楊軍：創新驅動未來——中國創新城市的戰略躍遷與本土實踐

2025年9月，以“應變·煥新”為主題的第十屆清華同衡學術周在京開幕，在“創新生態·動能升級”主題論壇上，清華同衡副院長楊軍以《創新驅動未來：中國創新城市的戰略躍遷與本土實踐》為題作報告。他指出，中央城市工作會議將“創新城市”列為六大城市目標之首，這不僅是一個政策標簽，更是一場城市發展范式的深刻變革，并從內涵解讀、時代必然、中國實踐與未來路徑四個方面進行了分析解讀。

楊 軍

清華同衡規劃設計研究院 副院長

2025年中央城市工作會議將“創新城市”列為六大城市目標之首，這不僅是一個政策標簽，更是一場城市發展范式的深刻變革。如何理解“創新城市”的內涵解讀及其時代必然性？我國在“創新城市”方面有哪些實踐？未來發展路徑如何？

內涵解讀：重新定義創新城市

首先，什么是創新城市？從農業城市、工業城市，到后工業時代的服務型城市，我們正邁入知識經濟時代的創新城市。這絕非簡單線性演進，而是一次根本性的范式變革：將“創新”作為城市發展的頂層邏輯與核心驅動力，用知識密度對抗傳統的資源密度，以網絡協同超越過去的規模擴張，重新定義城市的價值創造方式。這里有三個關鍵認知：

1.1 “創新”是衡量城市工作價值的根本標尺

第一，創新不是發展的可選項，而是生存的必答題。“能否促進創新”將成為衡量一切城市工作價值的根本標尺。過去招商看重企業產值，如今更關注其對產業鏈創新能級與創新網絡的提升作用，這要求我們必須破除唯GDP的短期思維，這在過去快速發展時代很難。但在當前經濟形勢下，沒有創新就沒有發展已經形成一種倒逼機制。我們每位城市工作者都必須首先完成“創新是唯一正確路徑”的認知升級，這是一切具體工作落地的起點。

1.2 創新城市是建立一種“新的生產函數”

第二，創新城市是全域、全要素的重組。它不僅是科技創新，更包括商業模式、流程服務、設計組織等各方面的革新。不僅是從0到1的原創，從1到N的改進、迭代、微創新同樣關鍵。創新是對現有經濟、空間、治理、社會等要素進行前所未有的組合，從而構建一種“新的生產函數”。諸如規劃領域的工業上樓、功能混合等實踐，都是創新城市建設的重要組成，各行各業皆可參與其中。

1.3 創新城市的終極目標是人的全面發展

第三，創新城市的終極目標是人的全面發展。提升全要素生產率是重要目標，但更核心的是讓創新城市建設成果惠及所有居民：讓普通人更自由地創造、更便捷地協作、更體面地生活，這才是根本意義所在。

時代呼喚：創新城市上升為國家戰略的必然性

創新城市為何在此時上升為國家戰略？需要從“兩個大局”來理解。

2.1 創新城市是破解科技圍堵的根據地

首先是百年未有的國際競爭大局。面對西方技術封鎖，創新城市正是我們破解圍堵、自主創新的戰略根據地。今年，世界知識產權組織發布了《2025全球創新指數》，中國的深圳-香港-廣州城市集群首次超越東京-橫濱位列榜首。2024年，這三個城市的國際專利申請量占全國總量的27.5%，今年上半年仍然保持了同比30%的高速增長。創新不是憑空而來的，必須有城市這個載體。

2.2 創新城市是突破發展瓶頸的新引擎

第二個大局是從國內看，中華民族偉大復興也需要創新城市。去年，北京信息軟件業營收突破3萬億元，產業增加值占北京GDP比重超20%，全年各季度均居北京所有行業之首，是名副其實的北京第一支柱產業。可見，我國城市要突破自己的發展天花板也必須依靠創新。

2.3 創新城市是解決“城市病”的關鍵

城市自身問題，城市病的治理也亟需創新。智慧交通正顯著緩解城市擁堵：貴陽通過“互聯網+交通大數據”與AI信號優化，重點道路車均延誤下降23%；北京亦莊257個路口動態優化后，通行效率提升15%。隨著無人駕駛、低空經濟等發展，城市擁堵將迎來根本性改善，創新讓城市回歸“以人為本”。

本土實踐：中國創新城市十七年的探索與演進

第三部分，談談我國在“創新城市”的實踐。雖然創新城市今年才被明確為國家戰略，但我國已歷經了17年“摸著石頭過河”的探索，形成清晰的演進脈絡：

3.1 2008-2010 深圳試水：市場是創新主角

第一階段是2008年的“單點突破”。深圳成為全國首個國家創新型城市試點，當時共識是“創新城市的核心是企業創新”。深圳政府通過給高新企業減稅、建孵化器和加強知識產權保護，推動高新企業從幾百家增至2010年的2000多家，國際專利申請量持續多年全國第一。這一階段摸清的規律是：市場是創新真正的主角。

3.2 2010-2016 多點探索：尋找城市基因

第二階段是2010–2016年的“多點探索”國家發改委將試點擴大到大連、成都、合肥等16個城市。各地逐漸意識到無法照搬深圳，必須走差異化路線：北京依托中關村和高校搞原始創新；杭州借力阿里做數字經濟；合肥以政府資本撬動產業，轉型為新能源之都。這一階段的核心經驗是：城市必須找到自己的創新基因。

