吳必虎：旅游發(fā)展需要多部門協(xié)力提高政策取向一致性

11月19日，中國(guó)旅游協(xié)會(huì)在北京香山飯店組織召開了“十五五”旅游規(guī)劃建議專家座談會(huì)。與會(huì)專家聚焦當(dāng)前和未來中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展中的關(guān)鍵問題與挑戰(zhàn)，緊密圍繞國(guó)家戰(zhàn)略部署，通過深入研討，就《“十五五”旅游業(yè)規(guī)劃》提出專業(yè)建議。

現(xiàn)將中國(guó)旅游協(xié)會(huì)專家委員會(huì)執(zhí)行主任吳必虎發(fā)言內(nèi)容整理刊發(fā)如下：

一、休閑社會(huì)下旅游行業(yè)對(duì)人口趨勢(shì)的響應(yīng)

1.總?cè)丝谙禄瑤碚邷髥栴}

當(dāng)前總?cè)丝诔氏禄厔?shì)，但現(xiàn)有的諸多關(guān)聯(lián)政策，如農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)紅線、建筑設(shè)計(jì)等，仍基于“人口增長(zhǎng)至18億”的短缺經(jīng)濟(jì)假設(shè)制定，存在明顯滯后性。例如現(xiàn)行政策限制獨(dú)棟住宅建設(shè)，卻與當(dāng)下高層建筑滯銷、消防安全、民眾追求改善居住質(zhì)量的需求相悖。應(yīng)聯(lián)合跨領(lǐng)域?qū)＜遥苿?dòng)與旅游產(chǎn)品供給相關(guān)的過時(shí)政策優(yōu)化調(diào)整，破除供給側(cè)改革的政策與法律障礙。

2.老齡化與長(zhǎng)齡化催生新的旅游需求

未來我國(guó)60歲以上人口占比或?qū)⑦_(dá)50%，人均預(yù)期壽命近80歲，女性將超85歲，也就意味著人在退休后至失能前約19年可參與旅游，來提升其生命質(zhì)量。若疊加人工智能、醫(yī)療技術(shù)發(fā)展，這一周期可能延長(zhǎng)至40年。因此其退休后可旅游周期或?qū)漠?dāng)前的19年增至40年甚至更久，即便退休年齡可能會(huì)逐步延長(zhǎng)至65歲乃至70歲，老年人也仍有30年左右的退休時(shí)間可參與旅游。目前我國(guó)老齡化人口即將突破4億，未來還將增至5億、6億，這類群體的退休金消費(fèi)大概率會(huì)集中投向旅游領(lǐng)域。在這一背景下，建議摒棄“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”概念，使用“長(zhǎng)齡經(jīng)濟(jì)”概念。基于此，在“十五五”規(guī)劃的制定過程中，亟需重點(diǎn)開展適老化旅游產(chǎn)品、旅游線路、旅游設(shè)施及旅游生活方式的研究，以匹配這一龐大群體的消費(fèi)需求。

3.人口沿海化與鄉(xiāng)村空心化的資源配置矛盾

人口向長(zhǎng)三角、大灣區(qū)等沿海區(qū)域集中，而自然資源部以縣為單位調(diào)整基本農(nóng)田的政策，與人口流動(dòng)規(guī)律脫節(jié)。建議“十五五”規(guī)劃結(jié)合人口沿海化與鄉(xiāng)村空心化的實(shí)際趨勢(shì)，調(diào)整全國(guó)基本農(nóng)田與旅游用地指標(biāo)。明確沿海人口集中區(qū)域應(yīng)減少基本農(nóng)田規(guī)劃，增加建設(shè)用地與度假區(qū)用地指標(biāo)，將國(guó)家級(jí)旅游度假區(qū)布局在人口密集區(qū)——畢竟提升民眾生活質(zhì)量、保障人民的幸福感與獲得感是初心所在。另外鄉(xiāng)村空心化問題不能很好地解決，鄉(xiāng)村振興就是一句空話，應(yīng)放開鄉(xiāng)村宅基地市場(chǎng)交易，發(fā)展鄉(xiāng)村居住旅游，通過“鄉(xiāng)村紳士化”吸引各類人才返鄉(xiāng)助力鄉(xiāng)村振興，同時(shí)也可解決農(nóng)民務(wù)工人員規(guī)模性返鄉(xiāng)引起的政策焦慮。

