實問題；強調堅持改革促發展、突出城市政府的主導地位、提高居民獲得感及提升城市可持續發展能力和競爭力。

綜上，主要研究成果理論脈絡清晰、內在邏輯縝密、協同關系透徹，基本形成覆蓋城市交通各類要素與鏈條的系統化理論框架和務實操作工具箱，可“授人以漁”成為廣大從業者，尤其是研究人員及各層級決策者開展工作時的理論指導與實踐指南。

03

對“十五五”時期

城市交通工作的認識

《規劃建議》強調必須遵循“六個堅持”原則，其所確定的發展目標、任務和路徑是國家的全局性安排。城市高質量發展是推進中國式現代化的主引擎，2025年中央城市工作會議提出“一個優化、六個建設”要求是對2015年中央城市工作會議“一個尊重、五個統籌”要求的繼承與深化。基于對黨中央一系列會議指示精神的學習理解，從7個方面認識“十五五”時期城市交通工作。

1）從國家發展歷史方位來認識。

“十五五”時期是以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的戰略機遇期。為加快城市發展方式轉型，推動城市高質量發展，需要貫徹領會習近平總書記對城市工作的系列重要論述，系統思考城市工作的總體要求、發展動能與改革方向。完善現代化城市交通網絡和運行體系是現代化城市高質量發展的有力支撐和內在要求，是中國式現代化建設必須思考的問題。基于城市和城市交通間共生性和伴隨性的基本關系，城市交通工作需要準確定位其基礎公共服務屬性，并將這一點作為開展各類研究和實踐的基本出發點。

2）從新質生產力與城市融合發展來認識。

“十五五”時期經濟和社會發展的關鍵動能是發展新質生產力。《規劃建議》強調必須遵循“堅持高質量發展”原則，以新發展理念引領發展，因地制宜發展新質生產力。中國式現代化要靠科技現代化作支撐，加快高水平科技自立自強，以科技創新催生新質生產力。城市交通復合網絡和運行體系的智慧化改造、高效配置與系統提質，可積極促進新質生產力與城市的雙向賦能與融合發展，全方位支撐新質生產力的催生、培育與發展，增強現代化城市轉型發展動力。

3）從數字技術與信息化賦能來認識。

《規劃建議》要求推進數字中國建設，全面實施“人工智能+”行動，以人工智能引領科研范式變革。通過城市交通復合網絡的構建和運行可實現高度集中的人口、資本、技術要素等資源的高效配置與整合，進而發揮規模經濟效益。以存量治理為主的新發展階段，應重點關注運用數字化技術賦能現代化城市交通治理，這是推動城市交通發展模式從設施增供、關注效率向存量挖潛、重視效益轉變的必然選擇。

4）從基礎設施全生命周期運維來認識。

《規劃建議》強調必須遵循“堅持統籌發展和安全”原則，推進傳統基礎設施更新和數智化改造。經過幾十年高速發展，中國已建成全球最大的城市交通基礎設施體系，面臨著基礎設施集中老化的嚴峻挑戰。城市交通基礎設施的建設和運行，需要依托平臺企業經營和政府財政補貼，更需要以全生命周期角度加強和規范存量資產管理，解決好運維資金問題。從“用好土地經營、用好財政投資”轉為“用好存量資產、用好金融工具、用好機制體制”，深刻領會并貫徹《城市發展意見》第5、第6條任務②，以改革之法提升平臺企業的資產質量和運營水平。

5）從載運工具發展與管理來認識。

《規劃建議》提出優化提升傳統產業，推動技術改造升級，培育壯大新興產業和未來產業，加快新能源、新材料、低空經濟等戰略性新興產業集群發展。在促進消費升級等經濟提振政策要求下，機動車和電動自行車保有量將保持高位，存量城市空間需要持續提升承載力并加強秩序管理。載運工具迭代發展與使用管理是城市交通變革的關鍵變量，探索因城施策放寬或取消對機動車擁有和使用的行政約束；加強電動自行車安全與秩序管理，優化道路空間和路權配置，“堵不如疏”逐步解決電動自行車停行問題；積極支持科技創新，優化科技營商服務，強化對無人載具等新技術的安全監管，加強對新技術在城市應用場景的規范引導。

