李俊奇：城市洪澇韌性提升策略的思考

2025年9月21日，以“應(yīng)變·煥新”為主題的第十屆清華同衡學(xué)術(shù)周在京開幕，23日下午“韌性筑基·智慧營城”主題論壇上，北京建筑大學(xué)副校長李俊奇教授發(fā)表了題為《城市洪澇韌性提升策略的思考》的主旨報告。在全球氣候變化與快速城鎮(zhèn)化的雙重壓力下，城市洪澇頻發(fā)，損失加劇。李俊奇教授從系統(tǒng)、空間、設(shè)施、治理四個維度，深度剖析了當(dāng)前城市洪澇治理的痛點與出路，提出構(gòu)建全域統(tǒng)籌、平急結(jié)合、多方協(xié)同的韌性城市體系。

李俊奇

北京建筑大學(xué)副校長

城市雨水系統(tǒng)與水環(huán)境教育部重點實驗室主任

住建部科技委城鎮(zhèn)水務(wù)專業(yè)委員會/市政給排水標(biāo)準(zhǔn)化委員會委員

中國水協(xié)海綿城市專委會副主任委員

一、從“剛性防御”到“系統(tǒng)韌性”的認(rèn)知演進(jìn)

“韌性”一詞最早源于物理學(xué)，在上世紀(jì)50年代被引入城市建設(shè)領(lǐng)域。縱觀我國城市洪澇治理的歷程，其核心理念同樣經(jīng)歷了一場從“剛性防御”到“系統(tǒng)韌性”的深刻演變，這不僅是技術(shù)的迭代，更是治理思維的升華。

• 剛性防御期（1949-1997）：聚焦水利工程，構(gòu)筑剛性防御。主要以工程防御為主，興建水庫、堤壩、排澇泵站等，強(qiáng)調(diào)抵御力，屬于“剛性韌性”階段，包括早期的被動防御到后來的主動防御。

• 系統(tǒng)轉(zhuǎn)型期（1998-2014）：反思工程局限，轉(zhuǎn)向生態(tài)與系統(tǒng)治理。全國逐漸認(rèn)識到單靠工程手段不足，開始實施“退耕還湖、退田還灘”等生態(tài)恢復(fù)措施，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，并推動流域綜合治理，從單一工程轉(zhuǎn)向工程、生態(tài)和管理并重，初步強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性。

• 系統(tǒng)韌性提升期（2015-2024）：推行海綿城市，邁向綜合韌性。以海綿城市試點和韌性城市理念的深化為特色。2014年國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出韌性城市目標(biāo)，2015年國務(wù)院啟動海綿城市試點。韌性理念在國家層面得到全面推廣，2021年《“十四五”防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃》明確提出提高城市洪澇韌性，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部啟動“城市體檢”，將韌性納入評價體系，從專項工程逐步轉(zhuǎn)向綜合治理體系建設(shè)。

• 綜合治理期（2025-：融合數(shù)字生態(tài)，突出智慧韌性，強(qiáng)調(diào)洪澇污共治。以2025年中央城市工作會議為標(biāo)志，城市自然災(zāi)害防治工作進(jìn)一步強(qiáng)化，統(tǒng)籌城市防洪與內(nèi)澇治理體系。韌性城市全面納入城市更新和國土空間規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)數(shù)字化、生態(tài)化和社會治理，洪澇韌性成為實現(xiàn)國家韌性城市戰(zhàn)略的關(guān)鍵切入點，以城市更新為抓手，一方面補(bǔ)齊城市的短板，另一方面強(qiáng)化氣候變化背景下的極端降雨的有效應(yīng)對，更加注重科學(xué)性、流域性、多目標(biāo)性和智慧賦能。

二、精準(zhǔn)識別城市水系統(tǒng)癥結(jié)

李俊奇教授指出，當(dāng)前我國的城市水系統(tǒng)可以解構(gòu)為相輔相成的“五大系統(tǒng)”：

1. 城市水利防洪系統(tǒng)：應(yīng)對大江大河的流域性洪水，是城市外部安全的屏障和防止因洪致澇的安全保障。

2. 超標(biāo)徑流蓄排系統(tǒng)：也稱大排水系統(tǒng)，負(fù)責(zé)有序地將超過排水管渠能力的雨水通過行泄和調(diào)蓄等措施安全控制，是城市洪澇韌性的核心，也是目前很多城市的短板。