4.人工智能引發(fā)失業(yè)，旅游需承擔(dān)“樂業(yè)”功能

人工智能將導(dǎo)致大規(guī)模失業(yè)，作為休閑的重要組成部分，旅游行業(yè)應(yīng)保持更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，控制機(jī)器人替代人工的比例，掌握好其中的度。當(dāng)前一些政府部門出臺(tái)的政策存在合成謬誤，單一政策看似合理，但多項(xiàng)政策組合實(shí)施后，卻引發(fā)了大面積失業(yè)問題。此前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在貴州遵義召開會(huì)議，聚焦防止農(nóng)民大規(guī)模返鄉(xiāng)的議題，而我認(rèn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部無法從根本上解決這一問題——農(nóng)民返鄉(xiāng)的核心原因并非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域自身問題，而是城市相關(guān)部門頻繁出臺(tái)的政策疊加所致，動(dòng)輒造成十幾萬、上百萬人口失業(yè)，最終導(dǎo)致農(nóng)民被迫返鄉(xiāng)。農(nóng)民返鄉(xiāng)后面臨無活可干、無錢可賺的困境，這一進(jìn)程具有不可逆性，會(huì)帶來嚴(yán)重的社會(huì)問題。因此我始終主張，若某部門出臺(tái)的文件導(dǎo)致10萬人以上失業(yè)，該部門負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)，公共資源的配置必須以滿足社會(huì)發(fā)展需求、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提升老百姓的幸福感為根本原則，避免政策失衡引發(fā)連鎖反應(yīng)。

在人工智能高度發(fā)展的未來，要引入“樂業(yè)”理念，即讓人快樂的行業(yè)未必要通過就業(yè)，未來很多人都不需要就業(yè)了，那么就需要通過旅游這樣的休閑產(chǎn)業(yè)讓大家樂業(yè)，讓民眾通過休閑活動(dòng)獲得精神滿足，這樣社會(huì)才會(huì)更加穩(wěn)定。

此外，伴隨技術(shù)發(fā)展，可推動(dòng)旅游與醫(yī)學(xué)結(jié)合，成立療愈旅游分會(huì)，打造適配不同體質(zhì)的療愈目的地，結(jié)合氣象、氣候指標(biāo)開發(fā)特色旅游產(chǎn)品。

二、公共資源可進(jìn)入性與政策取向一致性問題

1.自然保護(hù)地應(yīng)保障國(guó)民可進(jìn)入性

公共資源的配置必須以滿足社會(huì)發(fā)展需求、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提升民眾幸福感為核心。我們黨始終堅(jiān)持執(zhí)政為民與人民至上、生命至上理念，其首要是保障民眾的身心健康，也正因如此，我對(duì)自然資源部的相關(guān)政策存在異議。雖然《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》僅要求核心保護(hù)區(qū)比例達(dá)到總面積三分之一即可，但是在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《國(guó)家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范GB/T39736-2020》中，明確規(guī)定核心保護(hù)區(qū)的面積一般占國(guó)家公園總面積的50%以上。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)首批國(guó)家公園和許多國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)面積普遍超過保護(hù)區(qū)總面積的1/2，像三江源國(guó)家公園核心保護(hù)區(qū)占比約為51.6%，大熊貓國(guó)家公園核心保護(hù)區(qū)占比67.2%、東北虎豹國(guó)家公園占比約為54.6%，海南熱帶雨林國(guó)家公園占比約為54.6%，武夷山國(guó)家公園占比約為55.2%。在出現(xiàn)種種矛盾的地區(qū)即使允許局部調(diào)整，相關(guān)政策也要求核心區(qū)保護(hù)面積“原則上不得縮小”，這一要求并不符合科學(xué)，核心保護(hù)區(qū)域的劃定應(yīng)遵循實(shí)際需求，該保護(hù)的嚴(yán)格保護(hù)，可開放的合理開放，無需劃定過大的禁入范圍。其他國(guó)家的比例規(guī)定可以參考，他們很多國(guó)家公園人類禁止進(jìn)入的面積比例一般都小于三分之一。

