誰在主宰美國戰略？白宮與國會外交路線之爭（NDAA vs NSS）

兔主席/tuzhuxi 20251221

2025年12月4日，美國白宮公布了《國家安全戰略》（NSS），全面闡述了特朗普政府第二任政府的國家安全愿景和全球戰略框架。這份文件對二戰后尤其是冷戰后美國奉行的美國地緣政治外交邏輯與戰略進行了重大調整與重新定義，公開批判了過去幾十年來美國外交精英的對外政策，強調“美國優先”與“靈活的現實主義”原則，不再提及美國“規則主導的國際秩序”并摒棄了意識形態話語，要求將美國全球戰略回撤至本土及主導西半球（特朗普對門羅主義的“推論/補充”）、強調將防務負擔轉至盟友及伙伴身上、嚴厲批評歐洲（稱歐洲走在“文明消亡”的路上），系統性淡化俄羅斯威脅，對中國的定調大幅降溫、不再提及意識形態與制度理念，回避正面沖突，轉而強調與中國建立“互利的經濟關系”，并將重心轉移到在更長時期里與中國在全球（包括盟友、伙伴及南方國家）的經濟競爭（涵蓋產業、供應鏈、科技、能源、軍工等）。在這一版NSS的框架下，特朗普政府所理解的國際秩序，是一種退回到一百多年前以國家為國際社會主要主體，強調大國權力制衡與“勢力范圍”邏輯的多極秩序。

美國的盟友與伙伴、對手、國際社會、市場、知識界及公眾都還在消化這版NSS。

時隔兩周，2025年12月18日，特朗普又簽署了國會通過的《2026財年國防授權法案》（NDAA），授權了約9,010億美元的國防支出。（NDAA是美國國會每年必須通過的一項核心國防立法。主要授權下一財年的國防預算總額，并對國防部的支出方向、軍事政策、部隊規模、武器采購、盟友援助等做出詳細規定和限制。）

人們發現，NDAA的“畫風”與NSS完全不同，再次回到了美國建制派、外交、軍工復合體精英的“全球主義”與“單極秩序”傾向，強調美國的全球布局與投入承諾，強調盟友優先、強調對所謂威權制度/國家的威懾，維持美國對歐洲及烏克蘭的支援，強化對華對抗（包括授權臺灣安全合作倡議10億美元、加速科技與資本脫鉤等諸多事項）、擴展太平洋威懾倡議，推動印太盟友防務合作（如與印度軍事互動、Quad框架等。除了在少數議題（如“反覺醒”、文化議題等），NDAA基本延續了美國傳統的地緣政治戰略框架，與特朗普NSS的“美國優先”與孤立主義、大國多極秩序、全球戰略回撤、經濟現實主義及去意識形態等存在明顯的差異，國會立法回到了華盛頓兩黨建制派、國防部、國務院、情報群體、軍工復合體及外交政策精英的傳統共識，似乎在給白宮“開倒車”。

不少朋友來問，希望有更多的分析。無非是幾方面的問題，第一，NDAA和NSS到底有哪些更具體的差異；第二，如何理解這些差異的形成；它們會如何發生作用（例如，國會是否在制衡白宮）；第三，特朗普為什么要簽署這個法案；第四，到底哪個才能代表“美國”；美國未來國防外交安全戰略會朝著哪個方向發展；第五，對中國有何影響。

以下，我們做一個快速的點評分析。除非有特指，本文的NSS指特朗普政府2025年版的《國家安全戰略》；NDAA指《2026財年國防授權法案》。

一、起草背景：行政權力與立法權力之間的博弈

NDAA與NSS兩份文件確實代表了美國政治體系中國會與白宮兩種核心權力的意志和議程，起草的背景，流程、權力基礎和影響存在很大的區別。

1.《國家安全戰略》（NSS）：更多代表白宮（行政部門）的戰略愿景與理念輸出

NSS由白宮牽頭起草，是總統對當屆政府美國國家安全理念、框架、戰略、政策導向的全面闡述。它的內容由白宮負責，可以盡情寫作，因此功能上更像一個愿景陳述、價值表達、思路澄清與理念輸出。對內，它可以起到對 行政部門內部政策導向和優先主次的戰略指引，對外，它可以對其他權力部門（聯邦立法機構、司法機構、地方機構）乃至全體社會、市場、盟友及伙伴、國際社會傳遞信息，建立預期，并影響各方的行動。但它不像國會立法一般擁有實實在在的法律地位與約束力，在具體執行中，白宮的很多行動需要獲得國會的資金授權和政策支持。舉例，總統可以將“國防部”更名為“戰爭部”，但要真的落實，需要在整個體系里更換招牌，調整系統。這是需要資金的。如果國會不提供資金，憑總統一己之力無法真的落地更名。這就是國會的制衡與掣肘。

