推動現(xiàn)代化人民城市建設邁上新臺階——訪上海市副市長張小宏

今年9月，跨越30多年的上海“拎馬桶”改造任務總體完成。以無衛(wèi)生設施舊住房提升改造為抓手，上海走出了一條超大城市更新與民生改善之路，書寫了中國式現(xiàn)代化的上海故事。在多年的改造中，上海積累了哪些經(jīng)驗？取得了哪些成果？未來將如何描繪城市更高質(zhì)量發(fā)展的新圖景？為此，經(jīng)濟日報記者近日采訪了上海市副市長張小宏。

記者：今年9月，上海總體完成無衛(wèi)生設施舊住房提升改造工作，歷史性地解決了這一困擾上海多年的民生難題，上海是如何將這份厚重的民生承諾，照進了千家萬戶的生活？

張小宏：20世紀90年代初，上海城鎮(zhèn)人均居住面積僅6.6平方米，住房成套率不到三分之一，大多數(shù)居民生活在不成套職工住宅、里弄房屋、簡屋里，幾戶甚至十幾戶居民合用廚衛(wèi)設施，許多居民還在使用手拎馬桶。面對市民迫切改善居住條件的呼聲，歷屆上海市委、市政府高度重視，把握改革開放的歷史機遇，緊緊圍繞改善住房民生，把統(tǒng)籌舊區(qū)改造、環(huán)境建設和城市發(fā)展作為重要的民生和發(fā)展工作，持之以恒推進。

1992年，上海市委、市政府把改善市民居住條件的起點，落在改善結構最差、環(huán)境最簡陋的危棚簡屋上，拉開了上海大規(guī)模舊區(qū)改造的序幕。進入新世紀，上海市委、市政府經(jīng)過研判，將工作重心聚焦到中心城區(qū)成片的二級舊里以下房屋，明確提出了開展新一輪舊區(qū)改造的要求。

隨后歷屆市委、市政府接續(xù)奮斗，并在推進舊區(qū)改造的實踐中不斷創(chuàng)新機制。2023年，上海市委、市政府深入學習貫徹習近平總書記在上海考察時的重要講話精神，作出部署安排，明確要求，利用兩年時間總體完成全市“拎馬桶”改造任務，打響了“拎馬桶”改造攻堅戰(zhàn)。全市上下迅速行動，進行了深入細致的全面排摸，確定了14082戶“拎馬桶”居民的底數(shù)，聚力展開攻堅行動。大致分為五種方式：第一種是結合零星舊改或片區(qū)更新，實施征收改造或協(xié)議置換，做到統(tǒng)一規(guī)劃、整體設計；第二種是結合拆除重建，實現(xiàn)廚衛(wèi)獨用，同步解決居住條件和房屋安全問題；第三種是對空間受限、零星分布的點位，因地制宜在戶內(nèi)增設衛(wèi)生設施；第四種是挖掘周邊存量空間資源，改造為戶外獨用的衛(wèi)生間；第五種情況，是最復雜的，即部分涉及風貌保護要求的里弄房屋，不能拆除重建甚至連戶外都沒有空間修建廁所，對這種情況，上海探索“入戶加裝+抽戶加裝+保護性修繕”三同步綜合改造模式，在“留房留人”的基礎上留住“煙火氣”。

回顧30余年歷程，上海的“拎馬桶”改造工作始終圍繞“人”的需求展開，從解決“如廁難”到改善整體居住環(huán)境，從保護歷史文脈到打造活力空間，在改造過程中循序漸進，不斷深入，打破常規(guī)，創(chuàng)新思路，鼓足一股勁、擰成一股繩、蹚出一條路，久久為功，從未懈怠、從未間斷。在黨中央、國務院的堅強領導下，在廣大市民群眾的理解支持下，終于在2025年9月底，總體完成了上海“拎馬桶”改造任務，歷史性地解決了這一困擾上海多年的民生難題。

記者：請問在“改造更新”與“守護風貌”這道必答題面前，上海是如何平衡新舊、留住城市記憶的？

張小宏：在最后攻堅的1.4萬戶“拎馬桶”居民中，有超過1萬戶分布在里弄類風貌建筑中，對于這些建筑的改造，上海在實踐中探尋出了一條協(xié)同之路，就是既要顯著改善居民的居住條件，解決他們的“急難愁盼”，也要精心守護好街區(qū)的歷史肌理和建筑風貌，讓城市記憶得以留存。