6）從社會提供服務的新業態引導來認識。

《規劃建議》要求推動科技創新和產業創新深度融合，鼓勵企業加大基礎研究投入，加大政府采購自主創新產品力度。解決城市交通問題依靠的是城市基礎公共服務供給，包括政府直接提供的和政府監管下由社會、企業提供的服務。深化理解新時期城市公共交通優先發展戰略內涵，科學審視并適時調整城市軌道交通、公共汽電車、網約出租汽車、共享(電)單車的融合發展政策，引導新業態健康發展；提升新消費場景下城市生活物資配送效率，強化城市生活物資配送服務能力。

7）從健全城市規劃體系來認識。

健全城市規劃體系是黨的二十屆三中全會對實現中國式現代化、建設現代化城市提出的改革要求。國土空間規劃強調在國家宏觀經濟治理體系任務下規劃的基礎作用；健全城市規劃體系強調在完善城鄉融合發展、建設現代化人民城市任務下推動城市規劃、建設、運營、治理體系的深化改革。將人口、產業、城鎮、交通一體規劃融入由規劃到治理的全生命周期，讓城市交通在組織城市高效運行的底層邏輯中發揮關鍵作用。以城市更新為重要抓手推進城市高質量發展，圍繞實施《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于持續推進城市更新行動的意見》的8項主要任務，創新城市交通規劃理念，迭代規劃編制方法：規劃認識由“設施建設為中心”的增量供給導向轉向“以人民為中心”的增存需求導向；技術方法由單一交通工程學手段轉向多學科交叉的城市交通學手段，強調服務于人的需求和組織城市安全、高效、可持續運行；管理模式由根據行政關系劃定規劃范圍轉向根據生產生活組織方式因地制宜劃定規劃范圍。

04

“十五五”時期

城市交通工作的建議

《城市發展意見》強調，城市是現代化建設的重要載體，是人民幸福生活的重要空間，是國家各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方，城市轉型高質量發展應與建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市相結合。“十五五”時期城市交通工作應立足于“城市交通與城市發展是共生的、伴隨的”基本規律，用好城市交通學及其理論體系研究成果，建立并完善城市交通基礎公共服務供給體系與運行機制，以系統性改革推動中國式現代化城市交通轉型發展。

1）關于“優化現代化城市體系”。

建設現代化都市圈是優化城市體系、支撐產業體系高效運轉、促進城鄉基本公共服務均等化的重要抓手。《規劃建議》強調，加快城市群一體化和都市圈同城化發展。《城市發展意見》提出，發展壯大現代化都市圈，支持有條件的地方推動同城化。作為現代化城市體系和都市圈建設的先導性、支撐性工作，應穩健有序建設都市圈綜合交通體系：一是構建“高鐵廊道+高快速路+集疏運樞紐”多層次網絡，實現空間與產業耦合；二是因地制宜、因時而異制定交通發展策略、明確建設路徑，與生產力發展變革和都市圈空間結構調整相適配；三是梯度培育現代化都市圈，初階強化通勤放射，高階織補多中心網絡，實現交通圈與功能圈逐級結構優化；四是破除制度壁壘，達成通勤便捷高效、產業梯次配套、公共服務共享的同城化和一體化發展格局。

科學劃定都市圈空間邊界是建設現代化都市圈的前提，劃定方法應遵循城市、都市圈、城市群遞進演化的客觀規律。文獻[10]提出：建立符合我國國情的都市圈邊界識別標準，構建“通勤+交通”1小時雙層識別體系；現代化都市圈建設著重推進從低向高發育階段發展。

2）關于“建設富有活力的創新城市”。

交通新技術、新業態是發展新質生產力的重要載體。《規劃建議》強調，提高科技水平引領發展新質生產力。《城市發展意見》要求，精心培育創新生態，在發展新質生產力上不斷取得突破。富有活力的創新城市建設，關鍵是要讓創新為活力注入全新動能：一是將共享出行、新能源、車路云協同與低空交通等科技型交通新業態定位為超大、特大城市發展方式轉型的核心動能；二是踐行職住平衡、幸福通勤、健步悅騎和“一刻鐘便民生活圈”等理念，持續營造具有創新策源力、有利于激發創新潛能的“城市-交通”耦合環境；三是依托干線網、都市圈復合廊道、多式聯運，構建同城化空間統籌格局，推動優勢資源重組與跨市協作分工，打造跨市供應鏈、產業鏈、價值鏈；四是圍繞新技術、新業態、新質生產力探索并建立審慎包容的政府監管環境，持續創新政策與規章。

