中央經濟工作會議部署城鄉融合發展：重點破題二元結構

中央經濟工作會議12月11日至12日在北京舉行。

會議確定了明年的重點任務，其中包括，統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展。嚴守耕地紅線，嚴格耕地占補平衡管理。抓好糧食和重要農產品穩產保供，提高農業綜合效益和競爭力。保護種糧農民和糧食主產區積極性，健全糧食價格形成機制。因地制宜推動興業、強縣、富民一體發展，千方百計拓寬農民增收渠道。發展現代化都市圈，提升超大特大城市現代化治理水平，大力發展縣域經濟。

村莊，是鄉村振興的基本單元。村莊，也是億萬農民生長于斯的家園。

在“十五五”規劃的開局之年，如何堅持城鄉融合，推動城鄉一體化發展，成為解題的關鍵。

城鄉融合不僅是空間連接，更是資本、土地、勞動力、技術、數據等要素在城鄉間自由流動與高效配置。長期以來，城鄉在收入、公共服務、基礎設施和產業層級上的落差，既是發展不平衡的根源，也是潛在的內需與市場空間。城市資本與技術進入鄉村，可盤活土地、生態與文化資源，延伸農業價值鏈，提升農業競爭力；城鄉公共服務均等化能釋放農村消費潛力、提升人力資本，為城市產業提供穩定勞動力；保障糧食安全與農產品供給，是應對國際供應鏈波動的底氣，必須守住耕地紅線并確保種糧收益。

中國城鄉發展政策經歷了從“統籌城鄉發展”到“城鄉一體化”再到“城鄉融合”的演進過程。黨的二十屆三中全會要求“必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興”。三大戰略的統籌，體現了新階段我國城鄉融合策略的調整：通過系統謀劃、協同推進，從根本上破解制約城鄉融合發展的深層次問題和制度性障礙。

近年來，我國城鄉差距逐步縮小，但結構性問題仍突出。

一方面，收入分配格局不斷優化，城鄉居民生活水平差距減小，農村基礎設施和社會保障配套不斷完善。城鄉要素市場初步形成，城鄉就業融合的趨勢進一步增強，土地市場建設和改革持續推動，金融資源從農村單向流出的局面逐步改善。

另一方面，城鄉二元的經濟形態尚未完全破除。農村在公共服務、數字基礎設施等方面仍存在短板。農業轉移人口“市民化”進程仍受戶籍和社會服務均等化掣肘，農民財產權益保障機制和土地市場化機制等仍需要進一步完善。中小城鎮因區位和資源差異出現明顯分化，培育高效的市場主體，融入區域產業鏈成為其發展的關鍵。

尤其是在產業層面，鄉村多停留在初級種養，精深加工、冷鏈物流、品牌運營能力不足，附加值低、抗風險弱；農業與文旅、康養、數字經濟融合尚淺，難以形成持續盈利。公共服務與治理差距亦大，農村教育、醫療、養老供給不足、質量不高，制約人才回流與創新創業；農民收入結構單一，財產性收入占比低，資產活化渠道有限，限制財富積累與消費升級。

近日，國務院以“深入推進以人為本的新型城鎮化，著力構建城鄉融合發展新格局”為主題，進行第十七次國務院專題學習。會議強調，要堅持以人為本提高城鎮化質量水平，充分釋放城鄉融合發展蘊藏的巨大內需潛力，為經濟社會發展提供強勁動力。專題學習強調了4個方面的重點任務，包括因地制宜實施好新型城鎮化規劃、科學有序推進農業轉移人口市民化、深入實施城市更新行動、著力破解城鄉二元結構。

城鄉融合蘊含巨大內需空間。從投資角度來看，新型城鎮化能夠有效帶動市政公用、公共服務等方面的投資以及居民住房等領域投資。初步測算，我國城鎮化率提高一個百分點，可以拉動萬億規模的新增投資需求。比如，城市更新和安全韌性提升是實施新型城鎮化的重要任務。“十五五”時期預計將建設改造地下管網超過70萬公里，新增投資需求超過5萬億元。

縣域經濟是城鄉融合的重要抓手。數據顯示，全國“千億縣”數量已從2013年的9個增長至2023年的59個，截至2024年，縣域經濟總量達54萬億元，占全國GDP比重近40%，顯示出其拉動內需與產業升級的巨大潛力。

推動城鄉融合發展，需要從制度、載體與產業三方面協同發力。??

首先是構建城鄉要素平等交換、雙向流動的政策體系。通過戶籍、社保、住房等制度改革，有序推進農民工向新市民轉化，使其在城市享有均等公共服務；加快土地要素市場化配置，釋放農村土地、宅基地等資產價值；建立多元化資金保障機制，引導更多金融資源流向農業與農村重點領域；同時強化城鄉數字基礎設施建設，發揮數據要素的賦能作用，為要素高效流動提供支撐。??

其次，以縣域為突破口開展制度改革試點。推動新型農村集體經濟組織改革，完善產權關系與治理機制，強化對農民財產權益的保護，讓農民在城鄉融合中切實受益，也為城鄉資源對接提供穩定制度基礎。

再次，推動產業深度融合。引導縣域制造業集群有序承接都市圈產業轉移，形成梯度分工與協同效應；提升現代農業的數字化與品牌化水平，延伸農業價值鏈；激活鄉村旅游、康養休閑等服務業潛能，促進產業融合發展，拓展城鄉經濟新空間。??

城鄉融合發展，必須堅持城鄉融合、共同繁榮之路，讓鄉村振興在城鄉要素自由流動、產業深度互促、公共服務普惠共享中全面落地，讓農業成為有奔頭的產業、農民成為有吸引力的職業、農村成為安居樂業的幸福家園，最終實現城鄉互促共進、共同繁榮的中國式現代化圖景。

（經濟觀察網 李曉丹/文）

免責聲明：本文觀點僅代表作者本人，供參考、交流，不構成任何建議。

李曉丹

宏觀經濟研究院秘書長