3.3 2016-至今 系統協同：梯隊發展格局

第三階段，是2016年中央出臺《建設創新型城市工作指引》，創新城市從試點走向“系統協同”。目前已有78個城市進入建設名單，形成覆蓋東中西部的梯隊發展格局，培育了全國超過80%的高新技術企業。

3.4 中國特色創新城市建設模式

一路走來，中國初步探索出一種具有中國特色的多層次、非對稱的創新城市建設模式。中央政府提供頂層設計和政策帶寬；各城市則成為“創新試錯場”，進行差異化探索；最終由市場機制完成篩選和驗證。這種“中央驅動、地方競賽、市場選擇”的分層協同模式，其組織效率與規模效應是西方單一市場模式難以復制的。

中國創新城市未來路徑：戰略錨定

第四，未來怎么做？可以總結為八個字：“戰略錨定、系統升維”。

“戰略錨定”是指每個城市都必須找到并構建自己獨特的“創新生態位”，創新這條路沒有標準答案。中國城市這么多，資源稟賦千差萬別，一定要走差異化的破局路徑。可以把城市分成三個能級。

4.1 一線城市：全球創新策源地

第一級，是北上廣深這樣的一線城市，必須承擔起“全球創新策源地”的使命，戰略重心得從應用創新轉向基礎研究和原始創新。最近我和中科院的朋友聊到“十五五”，他們普遍感覺，這一輪一些關鍵技術指標目標值的確定非常難。為什么？因為“十四五”的時候，我們還能對標國外先進水平，但經過這五年的努力，很多領域我們已經并跑甚至領跑，前面沒參照物了，進入無人區了，這時候，一線城市必須站出來，為國家創新體系提供從0到1的源頭支撐。

4.2 區域中心城市：國家產業創新樞紐

第二級，是像成都、武漢、南京這樣的區域中心城市。它們應該做“國家產業創新樞紐”，其底層邏輯是瞄準一兩個新興產業賽道——比如芯片制造、合成生物——深耕下去，構建具有全球競爭力、自主可控的產業集群。我們希望未來全世界一提具身智能就想到杭州，一說量子科技就想到合肥。這類城市的關鍵是“深而專”，要做區域創新網絡的關鍵節點。

4.3 中小城市：超級創新網絡的特色節點

第三級，是數量龐大的中小城市。他們并非創新邊緣，他們需要主動融入更高能級城市創新網絡，在產業鏈細分環節做專做精。太倉依托上海打造生物醫藥“研發飛地+制造基地”，惠州仲愷高新區借力深圳聚焦智能終端核心部件，紹興柯橋聯動杭州發展紡織新材料……它們都是在用自己方式融入國家創新網絡。

4.4 國家韌性創新體系

重要的是，這三個能級并非割裂，而是共同構成從全球策源、到區域轉化、到特色配套的聯動網絡，提升國家創新體系整體韌性。

中國創新城市未來路徑：系統升維

接下來是第二點：“系統升維”。這意味著人才、資本、空間等等城市要素，都要全面升級。

5.1 人才：從“政策引才”到“環境適配”

首先從人才方面，當前人才競爭已從“政策補貼”轉向“環境適配”，核心是能不能留得住人。北京建設國際交往中心，想吸引華人海歸，給的條件很好，但調研后發現，最大問題其實是“陌生感”。這些人雖然是華人，但他們在國外生活了很多年，小到交電費，大到孩子上學，他們都知道怎么辦。到了國內，上個學要劃分學區、各種補習班、各種證明……整個系統是陌生的，人天然對陌生環境是有恐懼感的，所以吸引他們得系統性解決這些“軟環境”問題。

5.2 資本：從“雨露均沾”到“雪中送炭”

資本層面，不僅要看有沒有，更要看能不能精準地“雪中送炭”。創新最缺錢的階段是從技術原型跨越到工程化、從中試到商業化的死亡谷階段，而不是成長期。我們需要培育有產業洞見的本土風險投資，構建全周期的精準資本配置體系——但這跟現在政府引導基金的考核邏輯不一樣，所以資本體系也要升維。

5.3 數據：從“沉睡資產”到“創新燃料”

數據層面，關鍵是從“沉睡資產”變成“創新燃料”。數據是數字時代的核心基礎設施。現在大家都認同數據是資產，但據我了解，國內主流做數據資產化的企業還沒有一家是盈利的。尤其現在強調國家整體安全觀的大背景下，數據如何脫敏、共享、流通，都是巨大挑戰。

5.4 制度：從“紅燈思維”到“黃燈護航”

最后是制度升維。這里有一個核心悖論：制度追求穩定，而創新需要冒險。因此，創新城市的首要任務不是設計藍圖，而是設計“允許意外發生的制度環境”。國際現在主流做法是搞“監管沙盒”，其核心就是劃個安全區，在區內對創新采取包容審慎監管，允許試錯、建立容錯機制。先讓創新跑起來，制度跟著完善，而不是等所有規則都想好了再讓創新出門。這本質是我國特區模式的國際應用。

5.5 創新城市建設的最高境界

所以，創新城市建設的最高境界，正是讓城市本身成為一個開放、試錯、自我演化的生命體。未來不在我們預測之中，而在我們允許發生的可能性之中。

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編輯/排版｜王淑蕓

圖片｜盧風、謝飛/云攝影

供稿｜清華同衡 詳細規劃與設計分院