文獻[15]指出：新技術、新產業、新模式、新業態的發展及其對城市交通的影響具有極大不確定性，強調應持續推動共享(電)單車、網約租賃服務、需求響應出行等創新交通服務方式的迭代升級，與交通設施建設更新、社會經濟發展新要求、生態環境保護高標準協調匹配。上述成果有助于加深理解科技發展與城市發展間的相互作用關系，對“十五五”時期城市交通工作適度超前儲備用地、設施、制度等資源具有參考價值。

3）關于“建設舒適便利的宜居城市”。

居民出行的舒適性、便利性是宜居城市的重要組成部分。堅持人民至上，堅持人口、產業、城鎮、交通一體規劃的理念在《規劃建議》《城市發展意見》中尤為突出。居民出行方式選擇日益多元化，城市公共交通優先發展依然是新時期城市和交通發展的核心戰略：一是在提升城市基礎公共服務水平的整體框架下，與時俱進深化戰略內涵，科學優化公共交通服務資源配置；二是將公共交通服務與基礎公共服務供給的優化緊密結合，最大程度發揮政府公共投資與公共服務的綜合效益；三是面向城市更新，深刻認識客流出行規律和出行鏈特征變化，創新現代化運輸組織方式方法，提升土地、資金、運力等資源的投入產出效益；四是構建公共交通資產全生命周期決策體系，統籌安排增量投放與存量挖潛，將公共財政資金的可持續性作為基本約束，置于實施新時期城市公共交通優先發展戰略的重要位置。

文獻[7]對城市公共交通優先發展的豐富內涵進行全面系統詮釋，強調將居民出行是否優先選擇乘用大運量公共交通工具作為評價城市公共交通優先發展的重要標準之一。文獻[9]強調城市交通是城市的基礎公共服務屬性定位，城市交通問題本質是提升城市的基礎公共服務水平。城市公共交通概念界定應由“大運量公共交通工具提供服務為主”，轉向“動態平衡供給與需求關系”和“政府-社會協同提供服務”的雙維框架，推動行政管理體制機制的改革，賦予公交企業自主經營與試點創新的制度空間。

4）關于“建設綠色低碳的美麗城市”。

城市交通的綠色低碳發展是建設美麗城市的必由路徑。《規劃建議》將“美麗中國建設取得新的重大進展”“綠色生產生活方式基本形成”“碳達峰目標如期實現”等確立為“十五五”時期的核心目標。《城市發展意見》對交通系統的碳達峰與美麗城市建設提出剛性要求。發展綠色交通、引導城市低碳轉型應關注以下方面[16]：一是將綠色交通嵌入城市時空組織，推動全生命周期、全要素節能降碳；二是完善交通工具全生命周期碳排放核算方法，推廣低碳材料與低碳技術的研發應用，引導城際貨運公轉鐵、公轉水等多式聯運方式發展，引入碳交易市場化機制和碳普惠數字化工具；三是保障公平與包容的基礎出行服務，積極發展個性化的定制出行服務；四是塑造低耗城市空間形態，打造緊湊均衡的城市功能布局，構建便利易達的社區生活圈，全面實施以綠色交通為導向的城市更新。

文獻[15]指出，綠色低碳引領下的城市交通要在發展目標、理論方法、實現路徑、基礎設施、載運工具、運營組織等方面進行變革。文獻[9]指出，以城市交通節能減碳為抓手，推動城市交通與城市協調發展、與能源融合發展，引導高強度使用的小汽車出行向綠色出行方式轉移。在城市更新行動中同步加強綠色交通系統的設施完善和高效治理，交通空間再分配優先保障綠色交通，注重服務水平和環境品質提升，吸引市民主動選擇綠色出行方式；搭建以綠色出行為導向、融合碳積分激勵措施的出行即服務(Mobility as a Service, MaaS)系統，綜合運用智慧化技術和市場化手段鼓勵綠色出行。