3. 排水管渠系統(tǒng)：也稱小排水系統(tǒng)，負(fù)責(zé)中小降雨的徑流收集與排放。

4. 源頭減排系統(tǒng)：也稱微排水系統(tǒng)，以源頭分散式的雨水控制設(shè)施為核心，通過滲、滯、蓄、凈、用、排等措施，實現(xiàn)雨水的就地消納、資源利用和污染控制，減少外排雨水的體積、流量、污染物等。

5. 預(yù)警應(yīng)急管理系統(tǒng)：通過物聯(lián)網(wǎng)、模型等對雨水徑流過程及其帶來的內(nèi)澇積水等進(jìn)行預(yù)測預(yù)警預(yù)報，通過技術(shù)和非技術(shù)手段協(xié)同作用，保障城市基本運行和生命安全。

李教授指出“超標(biāo)雨水蓄排系統(tǒng)”是我國城市當(dāng)前最大的短板。一旦遭遇超過管渠排水能力的暴雨，激增的徑流便迅速在地面形成大面積匯流和積水，甚至與河道外洪、海潮等疊加，導(dǎo)致“洪澇并發(fā)”“澇污并發(fā)”等災(zāi)難性后果。

三、當(dāng)前洪澇韌性建設(shè)的八大“誤區(qū)”

在對全國眾多城市的調(diào)研和實踐指導(dǎo)中，李教授總結(jié)了當(dāng)前洪澇韌性建設(shè)中普遍存在的八大“誤區(qū)”，這些問題亟待我們正視與解決。

• 誤區(qū)一：將韌性等同于“多修工程”。過度依賴加大管徑、增設(shè)泵站等“灰色”硬件，忽視了系統(tǒng)的整體協(xié)同，常常陷入“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的困境，導(dǎo)致“按下葫蘆浮起瓢”，內(nèi)澇點此消彼長。

• 誤區(qū)二：追求短期項目化，忽視全生命周期運維。“重建設(shè)、輕管理”的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致許多設(shè)施“建得快，壞得也快”，建成初期效果顯著，幾年后便因維護(hù)缺失而功能衰減甚至失效，造成巨大的資源浪費。

• 誤區(qū)三：對“海綿城市”理解片面化。簡單地將海綿城市等同于透水鋪裝、下沉式綠地等零散設(shè)施的堆砌，缺乏從流域和城市整體尺度出發(fā)的系統(tǒng)性謀劃，導(dǎo)致“海綿體”與城市整體排水防澇體系脫節(jié)，“治水”目標(biāo)難以實現(xiàn)。

• 誤區(qū)四：設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)靜態(tài)化，忽視極端降雨的動態(tài)影響。仍普遍采用基于過去幾十年降雨統(tǒng)計數(shù)據(jù)的暴雨公式來設(shè)計應(yīng)對未來的排水設(shè)施。然而，全國至少三分之一的城市站點降雨強(qiáng)度呈顯著加大趨勢，另外，不同重現(xiàn)期的降雨對同一排水系統(tǒng)的匯水面也會發(fā)生非常大的變化。

• 誤區(qū)五：專注單系統(tǒng)優(yōu)化，忽視“級聯(lián)失效”風(fēng)險。現(xiàn)代城市是高度耦合的復(fù)雜生命體。排水系統(tǒng)的失效會迅速傳導(dǎo)至交通、電力、通信、醫(yī)療等系統(tǒng)。鄭州“7·20”暴雨的慘痛教訓(xùn)深刻說明，一個內(nèi)澇事件足以引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)，導(dǎo)致整個城市功能的系統(tǒng)性癱瘓。

• 誤區(qū)六：評估指標(biāo)碎片化，缺乏統(tǒng)一可比性。各地自建一套韌性評估指標(biāo)，口徑不一、標(biāo)準(zhǔn)各異，導(dǎo)致城市間的韌性水平難以橫向比較和統(tǒng)一考核，如同“各說各話”，無法真實衡量治理成效。

• 誤區(qū)七：數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏實時感知與智慧決策。有些城市水務(wù)、氣象、規(guī)劃、交通等部門數(shù)據(jù)壁壘依然存在，信息不暢，無法形成從“預(yù)測、預(yù)警、預(yù)報到預(yù)演”的決策閉環(huán)，更談不上汛期的“聯(lián)排聯(lián)調(diào)”，極大制約了應(yīng)急響應(yīng)的效率與精準(zhǔn)度。

• 誤區(qū)八：治理視角忽視“社會脆弱性”。過去治理更多關(guān)注工程和設(shè)施，而忽視了不同社會群體的差異性，特別是老人、兒童等弱勢群體。同樣的積水深度，在開闊廣場和老舊小區(qū)的災(zāi)害后果截然不同。對養(yǎng)老院、城中村、高密度城區(qū)等脆弱社區(qū)的關(guān)注亟待加強(qiáng)。