簡言之，NSS更多的反映總統“想”干什么，“要”干什么，但不能完全反映“能”干什么，“會”干什么。

2.年度《國防授權法案》（NDAA）：國會的立法權力

《國防授權法案》是國會每個財政年度必須通過的年度立法，用以授權國防部的支出和制定國防政策。NDAA不僅規定了具體的資金額度，還通過詳細的條款對國防部的行動進行了明確的指導、要求和限制。作為國會主導的立法，就要遵循國會的程序：眾議院為簡單多數決，參議院則需要60票以上，最終兩院通過同一個最終版本。這就決定了這樣的立法需要反映大多數國會議員的想法，其中當然會包括多數黨——共和黨的想法，但也需要融合民主黨的想法——否則參議院不可能拿到60票。而大多數國會兩黨議員仍然是建制派政客（無論是建制左翼，還是建制右翼）。這就使得這樣的龐大立法非一人所能決定，必然更加遵循與依賴兩黨建制派及主流政客在國家安全、國防、外交等問題上的長期共識——尤其是美國主導的全球秩序、對俄羅斯的威脅評估、對中國的戰略競爭定位，對歐洲及全球盟友承諾的維持等等。

簡言之，NSS更多地反映了特朗普核心幕僚的意志，更具有前瞻性，可以幫助我們觀察美國戰略的趨勢變化。但個別總統可能是“流水的兵”，國會才是“鐵打的盤”。NDAA反映的是美國真正的共識，長期的共識，不會因為一任政府心血來潮而改變。

那么NDAA的權力基礎在哪里？第一是法律基礎，作為成文法，它擁有更高的法律地位，有立法帶來的約束力，也有很強的儀式感。第二是“錢袋子”，它通過資金授權的方式，確保了國會對白宮及行政部門政策執行擁有一定的制衡。基于此，國會希望能夠決定白宮“能”干什么和“要”干什么。

當然，這種制衡只是相對的，并不是絕對的，因為縱使要對國會負責，行政部門在具體執行的方式和力度上仍然可以有很大的靈活度——尤其如果國會多數黨和自己隸屬同一政黨時。國會權力的發揮集中體現在法律成文的階段（前側），行政部門的權力則體現在執行階段（后側）.

因此可見，通過NDAA和NSS，國會和總統也在暗中較勁，爭奪對美國地緣政治、國家安全、軍事外交的話語權、影響力和主導權。

二、總體理念：特朗普政府的“美國優先”vs建制派的“全球主義”

NSS與NDAA在頂層設計理念上存在顯著差異。顯然，這種差異根植于特朗普政府的MAGA民粹右翼價值觀，與華盛頓建制派（“沼澤”、“深層政府”）傳統世界觀之間的深刻分歧。

1.NSS的“美國優先”理念

2025年的NSS是“美國優先”和“讓美國再次偉大”（MAGA）理念的集中體現。它將國家安全重新定義為以本土為中心，優先處理美國的外來移民、邊境安全和西半球事務，對多邊主義、國際組織和傳統盟友持嚴厲的批評態度，主張在國際關系中采取更加現實和交易性的方法（“靈活的現實主義”）。NSS的核心目標是讓美國從“永恒的戰爭”中抽身，將部署在全球的資源重新聚焦于美國國內經濟繁榮和本土安全，要求盟友承接在各地的防務責任，并優化與美國的經貿關系。同時，美國應當以現實利益優先，不再基于意識形態和政治體制決定對外關系，對各個軍事與經濟大國都應該保持務實合作關系，尊重各國的生態體系、影響力范圍（即“勢力范圍”）。要看到，NSS不僅懷疑美國冷戰后建立的單極秩序，而且對其采取公開批判和顛覆的態度。特朗普所領導的MAGA民粹主義試圖改造美國政治，但選民對美國政治上層建筑的沖擊非一日之功。

2.NDAA的建制派全球主義議程

與革命性的NSS不同，總體上反映并延續了數十年來的兩黨建制派共識。它強調美國應繼續扮演全球領導者角色要維持全球軍事存在、鞏固盟友體系、積極應對來自俄羅斯和中國的挑戰，并為歐洲、印太等關鍵地區的安全承諾提供實質性資源保障，因此實質是“全球主義”導向，要盡可能維護美國自二戰尤其是冷戰以來建立的 “基于規則的國際秩序”、“美國治下太平”及“單極秩序”。大體認同這一共識的“建制派”，包括美國的國會議員、外交政策精英（專家、智庫、官僚體系）、主流知識界及軍工復合體等。