5）關于“建設安全可靠的韌性城市”。

韌性交通是城市功能安全運行的生命線，為城市在面臨各類沖擊與擾動時提供底線支撐與恢復保障。《規劃建議》和《城市發展意見》均強調，構建現代化基礎設施體系，提升安全韌性和運行可持續性。高韌性的城市綜合交通系統建設應關注以下方面[17-18]：一是綜合運用工程建設、交通管控、運行組織等方式和人工智能等技術，增強基礎設施、運輸組織和網絡運行韌性；二是建設具有適當冗余和高韌性的綜合交通系統，增強各子系統和系統整體的應變彈性；三是提升多種交通方式在城際、市域、社區等空間尺度的覆蓋和協同，強化運輸、物流、信息能源的多功能集成；四是建立涵蓋基礎設施、社會、經濟、組織和信息等維度的交通韌性評價體系，通過網絡建模、智能分析和恢復優化技術，將韌性發展理念深度融入規劃、建設、運營、管理全生命周期。

文獻[2, 5-6]均提出，城市交通的研究對象是包括物理設施網絡、運行組織網絡、信息服務網絡等在內的復合網絡的整體構建與運行調控；建設和運營好高質量城市交通復合網絡，是建設韌性交通與韌性城市的重要基礎。上述成果對“十五五”時期城市交通工作落實韌性要求具有借鑒價值。

6）關于“建設崇德向善的文明城市”。

交通空間是彰顯城市文化特色、傳播文明理念的關鍵載體。《規劃建議》強調，大力弘揚社會主義核心價值觀，提升人民文明素養和社會文明程度。《城市發展意見》要求，提高市民文明素質。崇德向善是城市交通治理的重要工作方向：一是空間向善，在街道空間優化、交通設施提質與運輸服務改善等城市更新活動中，將綠色優先、全齡友好、無障礙出行等要求在行政流程中予以法治化落實；二是服務向善，充分保障老年人、兒童、殘障人士等可能面臨數字化應用障礙的群體在享有城市基礎公共服務方面的權益，在交通服務多元化發展過程中處理好公益性和市場化的關系；三是治理向善，對自動駕駛、低空交通等新科技應用建立失業風險預警與治理機制，針對降薪、失業等潛在問題開展社會穩定性影響評估，研究出臺應對措施與配套政策；四是技術向善，加快推動城市交通算法倫理立法，建立健全交通新業態服務的政府備案監管、信息公開數據開源、算法倫理審查等規章制度。

文獻[9, 15]對城市交通未來發展衍生出的新趨勢、新矛盾開展前瞻性研究，提出的3大類10項行動涵蓋對文明交通、崇德向善的考量。文獻[11, 14]提出城市交通治理需要法治與素質相結合，為文明交通建設提供理論支撐。特別是文獻[14]中的“城市交通相關行為適用現行法律規定”“城市交通典型司法案例”篇章對相關問題的討論給出思路和案例。上述成果對“十五五”時期從崇德向善角度開展城市交通精細化治理具有參考價值。

7）關于“建設便捷高效的智慧城市”。

以數據資源、數字基建為戰略要素，以城市交通信息化為手段實現存量階段的效能挖潛與智慧擴容是智慧城市建設的先導領域。《規劃建議》強調全面實施“人工智能+”行動，以人工智能引領科研范式變革。《城市發展意見》要求，創新城市治理的理念、模式、手段，大力實施城市更新。智慧交通發展建設是提升城市治理精細化水平的有力抓手：一是深化對智慧城市發展要求與內涵的理解，數字化與城市交通的深度融合，將賦能交通服務模式迭代與治理效能躍升，激發生產力的解放和發展，推動生產要素、生產關系和生產方式的變革；二是因地制宜、因時而異制定交通戰略、明確實施路徑，促進交通體系建設與生產力發展狀況和都市圈空間結構相適配；三是依托新型數字化技術創新城市客貨運組織方式，構建響應時效高、運行成本低、系統韌性強的運輸服務模式；四是健全智慧交通頂層設計，以精準搭建出行服務鏈并匹配定制化需求為主線優化出行服務體系，設計開展多樣化試點應用，打造高品質出行體驗。