當(dāng)前我國(guó)面臨老齡化、長(zhǎng)齡化加劇等問題，且抑郁癥群體已近1億，讓這類群體走進(jìn)自然保護(hù)區(qū)，與野生動(dòng)物接觸，能起到療愈的效果，減少極端事件的發(fā)生。所以，自然保護(hù)地應(yīng)當(dāng)保障國(guó)民的可進(jìn)入性，一味禁止民眾進(jìn)入是違背人性的，保護(hù)野生動(dòng)物與保護(hù)民眾權(quán)益本應(yīng)兼顧，二者不可偏廢。

2.文物與風(fēng)景區(qū)需在保護(hù)中創(chuàng)新建設(shè)

歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，文物和風(fēng)景區(qū)是建設(shè)出來的，不是保護(hù)出來的。如今的全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，多為古代人通過建設(shè)所留下的成果，而當(dāng)下的文物一旦被列入保護(hù)名錄，便面臨諸多嚴(yán)苛限制，如禁止通電、使用明火，也無法開發(fā)民宿等業(yè)態(tài)，這類規(guī)定既不符合科學(xué)原則，也與實(shí)際需求脫節(jié)。好在目前不少地區(qū)的文旅局長(zhǎng)同時(shí)兼任文物局長(zhǎng)，這一觀點(diǎn)正逐漸被相關(guān)部門理解，但從業(yè)者仍因擔(dān)心違規(guī)面臨長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)而不敢嘗試突破。事實(shí)上，我們應(yīng)當(dāng)考慮為后人留下新的文化遺產(chǎn)，當(dāng)下的建設(shè)成果應(yīng)成為未來的遺產(chǎn)。因此，文物區(qū)與風(fēng)景區(qū)的發(fā)展，需結(jié)合未來社會(huì)需求，打造兼具度假、休閑、療愈等現(xiàn)代功能的建筑。關(guān)鍵并非討論“能否建設(shè)”，而是思考“如何建設(shè)”——要思考怎樣打造出美觀、契合地域特色的建筑，而非簡(jiǎn)單地禁止建設(shè)與使用。這種一味禁限的做法，也違背了公共資源應(yīng)具備可進(jìn)入性的基本原則。

3.破除部門利益，推動(dòng)宅基地市場(chǎng)化與政策協(xié)同

當(dāng)前鄉(xiāng)村空心化已成為突出的社會(huì)矛盾，農(nóng)村發(fā)展受阻的同時(shí)，還限制外部人員到農(nóng)村建房，近期一些文件甚至提出“不允許退休干部到農(nóng)村占地建房”，這一規(guī)定與中國(guó)傳統(tǒng)不符。歷史上部級(jí)、廳局級(jí)等領(lǐng)導(dǎo)退休后需“致仕還鄉(xiāng)”，這樣既避免干擾對(duì)其后任施政產(chǎn)生過多影響，返鄉(xiāng)后也能憑借自身的社會(huì)資源和人脈網(wǎng)絡(luò)帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。如今鄉(xiāng)村人口流失嚴(yán)重，若能推動(dòng)官員、企業(yè)家、學(xué)者等群體參與“鄉(xiāng)村紳士化”進(jìn)程，不限定回歸原籍，而是選擇適宜的村莊定居發(fā)展，才能切實(shí)助力鄉(xiāng)村振興。

以云南為例，華僑城等企業(yè)在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村文旅項(xiàng)目發(fā)展遇困，部分原因正是農(nóng)村土地入市的限制。盡管《土地管理法》已明確村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可入市，但受部門利益掣肘，土地市場(chǎng)流通始終未能真正落地。若僅允許土地租賃，社會(huì)資本便缺乏投入動(dòng)力，鄉(xiāng)村振興與度假旅游發(fā)展都會(huì)受限于此。因此，建議從鄉(xiāng)村第二住宅開征房地產(chǎn)稅，放開土地購(gòu)買權(quán)限，吸引資本投入鄉(xiāng)村。