由此，NDAA所授權的9,010億美元國防支出中，有相當大的比例被分配到了全球各地的軍事部署、盟友支持和戰略競爭應對上，反映了國會對美國傳統全球戰略和承諾的堅守。

3.文化議題上的共識（或妥協）：“反覺醒”

當然，兩者也不是完全對立。在一個關鍵領域，即國內文化議題，NDAA與NSS體現了較大的共識。NSS給人印象深刻的一個內容是將民粹右翼/保守派在文化議題里的議程上升到了國家安全的高度，甚至以此要求盟友歐洲。具體而言，NSS明確要求“根除所謂DEI和其他歧視性實踐”，稱這些左翼實踐在“貶低我們的機構并阻礙我們前進”。NDAA中包含了大量“反覺醒”（anti-woke）條款——例如消除國防部內部的“多樣性、公平與包容”（DEI）項目、恢復“戰士精神”、禁止展示某些“非批準”旗幟（針對LGBTQ+驕傲旗）等。這些內容直接呼應了NSS中對“覺醒”的批判，相當于通過立法的形式，為NSS的愿景和議程賦予了法律正當性，提供了執行力。

那么，為什么會在文化議題方面形成這種共識？原因可能有三。第一，“反覺醒”是共和黨建制派和特朗普政府/MAGA的基本共識；第二，在國防/安全部門推動反“覺醒”，在美國有一定的群眾基礎。民主黨如果要逆向推動“覺醒”，會給自己帶來政治失血；第三，民主黨建制派希望最終能夠出臺一個在全球戰略領域對特朗普政府形成制衡與掣肘的法案，因此也策略性地選擇在本來就不受歡迎的“覺醒”議題上妥協。（最終，這一版NDAA有足夠多的民主黨參議員支持，使其在參議院最終拿到了77票）。

這就是我們看到的情況：在國防領域“反覺醒”，成了各方唯一的共識。須知，在今日美國，尋找共識并不容易——連本來最有可能成為共識的反華議題，目前也成了分歧。

為了方便快速理解，特以表格形式總結了兩者在理念上的核心區別與共識：

以下，我們具體來比較一下幾個關鍵議題上NSS與NDAA的區別。

三、全球戰略與資源部署

在具體的全球戰略優先級和資源分配上，NSS展現的“革命性”戰略重塑與NDAA的維持既往傳統的保守做法形成了鮮明對比。

1.NSS：資源向西半球傾斜

NSS最重要的一個底層邏輯是，美國可部署在全球資源是有限的，因此應當“集中力量辦大事”，對全球戰略進行調整，把關鍵資源回撤到少數最優先的事項——本土和拉美。據此，NSS明確地提出戰略收縮的部署，要將資源從其認為“相對重要性下降的區域”（如歐洲和中東）轉移出來，優先投入到本土及西半球，并引入“特朗普對門羅主義的補充”（Trump corollary）這一關鍵概念作為理論支撐。

具體而言，美國的目標有兩個，一是加強對南方邊境的管控，在西半球國家的協同配合下，集中力量打擊非法移民、販毒集團等。這些都要求美國恢復在拉丁美洲和加勒比地區的軍事存在及“主導地位”

第二，經濟與資源。其背后的邏輯是，“經濟安全就是國家安全”，那么西半球就是美國的“后院”，應該成為美國戰略的首要關注點：美國應當把控半球所有的關鍵資源（包括礦產、資源、基礎設施），主導經貿關系，將西半球作為美國“再工業化”“可靠的”供應鏈基地。據此，NSS強調，美國應當排斥“非半球大國”（如中國、俄羅斯）在西半球的軍事定位、對關鍵資產的控制，以及經濟影響力。

2.NDAA：維持全球平衡

NDAA則通過具體的資金授權，強制性地維持了美國在全球多個關鍵區域的資源投入，體現了國會對全球承諾的堅守。法案不僅為印太地區的“太平洋威懾倡議”和對臺合作提供了大量資金，也為歐洲的“烏克蘭安全援助倡議”和“波羅的海安全倡議”鎖定了援助額度，同時還批準了對中東地區（特別是以色列）的軍事支持。

具體而言，NDAA授權通過“烏克蘭安全援助倡議”（USAI）提供援助，支持烏克蘭；設立波羅的海安全倡議；授權“臺灣安全合作倡議”；延長并強化太平洋威懾倡議，投資于綜合防空、預置彈藥和后勤網絡等；為以色列提供“前所未有水平”的導彈防御支持。