文獻[12]指出，信息與科技導向下的未來城市交通可能具有技術先進性和應用負外部性的雙重特征，現行政府管理架構、職能分工、管理機制、標準規范都將面臨嚴峻挑戰，城市交通系統的復雜性以及各類矛盾的嚴峻性將全面升級，需要建立前瞻性治理框架。文獻[11, 14]指出，要充分識別城市交通物理、社會、信息三元空間的利益相關者及界定其權責，建立政府、社會、公眾間的協同關系，提升多方參與的城市交通治理能力，為智慧交通多元協同治理提供制度保障。上述成果對“十五五”時期城市交通工作落實智慧城市建設要求具有借鑒價值。

05

城市交通學及其理論體系研究成果是在“十二五”“十三五”“十四五”時期國家自然科學基金委員會持續支持下形成的[19]，是事關重要民生問題的基礎研究。隨著交通需求的多元化發展和交通業態的持續迭代升級，城市交通需要解決的新問題不斷涌現，傳統工程研究思維與方法論難以解析成因、破解困境，迫切需要將城市交通學及其理論體系作為基礎，用更加科學前瞻、系統有效、標本兼治的戰略規劃與技術方法來化解問題、應對風險，引領改革、支撐發展。

時值“十四五”圓滿收官與“十五五”藍圖初展的歷史交匯點，黨的二十屆四中全會明確今后五年經濟社會發展的方向、目標、任務與措施，強調城市作為中國式現代化主引擎的核心地位。中央城市工作會議部署“一個優化、六個建設”轉型任務，城市交通因與城市發展呈共生和伴隨關系，相關議題有必要內嵌于城市轉型基本邏輯與整體過程之中。

本文系統梳理城市交通學及其理論體系研究成果，圍繞貫徹落實《規劃建議》和《城市發展意見》精神，結合政府、社會、人民關切的現實發展問題，提出對“十五五”時期城市交通工作的7項認識，就城市轉型重點任務給出7點建議，以期為更好地開展城市交通工作提供參考和借鑒。

注釋及參考文獻（上滑查看全部）

注釋：

① 國家自然科學基金應急項目“我國城市交通公交優先發展戰略研究”(71241007)(2012年3月至2012年12月)首次提出城市公共交通優先發展的內涵，并給出翔實的解讀詮釋：城市行政區域——由公共服務屬性和財政體制決定；優先配置資源——在政策、規劃、建設、運營、管理等方面優先配置資源；適應市場機制——市場機制是配置公共資源的基礎，資源的配置必須符合市場機制，城市公共交通也如此；政府調控監管——政府的調控手段是規劃調控、財政調控，應當實行特許經營權；符合當地經濟社會發展階段——是要適應經濟發展水平、財政收入和社會承受能力，要適應社會主義市場經濟改革的階段，要適應城市定位和規模；多種類型企業等經營機構提供——由經營企業和機構提供公共汽電車、軌道交通、出租汽車、輪渡、租賃自行車等；均等——指任何人都有平等的使用權；高效——指出行成本低和時間短；體系——包括多種交通工具類型和相互間形成高效的組織方式；引導出行者優先選擇——基本要求；引導城市集約利用土地、節約能源、保護和改善人居環境——戰略要求。

②《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》的第5、第6條分別為：“(五)激活城市存量資源潛力。全面摸清城市房屋、設施、土地等資產資源底數。改造利用老舊廠房、低效樓宇、閑置傳統商業設施等存量房屋，建立與建筑功能轉換和混合利用需求相適應的規劃調整機制。加強和規范存量城市基礎設施資產管理，提高運行效能。優化產權歸集、整合、置換和登記政策，盤活利用存量低效用地。(六)建立可持續的城市建設運營投融資體系。落實地方政府主體責任，統籌財政資金、社會資本和金融等資金渠道。對涉及重大安全和基本民生保障的，中央財政加大專項轉移支付支持力度，中央預算內投資予以適當補助。創新財政金融政策工具，吸引和規范社會資金參與，穩慎推進公用事業價格改革。強化中長期信貸供給，發揮債券市場、股票市場融資功能，鼓勵保險、信托等機構提供金融服務。加快融資平臺改革轉型，堅決遏制新增地方政府隱性債務。”

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作者：汪光燾 ，魏賀 ，安健 ，王繼峰 ，葉建紅

本文來源：城市交通，原文見《城市交通》2025年第6期

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