四、構(gòu)建“系統(tǒng)-空間-設(shè)施-治理”四位一體的防御體系

針對上述問題，李俊奇教授強(qiáng)調(diào)，必須徹底打破傳統(tǒng)的末端、灰色、碎片化的治理思想，從系統(tǒng)、空間、設(shè)施、治理四個維度協(xié)同發(fā)力，構(gòu)建一個全域統(tǒng)籌、平急兩用的綜合洪澇韌性體系。

1.系統(tǒng)層面：強(qiáng)調(diào)整體謀劃與多維協(xié)同

這是構(gòu)建韌性的頂層設(shè)計。核心是樹立全流域、全過程的系統(tǒng)思維。

• 構(gòu)建“1+3+1”綜合管理體系：即統(tǒng)籌“城市水利防洪系統(tǒng)”，協(xié)同“大、小、微”三級市政排水系統(tǒng)，并以“智慧預(yù)警應(yīng)急系統(tǒng)”貫穿始終，確保五個系統(tǒng)無縫銜接、協(xié)同作戰(zhàn)。

• 堅持“全域統(tǒng)籌框架”三原則：

全空間布局：在城市、片區(qū)、地塊三個層級上，將洪水安全通道和調(diào)蓄空間作為剛性要素嵌入國土空間規(guī)劃。

全過程管理：建立從日常小雨的源頭消納，到中大雨的過程轉(zhuǎn)輸，再到極端暴雨的安全應(yīng)急行泄，覆蓋所有降雨情景的全鏈條應(yīng)對策略。

全系統(tǒng)協(xié)同：推動灰色基礎(chǔ)設(shè)施、綠色基礎(chǔ)設(shè)施、藍(lán)綠生態(tài)空間、社會治理模式和數(shù)字化技術(shù)手段的一體化運行與深度融合，全社會高度參與。

• 追求多維綜合效益：治澇的同時，必須協(xié)同治污、協(xié)同促進(jìn)水資源利用、協(xié)同保護(hù)水生態(tài)。大量實踐證明，系統(tǒng)性的內(nèi)澇治理能顯著改善河湖水環(huán)境，實現(xiàn)黑臭水體“清零”，并通過雨水調(diào)蓄利用，創(chuàng)造可觀的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。

2.空間層面：堅持風(fēng)險導(dǎo)向與剛性管控

空間規(guī)劃是提升洪澇韌性的“前置防線”，決定了城市安全的先天格局。

• 開展風(fēng)險評估，公開風(fēng)險地圖：每個城市都應(yīng)基于不同降雨情景，運用模型模擬，繪制精細(xì)化的洪澇風(fēng)險圖，清晰標(biāo)示出高、中、低風(fēng)險區(qū)域，并向全社會公布，作為城市開發(fā)建設(shè)和市民防災(zāi)避險的科學(xué)依據(jù)。

• 明確行泄通道，分級管控道路：超標(biāo)暴雨下，部分道路不可避免地要承擔(dān)行泄功能。必須基于行人安全、行車安全等風(fēng)險閾值，對城市道路進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險分級，并將其納入道路規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，確保極端情況下的生命安全底線。

• 挖掘多功能空間，實現(xiàn)“平急兩用”：城市中的公園綠地、廣場、停車場、運動場，甚至部分建筑的地下空間，都可以通過“微改造”成為“平時服務(wù)生活，急時調(diào)蓄雨洪”的彈性空間。雄安新區(qū)的下沉式停車場和株洲的下沉式籃球場都是成功典范。這些空間應(yīng)在規(guī)劃層面作為剛性指標(biāo)予以規(guī)劃管控和保護(hù)。

• 尊重自然格局，優(yōu)化城市豎向：“水往低處流”是最樸素的物理規(guī)律。城市的豎向規(guī)劃必須尊重自然地形地貌，構(gòu)建“高低有序、高處能排、低處能蓄”的合理格局。李教授特別呼吁，雨水是重力流，因此雨水系統(tǒng)的專項規(guī)劃，理應(yīng)在供水、燃?xì)狻崃Α⒌缆返绕渌苍O(shè)施專項規(guī)劃中優(yōu)先考慮。