政策制定需保持取向一致性，避免各類政策文件相互沖突。基于此，我們還應(yīng)正視兩個(gè)問題：一是應(yīng)理性研究高爾夫度假產(chǎn)業(yè)，摒棄對(duì)其的妖魔化認(rèn)知。我國(guó)14億人口僅有335個(gè)高爾夫球場(chǎng)，而日本1億多人口，在用地如此緊張的情況下卻有三千多個(gè)高爾夫球場(chǎng)，可見該產(chǎn)業(yè)在我國(guó)仍有較大發(fā)展空間，高爾夫運(yùn)動(dòng)也應(yīng)正常發(fā)展。二是會(huì)展對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有較大的拉動(dòng)作用，亟待大力培育，當(dāng)前各類會(huì)議、論壇的舉辦面臨諸多不合理限制，建議組織專家、人大代表和學(xué)者向有關(guān)部門開展專項(xiàng)研究并建言。

三、“十五五”文化與旅游融合的廣深拓展

1.強(qiáng)化文學(xué)藝術(shù)對(duì)旅游目的地的塑造作用

需強(qiáng)化文學(xué)、藝術(shù)、音樂及體育等文化形式對(duì)旅游目的地的塑造功能。參照刀郎演唱會(huì)顯著拉動(dòng)內(nèi)需的例子，蘇超這類體育賽事也不應(yīng)單純歸為體育范疇，而應(yīng)視作文體旅融合的旅游項(xiàng)目，這樣其對(duì)目的地的價(jià)值將會(huì)更加凸顯。此外，中國(guó)文學(xué)地理學(xué)會(huì)對(duì)文學(xué)景觀的研究頗具參考意義，像《岳陽樓記》、魯迅的作品等入選中學(xué)課本的文學(xué)內(nèi)容所塑造的景觀，以及與新的文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作融合的景觀，都可進(jìn)一步為旅游目的地賦能。

過去文旅行業(yè)過于側(cè)重商業(yè)運(yùn)營(yíng)，忽視了藝術(shù)的賦能作用。實(shí)際上，文學(xué)和藝術(shù)對(duì)旅游目的地的影響力不容小覷，無需高額成本便可具有強(qiáng)大的情緒引導(dǎo)作用，催生游客的情緒消費(fèi)，一句“千里江陵一日還”的詩句，便能吸引大量游客前往相關(guān)目的地，便是最好的例證。而濟(jì)南的青年在一支樹花出墻的地方繪制少女圖案，引來大量好奇的游客，當(dāng)?shù)胤磪s將其清除，這種做法實(shí)屬不妥，這就是沒有認(rèn)識(shí)到文學(xué)藝術(shù)所營(yíng)造的場(chǎng)景價(jià)值。

2.保護(hù)紙質(zhì)圖書并推動(dòng)文旅數(shù)字化融合

隨著電子閱讀的普及，紙質(zhì)圖書的關(guān)注度持續(xù)下降，我近期投身游歷圖書館建設(shè)工作，也愈發(fā)意識(shí)到這一領(lǐng)域的重要性。當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)與AI技術(shù)雖帶來諸多便利，卻存在生成虛假信息、數(shù)據(jù)的“幻覺”等問題。為此，我建議由國(guó)家出資推動(dòng)中國(guó)游歷文化的數(shù)字化進(jìn)程，并搭建相關(guān)垂直大模型，確保人工智能語境下中國(guó)文化的真實(shí)呈現(xiàn)。此外，全球人工智能領(lǐng)域仍以英語為主要傳播媒介，中文媒介處于弱勢(shì)地位，要改變這一現(xiàn)狀，一方面需完成中文古代文獻(xiàn)的全面數(shù)字化，另一方面可借助人工智能翻譯技術(shù)，推動(dòng)中文內(nèi)容向英語等語種轉(zhuǎn)化，以此提升中國(guó)文化軟實(shí)力。