這是一項復雜的系統(tǒng)工程，我們深知其艱巨性與專業(yè)性。在體系上，上海已從早期的單體建筑保護，發(fā)展為現(xiàn)在覆蓋城鄉(xiāng)，由1058處優(yōu)秀歷史建筑、397條風貌保護道路街巷、84條風貌保護河道、254個風貌保護街坊、44片歷史文化風貌區(qū)、15個中國歷史文化名鎮(zhèn)名村和傳統(tǒng)村落構成的“城鎮(zhèn)村”“點線面”相結合的保護傳承體系，不僅有清晰的名錄，也有《上海市歷史風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》等作為法治保障。在標準上，針對不同保護等級與類型，我們制定了從規(guī)劃管控、建筑設計到材料工藝的詳細技術規(guī)范，使保護工作有章可循、有據(jù)可依。尺度上，尤其強調(diào)“精細化”操作，倡導“一街一策”“一項目一方案”，在專業(yè)審查與公眾參與中尋求最大公約數(shù)，讓保護措施既能守住風貌底線，又能回應民生需求與社區(qū)發(fā)展。

在改造更新與風貌保護并重的要求下，我們系統(tǒng)施策、分類推進，主要探索了以下三種路徑：第一種是“留房留人”的統(tǒng)籌提升，堅持以小尺度干預為原則，通過樓內(nèi)戶內(nèi)加裝、合理調(diào)整布局或抽戶改建等方式精心“挖潛”，在有限空間內(nèi)增設衛(wèi)生設施；同步遵循“修舊如故”理念，精心修復屋面、墻面等歷史風貌，統(tǒng)籌提升小區(qū)綠化與公共空間品質(zhì)。第二種是“征而不拆”的保護利用，對有舊改條件的，通過嚴格論證與整體規(guī)劃，開展分級分類保護，轉換功能促進活化利用，不但解決了原居民的“拎馬桶”問題，也騰挪出空間資源，優(yōu)先配置給社區(qū)，提升公共服務能力。第三種是“戶外加裝”的精準補缺，針對個別受戶內(nèi)空間制約的極端困難情形，充分利用戶外空間以及國有存量房屋，就近加裝衛(wèi)生設施，以較小干預快速實現(xiàn)衛(wèi)生設施覆蓋，及時改善居民生活條件。

記者：人民城市已成為上海的鮮明標簽。在“拎馬桶”這項緊系民心、民意、民需的工作任務中，上海是如何踐行人民城市理念的？

張小宏：“拎馬桶”改造任務的總體完成，是上海在新時代深入踐行人民城市重要理念的一次生動實踐。上海市委、市政府牢記習近平總書記的諄諄囑托，始終把這項工作擺在重要議事日程上。我們充分認識到，“拎馬桶”改造，不僅是一個生活設施的改善問題，更是關乎城市發(fā)展為了誰、依靠誰的根本立場問題。對這項涉及群眾切身利益的工作，我們將其化為檢驗人民至上立場的具體行動，視作一場必須打贏的民生攻堅戰(zhàn)，不斷增強“時時放心不下”的責任感，凝聚起全市上下刻不容緩的統(tǒng)一決心。

“拎馬桶”問題看似事小，實則關乎老百姓的生活質(zhì)量，更關乎民心民意。“拎馬桶”改造很難，難在空間制約，難在相鄰協(xié)調(diào)，我們堅持從群眾的關切和痛點出發(fā)，通過深入一線調(diào)研，摸清各類“拎馬桶”情形的成因和特點，仔細考慮每家每戶的實際情況，在聽取基層意見的基礎上，反復會商研究，因地制宜形成科學可行的總體方案和實施路徑，定下兩年內(nèi)完成改造任務的明確目標。過程中，我們整合專項借款、專項債以及各類資源全力推動改造。對上海黃浦區(qū)、虹口區(qū)等任務最重、難度最大的區(qū)，在政策和資金上給予重點傾斜與集中支持，確保全市“一盤棋”全面協(xié)同推進。