這些授權一方面延續了過往的傳統、路徑依靠、廣泛的既得利益、美國維護盟友關系的需要，同時也反映了國會的擔憂，即白宮/行政部門快速的戰略收縮可能會損害美國的全球信譽、威懾能力以及對舊秩序的維護。今天的國會議員雖然不敢或不便直接與白宮的戰略唱反調，但可以通過這些具體的資金授權和條款，維持原本的政策動能和路徑，確保美國在全球關鍵地區的持續投入。

四、歐洲、烏克蘭及俄羅斯

在跨大西洋關系和如何應對俄羅斯的問題上，NSS與NDAA的分歧最為尖銳，可以說是白宮“美國優先”、多極秩序與國會建制派“全球主義”、冷戰秩序之間的正面沖突。

1.NSS：痛斥歐洲、結束俄烏戰爭、緩和對俄戰略

NSS對歐洲盟友的描述異常無情，文件指責歐洲的移民政策可能導致二十年內面目全非，低生育率、言論審查、政治反對派壓制、國家身份喪失將導致文明衰退甚至消亡。長此以往，歐洲經濟、軍事實力衰退，將無法再作為美國可靠的盟友。NSS要求歐洲承擔防務責任，與美國實現經貿關系的再平衡，配合美國的經濟與科技戰略（共同針對“對手國家”）。在對歐洲提出要求的同時，NSS公然提出要干預歐洲內政，指出美國要在歐洲各國內部培養對當前政治的“抵抗”，支持“愛國主義歐洲政黨”（即類似于MAGA的民粹右翼政黨）的崛起。這些提法極大破壞了歐洲政府（仍然為建制派把持）與美國的關系。

對于烏克蘭戰爭的情況更甚：NSS不提俄方責任，也不提美方責任，反而把矛盾引向了歐洲，暗示歐洲政府與精英對戰爭持有“不切實際的期望”，指出歐洲（錯誤地）將俄羅斯視為存在威脅，要求快速結束俄烏戰爭（暗示要以犧牲烏克蘭部分利益的方式達成交易），正式停止北約東擴，防止沖突進一步升級，重建與俄羅斯的“戰略穩定”，同時美國應從中“調解歐洲與俄羅斯”的關系。這都表明特朗普希望美國徹底從歐洲安全的事務中抽身，將資源回撤。

2.NDAA：支持烏克蘭、駐軍歐洲、制衡俄羅斯

與NSS直接對立的是，NDAA通過立法條款鎖定了美國對歐洲安全的承諾。法案授權向烏克蘭提供8億美元的軍事援助（2026和2027財年各4億美元）。這些資金用于美國公司生產武器供烏克蘭使用，雖然只有2024年140億美元的零頭，但也算是美國國會強行插入的“底線支持”——因為特朗普政府此前并沒有請求此類新資金，而是傾向于通過歐洲盟國間接銷售武器）。更重要的一個條款是，NDAA禁止國防部在未經國會認證的情況下，將駐歐美軍人數削減至76,000人以下（當前歐洲美軍約85,000人）——除非國防部長和歐洲司令部司令向國會認證此舉符合美國國家安全利益，并已咨詢北約盟國。這個條款的用意當然是防止美國從歐洲快速撤軍。

此外，法案還包含了一系列強化歐洲安全承諾的條款：禁止美國歐洲司令放棄其兼任的“北約最高盟軍司令”（SACEUR）頭銜，確保美國在北約的核心領導地位；設立波羅的海安全倡議，深化與波羅的海三國的安全合作；要求國防部提供年度報告評估俄羅斯軍事戰略及對北約盟國的威脅等，并明確將俄羅斯視為主要威脅；要求禁止使用資金承認俄羅斯對烏克蘭領土的主權主張；支持歸還被俄羅斯帶走的烏克蘭孤兒等。這些政策完全是建制派方向，與特朗普政府及MAGA的對烏、對俄及對歐政策是對立的。

這些所謂的“護欄”條款已經明確顯示，國會兩黨主流仍然將俄羅斯視為美國的主要威脅，并試圖阻止白宮單方面削弱對歐洲的承諾?？吹絅DAA后，歐洲人當然會更加寬心。

五、對華與印太問題

在對華政策上，NSS的“交易性”溫和立場與NDAA的“對抗性”強硬路線形成了顯著反差，凸顯了華盛頓內部在如何應對中國挑戰上的分歧。

1.NSS：聚焦經濟競爭，尋求“互利關系”