而做好這一切的基礎(chǔ)，是先筑牢紙質(zhì)圖書保護(hù)的根基。近期發(fā)現(xiàn)一名北大老教授的珍貴古籍、收藏，因缺乏妥善存放空間，在其離世后被子女當(dāng)作廢品變賣，這一現(xiàn)象令人惋惜。為此，我們正與北大圖書館專業(yè)的老師商議，建議海淀區(qū)利用圓明園舊址，打造紙質(zhì)圖書保護(hù)中心，由文旅部門統(tǒng)籌捐贈(zèng)書籍。這里既可以成為舊書保護(hù)的核心陣地，也能依托館藏資源搭建垂直大模型的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中心，甚至打造成為網(wǎng)紅文旅打卡點(diǎn)。

對(duì)比日本東京神保町，即便地價(jià)高昂，仍有上百個(gè)正規(guī)的舊書店、古本屋供讀者交流交換；而北京作為首都，雖有大量文物建筑騰退空間，卻僅在潘家園等地?cái)偸袌?chǎng)存在零散的舊書交易，缺乏市中心的正規(guī)舊書交換市場(chǎng)。因此，紙質(zhì)圖書的保護(hù)不僅是文化傳承的需求，更可與旅游開發(fā)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)文化保護(hù)與旅游利用的雙贏。

3.活化利用古道遺產(chǎn)，打造特色旅游產(chǎn)品

隨著高速公路的普及，許多依山而建、蜿蜒盤旋的古道逐漸被廢棄，實(shí)則這些舊公路及其附近的古道具備打造汽車越野旅游和徒步旅行的獨(dú)特價(jià)值。因此，旅游部門需主動(dòng)聯(lián)動(dòng)交通部門與文物部門，共同挖掘古道的文旅潛力，讓閑置的古道遺產(chǎn)重新發(fā)揮作用。

當(dāng)前旅游市場(chǎng)中，除自駕游外，徒步旅游的熱度正持續(xù)上升。過去古蜀道、茶馬古道等知名古道，多是外國(guó)背包客的青睞之地；而如今中國(guó)人的旅游需求愈發(fā)多元，江西武功山的火爆便印證了徒步旅游的巨大市場(chǎng)。不過單純的自然風(fēng)光觀賞已難以滿足游客需求，必須融入文化內(nèi)涵才能提升體驗(yàn)價(jià)值。這些古道本身承載著深厚的歷史底蘊(yùn)，古代文人墨客曾沿著古道創(chuàng)作了大量詩詞和摩崖石刻作品，這些文化印記正是古道最珍貴的附加值，應(yīng)充分挖掘并呈現(xiàn)給游客。

4.加強(qiáng)旅游人才儲(chǔ)備的院校專業(yè)建設(shè)

當(dāng)前文旅人才培養(yǎng)面臨嚴(yán)峻現(xiàn)狀，這兩年文旅相關(guān)專業(yè)本科招生情況不佳，很多高校取消了相關(guān)專業(yè)。文旅產(chǎn)業(yè)作為我國(guó)支柱性產(chǎn)業(yè)，教育領(lǐng)域應(yīng)通過計(jì)劃性布局，為文旅產(chǎn)業(yè)筑牢人才根基。雖不必維持過去600所高校開設(shè)相關(guān)本科專業(yè)的規(guī)模，但也應(yīng)制定明確的人才培養(yǎng)計(jì)劃——至少保障至少5所985高校保留相關(guān)本科專業(yè)，同時(shí)選取100所像三明學(xué)院這樣層次的院校，持續(xù)培養(yǎng)基礎(chǔ)文旅人才。要推動(dòng)這一問題解決，不能僅停留在反映現(xiàn)狀，必須采取實(shí)際行動(dòng)，通過多種有效方式推動(dòng)文化和旅游部與教育部深化對(duì)接，切實(shí)落實(shí)文旅人才的培養(yǎng)計(jì)劃。

本文來源：中國(guó)旅游協(xié)會(huì)