我們牢記“涉及老百姓的事，關鍵在實”，堅決不搞“一刀切”。所有的改造路徑，都建立在詳盡的實地踏勘和精細的群眾工作基礎上。我們把踐行全過程人民民主貫穿始終，所有改造方案都同群眾面對面，充分討論、充分協(xié)商，盡最大努力滿足居民訴求。我們還認真聽取群眾像“改造過程中加裝安全扶手”這樣的好建議，對改造可能影響的周邊鄰里，堅持協(xié)商在前，將心比心求得理解，等群眾認可了再啟動，群眾滿意了再收工，最終贏得了群眾發(fā)自內(nèi)心的支持和贊同。

“拎馬桶”改造精準解決了特定條件下的突出生活困難，解決了居民最基礎、最迫切的生活需求，這項工程不僅是一項硬件的改造，更是多方參與城市治理的生動展示。改造前的高簽約率和改造后的居民獲得感，正是這項工作的真正成效所在。部分改造方案釋放了空間，改善了居住舒適度，部分改造方案還結合了保護性修繕，不僅改善了內(nèi)部環(huán)境，還提升了整個街區(qū)的面貌。在完成改造后，我們“收官不收勁”，對已完成改造的點位，建立定期回訪機制，加強日常維護，確保下水管道通暢不堵塞，對于新增的戶外衛(wèi)生設施，依托區(qū)屬房管集團提供“管家式”服務，確保環(huán)境潔凈、運行有序，把為民服務的宗旨體現(xiàn)在從“改好”到“管好”的長效閉環(huán)中。

記者：邁入“十五五”，上海將如何以城市更新為抓手，描繪城市更高質(zhì)量發(fā)展的未來圖景？

張小宏：“十五五”時期，上海將深入貫徹落實黨的二十屆四中全會和中央城市工作會議精神，大力實施城市更新，推動城市高質(zhì)量發(fā)展。

一是持續(xù)改善宜居安居水平。發(fā)揚舊區(qū)改造和“拎馬桶”改造的攻堅精神和優(yōu)良作風，全面提速城中村改造，力爭在2027年底基本完成改造任務。有序實施老舊小區(qū)等更新改造，持續(xù)推進不成套里弄房屋、公寓、花園住宅更新。系統(tǒng)推進“好房子”和完整社區(qū)、創(chuàng)新型社區(qū)建設、“15分鐘社區(qū)生活圈”建設，完善社區(qū)嵌入式服務設施。

二是著力提升公共空間品質(zhì)。經(jīng)過多年持續(xù)建設，上海“一江一河”岸線貫通已超過100公里，我們將持續(xù)推動濱水空間向腹地延伸，進一步加大開放貫通和功能融合，讓濱水空間建設成果惠及更廣泛人群。同時，我們將煥新提升外灘“第二立面”等歷史文化風貌區(qū)，推動優(yōu)秀歷史建筑保護和開放共享，加強古鎮(zhèn)風貌保護、文化傳承和特色塑造。

三是有效激活存量資源潛力。分類引導低效商辦樓宇和商業(yè)設施更新、實現(xiàn)功能兼容轉換，重塑空間價值與功能業(yè)態(tài)。推動產(chǎn)業(yè)空間提質(zhì)增效，加強產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合績效評估和低效用地處置，促進產(chǎn)業(yè)園區(qū)和科技園區(qū)通過更新實現(xiàn)規(guī)模化集約化發(fā)展，更好地適配科技和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新需求。

四是系統(tǒng)增強城市安全韌性。進入城市更新階段，既要提升城市“顏值”，更要扎實做好城市“里子”，讓城市更加安全、更具韌性。我們將在2027年內(nèi)全面完成燃氣老化管道改造任務，在2030年前完成老舊供水管網(wǎng)改造600公里、老舊排水管網(wǎng)修復改造500公里，因地制宜建設地下綜合管廊，守護好“城市生命線”。

五是不斷健全城市更新可持續(xù)模式。建立城市體檢與城市更新一體推進機制，將城市體檢發(fā)現(xiàn)的問題，作為城市更新的重點。完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新實施機制，做到項目可落地、資金能平衡、運營可持續(xù)。建立健全適配城市更新的土地政策支撐、規(guī)劃編制調(diào)整、項目建設管理和運營治理機制，在城市更新單元規(guī)劃中完善“三師聯(lián)創(chuàng)”機制，健全政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新模式。（經(jīng)濟日報記者 李治國）