NSS認可了中國的經濟實力與韌性（“實力相當”的大國），不再將中國視為首要的系統性或意識形態威脅。整體語調更偏向現實性、務實性、交易性，把中國主要定義為美國的經濟競爭對手，核心目標是通過關稅和談判等手段，實現經濟再平衡，讓中美之間達成“真正互利的經濟關系”，同時在關鍵盟友和伙伴的支持下，尋求與中國在更加廣泛的經濟領域里（產業、資源、供應鏈、科技等）進行中長期競爭（包括在廣大南方國家的市場里）。

雖然NSS也提到了臺海沖突的可能性，但指出美國只能在“理想情況下”（ideally）維持對中國大陸的軍事震懾，同時明確強調美國不可能通過一己之力解決問題，而點名日本、韓國等盟友承接防務責任，表達出特朗普政府不愿兜底，希望將資源收縮回撤的想法?？傮w而言，美國的訴求是維護臺灣作為全球半導體主要生產基地的地緣政治穩定性，強調維持現狀，妥善管理對華關系，避免全面戰略對抗。這種思路體現在整個NSS文件里，即在絕大多數涉華問題時，避免直接提及中國以激起不必要的矛盾。

2.NDAA：鎖定強硬對抗，強化軍事威懾

與NSS的畫風不同，NDAA延續并強化了國會對華的鷹派共識，將中國明確列為“首要戰略競爭者”（central strategic competitor）。法案通過一系列具體條款來落實強硬路線：

臺灣支持：授權“臺灣安全合作倡議”10億美元（較2025年大幅增加），建立美臺聯合無人機/反無人機系統生產程序，支持臺灣參與環太平洋軍演（RIMPAC），要求評估臺灣數字基礎設施韌性（針對潛在入侵或封鎖），并擴展臺灣防務能力現代化。

印太威懾：延長并強化太平洋威懾倡議（Pacific Deterrence Initiative），投資于“前沿姿態”（forward posture）、綜合防空、預置彈藥和后勤網絡；要求制定五年印太多邊防御戰略，擴大聯合演習，包括臺灣海峽和南海航行行動；設立“印太工業韌性伙伴關系”（Partnership for Indo-Pacific Industrial Resilience），協調盟友產業鏈、緩解供應鏈脆弱性、加速先進系統開發。

經濟與技術限制：在NDAA里納入了之前國會醞釀但未完成立法的《BIOSECURE法案》（借機成為法律），禁止聯邦資金流向某些中國生物技術公司；限制對中國軍事公司投資，防止通過第三方國家規避；加強對中國影響行動的報告要求；包含對外投資限制措施（如《FIGHT China法案》），針對各種敏感技術領域。

經濟領域的內容偏“消極”條款，主要針對在關鍵領域與中國戰略脫鉤，這一方面是美國兩黨從建制到民粹自上而下的最大共識，另一方面也是特朗普親自背書和認可的（包括選舉時提出的對華政策，以及他在上任后簽署的《美國優先投資備忘錄》。（NSS強調與中國的競爭合作，但也指出與中國的經貿合作主要應當發生在“非敏感”領域）。

但綜合來看，美國國會顯然不信任特朗普白宮溫和的對華立場，試圖通過立法“鎖定”一種更具對抗性的威懾姿態。同時，這種姿態延續了美國對華政策的既有路徑，也反映了當前美國真正的對華共識。

六、西半球問題

西半球是NSS中被賦予最高優先級的地區，與之形成鮮明反差的是，NDAA對此的關注度則相對較低，甚至表現出克制與掣肘姿態，反映了兩者在戰略上的重大差異。

1.NSS：恢復“主導地位”

NSS將西半球視為美國本土安全的延伸，其政策目標極具進攻性。NSS強調，美國應該恢復在西半球的“主導地位”，排斥非半球大國（如中國、俄羅斯）的軍事定位、關鍵資產及精英影響力控制。這部分在本文前面已有所提及，不再贅述。

2.NDAA：合作導向，評估為主

NDAA雖然也支持邊境安全和反毒品合作，但其相關條款更加溫和，多以評估和合作為主。例如，法案要求評估擴展伙伴關系打擊非法毒品貿易、人販網絡和腐?。灰笊罨c巴拿馬的網絡安全合作以保護運河；要求行政部門報告古巴中俄情報活動；評估與圭亞那的安全合作（針對委內瑞拉威脅）；同時，授權發展金融公司（DFC）促進拉美投資等。

NDAA并沒有包含NSS所暗示的大規模軍事資源轉移或直接干預的條款。這體現了國會在處理半球關系時更加謹慎，傾向于采取合作，而非單邊主導的方式。而如果單看NDAA與西半球相關的內容，恐怕完全無法得出美國全球戰略正在轉向的跡象。