3.設(shè)施層面：注重能力評估與聯(lián)合調(diào)度

基礎(chǔ)設(shè)施是韌性的物質(zhì)載體，其效能發(fā)揮依賴于科學(xué)的設(shè)計、精細(xì)的管理和智慧的調(diào)度。

• 科學(xué)評估城市雨洪承載力：建立一套包含源頭消納、管渠轉(zhuǎn)輸、末端除險和管理響應(yīng)等多維度的承載力評價指標(biāo)體系，動態(tài)評估城市應(yīng)對不同強(qiáng)度降雨的綜合能力，精準(zhǔn)識別短板，指導(dǎo)設(shè)施建設(shè)。

• 系統(tǒng)化設(shè)計與調(diào)度蓄排單元：排水防澇體系由管渠、泵站、調(diào)蓄設(shè)施、河湖水系等多個蓄排單元構(gòu)成。必須在雨前、雨中、雨后不同情景下，對各單元進(jìn)行聯(lián)合設(shè)計和智慧調(diào)度。例如，雨前預(yù)降河湖水系的水位以騰出庫容；雨中根據(jù)管渠液位和降雨預(yù)測，精準(zhǔn)啟停泵閘等設(shè)施，實現(xiàn)削峰錯峰。

4.治理層面：構(gòu)建長效機(jī)制與智慧平臺

韌性城市建設(shè)非一蹴而就，更需要長效的治理機(jī)制來保障其持續(xù)健康發(fā)展。

• 建立長效機(jī)制與法規(guī)體系：應(yīng)從立法層面入手，研究推進(jìn)韌性城市建設(shè)的專門立法，并完善相關(guān)的管理辦法、評價標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急預(yù)案體系。通過建立從規(guī)劃、建設(shè)到運維的全過程管控機(jī)制和多方參與的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，保障韌性建設(shè)的可持續(xù)性。

• 構(gòu)建一體化智慧管控平臺：運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、模型模擬等技術(shù)，整合氣象、水文、管網(wǎng)、交通等多部門數(shù)據(jù)，搭建一個集“實時感知、模擬預(yù)警、科學(xué)調(diào)度、應(yīng)急指揮”于一體的智慧管控平臺。實現(xiàn)從“預(yù)測、預(yù)警、預(yù)報到預(yù)演”的閉環(huán)管理，為汛期聯(lián)排聯(lián)調(diào)提供決策支持。

• 強(qiáng)化多部門協(xié)同與社會共治：洪澇防治是一場“團(tuán)體賽”，必須建立一個政府主導(dǎo)、跨部門高效協(xié)同、社會組織和公眾廣泛參與的治理新模式。通過清晰的職責(zé)分工和順暢的聯(lián)動機(jī)制，形成從城市、片區(qū)到地塊的多尺度協(xié)同治理合力。

• 完善應(yīng)急防控體系建設(shè)：建立從風(fēng)險評估、預(yù)案制定、物資儲備、應(yīng)急演練到災(zāi)后快速恢復(fù)與評估反饋的閉環(huán)管理體系，不斷提升城市在極端情況下的“吸收-適應(yīng)-恢復(fù)”能力。

五、結(jié)語

城市洪澇韌性建設(shè)是一項復(fù)雜而長遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程。面向未來，李俊奇教授提出了若干值得我們持續(xù)思考的開放性問題。

展望未來，城市洪澇韌性的提升之路，將呈現(xiàn)四個深刻的轉(zhuǎn)變：

• 技術(shù)維度：從單一的“工程主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“工程-生態(tài)-智慧”三位一體的共生體。

• 空間維度：從零散的“點狀治理”升級為“流域-城市”協(xié)同的系統(tǒng)性治理。

• 價值維度：從被視為“成本中心”的投入，轉(zhuǎn)化為兼具“減災(zāi)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)”多重收益的價值創(chuàng)造過程。

• 治理維度：從傳統(tǒng)的“政府主導(dǎo)”演變?yōu)椤叭窆步ü蚕怼钡纳鐣f(xié)同新模式。

最終，韌性城市的構(gòu)建，不僅僅是技術(shù)或工程的疊加，它更是一場關(guān)乎系統(tǒng)思維、空間智慧、設(shè)施協(xié)同與制度創(chuàng)新的綜合性變革。唯有打破壁壘、強(qiáng)化協(xié)同、推動“規(guī)、建、管、養(yǎng)”一體化，我們才能真正構(gòu)建起“可容受、可恢復(fù)、可適應(yīng)”的韌性城市，從容應(yīng)對未來的不確定性挑戰(zhàn)。

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編輯/排版｜李剛

封面圖/圖片｜盧風(fēng)、謝飛

供稿｜清華同衡 市政規(guī)劃研究所