七、中東問題

在中東地區，NSS認為中東已不再具備戰略優先級，主張美國進行戰略收縮，而NDAA則繼續維持對關鍵盟友（尤其是以色列）的強力支持，再次凸顯了兩邊的戰略與政策分歧。

1.NSS：降級處理，交易現實主義

NSS非常明確地將中東的戰略重要性降級，不再將其視為核心利益區。這和白宮認為地區沖突降級有關，也和美國尋求能源主導、不再依賴中東石油有關。文件主張采取“交易現實主義”方法，接受地區“現狀”。在優先保障以色列安全和能源通道的同時，NSS大幅減少美國的直接軍事介入，轉而依賴盟友（包括以色列、沙特、阿聯酋）來維持穩定。

2.NDAA：強化對以色列支持，維持反伊朗姿態

與NSS的收縮姿態相反，NDAA批準了前所未有水平的對以色列軍事支持，包括為“鐵穹”（Iron Dome）、“大衛的彈弓”（David’s Sling）、“箭”（Arrow）等聯合導彈防御項目提供資金，反無人機/隧道合作、空間衛星能力評估。此外，法案還快速轉移伊朗截獲的武器給盟友（潛在包括以色列），并包含了監控伊朗核計劃和代理人活動的條款，反映了國會建制派依然將伊朗視為該地區的主要威脅。

NSS的中東戰略更能反映美國民眾多年來的訴求，相比之下，NDAA的中東戰略則是典型的“全球主義”、“新保守主義”，并且很可能受到以色列游說集團的影響。對于特朗普政府來說，他們在政治上沒有意愿也沒有能力扭轉趨勢，因為沒有必要得罪以色列政治金主，只需順水推舟，將這些政策歸因于國會就可以。

八、國內政策與文化議題的比較

在美國國內政策（特別是國防部內部的社會、文化和意識形態議題）上，NDAA與NSS高度一致，幾無顯著分歧，反映了特朗普政府與共和黨建制派在“反覺醒”問題上的共識，以及民主黨順應政治潮流所做的妥協。

1.NSS的理念與方向

NSS將國內意識形態和文化議題直接融入國家安全框架，強調“內部威脅”與外部競爭同等重要。NSS明確要求“根除所謂’DEI’和其他歧視性實踐”，稱這些實踐會“貶低我們的機構并阻礙我們前進”。NSS將恢復“能力文化”（culture of competence）視為實現國家目標的關鍵手段。這些政策愿景能夠得到主流選民的支持。

2.NDAA的“去覺醒化”條款

NDAA包含了多項具體措施，旨在消除國防部內的“激進意識形態”：

• DEI程序：明確消除或禁止國防部內的“多樣性、公平與包容”（DEI）相關法律規定和資金，包括凍結或削減DEI培訓、職位和倡議

• 文化議題：禁止展示某些“非批準”旗幟（針對LGBTQ+驕傲旗）、限制批判種族理論（CRT）相關內容、削減與氣候變化相關的非核心支出等

• 軍事家庭與福利：提升軍人薪資（約3%加薪）、改善住房等

這些政策均由共和黨政客提出，并且得到了足夠多數的民主黨政客的默許或支持。這個轉變，也是美國民意和意識形態遷移真實作用下的結果。

九、國會對行政權力的制衡

下面我們來看看，國會NDAA對于白宮NSS，到底能夠發揮什么功能，起到什么作用。

NDAA的最終文本清晰地展示了美國國會作為立法機構，通過其法定權力，對特朗普白宮和行政部門的政策議程進行的引導、限制和制衡。雖然總統擁有制定國家安全戰略的主導權、話語權，但國會仍然可以通過年度預算授權（“錢袋子”），掌控、影響或限定政策的最終執行力。

國會的技巧是在NDAA中設置各類具體的“護欄”（guardrails）條款，以此阻止行政部門以更激進、更具顛覆性的方式改變美國的外交與全球戰略。這些“護欄”包括：

資金鎖定：為特定項目（如烏克蘭援助、太平洋威懾倡議）授權固定金額，確保這些項目不會因行政部門的戰略調整而被削減。例如，即使特朗普政府從未發出請求，NDAA仍然明確授權了8億美元用于烏克蘭援助，是國會強行插入的“底線支持”。盡管金額不大，但對于外界來說，仍然是一種很重要的姿態表達。

行動限制：明確禁止某些行動的實施，例如美國從歐洲大規模撤軍，或放棄北約領導職位——前提是滿足國會設定的嚴格條件。（如上文援引的例子，NDAA禁止將駐歐美軍人數削減至76,000人以下，除非國防部長和歐洲司令部司令向國會認證此舉符合美國國家安全利益。）

報告要求：強制要求行政部門就特定議題（如俄羅斯和中國的軍事活動）向國會提交定期報告，以保持透明度和國會監督。例如，要求年度報告評估俄羅斯軍事戰略、對北約盟國的威脅，以及中國在全球的影響等。立法者的“高光時刻”往往在立法階段，立法之后即進入執行階段，立法者只能通過報告、聽證會的形式去對行政部門問責。如果白宮與國會隸屬同一黨派，這種問責可能止于形式；但如果隸屬不同黨派，則國會確實可以給白宮制造麻煩。

通過這些機制，國會確保了美國國家安全政策能夠保有一定的連續性和穩定性，對沖特朗普政府“美國優先”議程可能帶來的劇烈波動，維系美國二戰尤其是冷戰以后的“全球主義”路線，穩定盟友伙伴及對手的信心以及管理對手的預期。

這也是美國立法機構（國會）與行政部門（白宮）在外交政策上爭奪話語權、主導權、影響力的最主要形式之一。一直以來，對華政策又是國會與白宮爭奪話語權最激烈的舞臺——當年的博弈就是，白宮拿出中美三個聯合公報，國會拿出《臺灣關系法》，由于法律的政治地位更高，因此總統雖然能在短期搶占風頭和注意力，但“鐵打的盤”還是國會。只有美國政治基礎與共識真正發生變化，才會改變國會議員的選擇。而這需要數十年時間，而非一任政府。在政治撕裂、社會分化、兩黨難以對話的今天，一切也都變得更加困難。

十、點評與展望

NSS與NDAA之間存在的差異可以幫助我們理解當前美國政治的現實，也對未來美國的外交政策走向及其全球影響提供了重要的觀察切入點。以下是進一步點評。

1.特朗普政府面臨的制約

NSS代表美國地緣政治、外交、安全理念的激進革命。這份報告更像綱領，但由于缺乏約束力，只代表一任行政政府，因此其目標在短期內難以完全實現，因為存在國會的掣肘。而NDAA的存在向世人表明，即使總統擁有強大的行政權力，其政策執行依然會受到立法部門的約束。

由于國會立法是一項龐大的工程，里面包含著無數的內容和條款，涉及無數的利益與訴求，經過異常復雜的協調和妥協才能讓一個文本最終獲得通過，而且還需要反對黨的配合。特朗普政府很難一竿子插到底去影響立法，因為對任何內容條款的修改意見都可能為立法流程帶來不確定性。因此，白宮的合理做法是接受國會的立法與議程，同時試圖潛移默化地改變政客的想法與取向。顯然，這是一個長期而漸進的過程：要改變建制派政客的想法，要顛覆美國數十年來的外交理念，絕非一日之功。

2.國會與白宮的爭權

一直以來，美國的立法機構（國會）與行政部門（白宮）都在外交政策上爭奪話語權、主導權和影響力。國會的工具很有限，基本依賴立法本身，以及有限的問責手段?？偨y可以通過行政令，通過官僚體系在執行上的靈活調整，通過國會內本黨政客的配合，削弱國會的影響力。所以，這種博弈是一個長期存在、永恒的持久戰。一直以來，對華政策是國會與白宮爭奪話語權最激烈的舞臺。最經典的博弈就是，白宮拿出中美三個聯合公報，國會拿出《臺灣關系法》?？偨y雖然能在短期內搶占 風頭和注意力，但由于法律的地位更高，因此在中長期發生作用的最終還是國會。如果要做比喻，總統就是“流水的兵”，國會就是“鐵打的盤”；而如果說總統是“孫猴子”，那么國會就是“如來佛”。總統是一個人，國會是數百人。

那么總統如何發揮作用呢？在美國，思想是分散的，即便在政黨之內，也沒有自上而下統一思想和凝聚共識的過程。最終還需要有自下而上的過程——哪怕是總統要發揮作用。畢竟，老百姓對個別國會議員沒有興趣，對國會立法也沒有興趣，但他們愿意聆聽總統，總統對選民有不成比例的影響力。因此，總統的做法是，把自己作為臺前的聲音，不斷地宣講，做選民工作，主導輿論，影響民意，改變選民的傾向，并讓他們的選擇影響議員，由此自下而上地發生作用。這當然非常取決于總統的魅力、聲譽、所提出理念本身的吸引力和可執行性，包括其是否與民意本身契合。如果總統能夠捕捉并順應潮流，影響足夠多的選民，就能自上而下影響國會。

這個事情實際上已經發生了，在一部分選民的支持下，特朗普被推上白宮寶座。相當于MAGA在行政部門里安插了自己的首領。但要更進一步地改造華盛頓，還需要更多的努力，更長時間。

而只有美國政治基礎與共識真正發生變化了，才會改變國會議員的結構，改變他們的選擇。這需要更長時間，非一任政府。在政治撕裂、社會分化、兩黨難以對話的今天，一切也都變得更加困難。

可見，一個政治運動可能需要幾任總統聯手完成（例如特朗普+JD·萬斯），短期內，更多的是更加微觀的權力博弈。白宮畢竟掌握著真實、具體的行政權，可以應對國會的掣肘；而國會的約束雖然局限，但可以延緩或阻止最激進的政策轉向。

3.特朗普/白宮的甩鍋

這種國會與總統的爭權會給外部帶來困擾，因為外人不知道最終“誰說了算”。總統往往也可以利用這種白宮-國會之間的競爭與沖突，將一些棘手問題（例如對盟友的承諾）或一些有爭議的政策“甩鍋”給國會，并將其作為其外交談判的籌碼。例如，特朗普可以向中國表示，他本人給予中國更多的支持，提供更加寬松的環境，但受到國會的限制，只能被動行事。通過這個，他可以尋求為美國的政府行為免責，并試圖在談判中獲得更多杠桿。這是美國政府一貫的操作策略，并非只有特朗普。

而對于特朗普來說，他實際上不希望被任何東西約束——無論是白宮自己提出來的戰略，還是國會立法。他希望完全按照自己的意志，想怎么樣就怎么樣，不希望被束縛。這也解釋了為什么無論是NSS還是NDAA，特朗普都只低調推出，不配合宣傳。

4.盟友體系的不確定性增加

同時，美國的國內政治分歧也給盟友帶來巨大的不確定性。例如，歐洲建制派看到NDAA后，可能會對跨大西洋關系和舊秩序重燃（不切實際的）希望，試圖挽回特朗普政府，并繼續調動資源做這方面的努力；同時，對于那些主張歐洲自主自立，擺脫對美依賴的政治力量來說，他們樂見的是NSS帶來的倒逼作用，不希望看到NDAA帶來的反復。結果，這種白宮與國會之間的政策“撕裂”和反復，使得盟友在內部之間難以形成一致和連貫的對美戰略，最終讓自己淪為美國國內政治鐘擺的追隨者。

從根本上，還是要看清楚，到底哪個更能代表美國的中長期趨勢。是特朗普“美國優先”NSS，還是國會“全球主義”的NDAA。本文的作者當然認為，特朗普的NSS更能代表美國的中長期趨勢。但既然是“中長期”，就不是即期，也不是短期，只能假以時日，更長的時期發生作用。

5.對華政策前景及展望

最后落到中國。如果說NDAA代表美國建制派的理念、戰略、議程的話，那通過這份文件我們可以看到:

第一，反華仍然是當前美國建制派的最大共識。建制派包括兩黨政客、外交政策精英、官僚體系、專業人士、知識界、主流媒體、占投票基礎多數的選民。如果說他們在中東問題、歐洲問題、貿易問題上存在分歧的話，在對華問題上看法比較一致。特朗普是“最不反華的政客”，他對待中國的態度，并不反映美國的主流，甚至未必反映MAGA的主流觀點。

第二，尋求在敏感領域與中國脫鉤是美國兩黨建制派、特朗普幕僚群體、MAGA基本盤等等對華政策的最大共識（但未必代表特朗普本人的觀點）。敏感領域包括關鍵技術、關鍵資源、關鍵供應鏈等)。即便在特朗普之后，與中國的戰略脫鉤也會成為美國主流政策。區別可能只在于：美國應當在多大程度上與中國在非敏感領域合作。

第三，但這也不改變特朗普政府2025年版NSS所代表的大方向：在方向上和趨勢上，美國正在從“全球主義”退回到“美國優先”，從“單極秩序”退回到“多極秩序”，從全面的“軍事-意識形態-科技-經濟對抗”退回到“科技-經濟”對抗。也許特朗普的NSS過去激進，但在未來的美國地緣政治里，始終都會包括“美國優先”的元素，這也是本文作者一貫的觀點：任何一個“改良版的美國治下太平2.0”，都會包含“美國優先”這個元素：特朗普已經將這個元素永久性地植入了美國的對外政策里。

對于中國而言，當下要做的，是持續關注美國國內政治的演變，各種力量關系的對比與變化，提前研究并布局準備“后特朗普時代”，為更長期的大國戰略競爭做好準備。

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